SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1143/2003- R
Fecha: 13-Ago-2003
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1143/2003- R
Sucre, 13 de agosto de 2003
Expediente: 2003-06728-13-RAC
Distrito: Tarija
Magistrado Relator: Dr. José Antonio Rivera Santivañez
En revisión la Resolución de 22 de mayo de 2003, cursante de fs. 34 vta. a 35, pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Tarija dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Eduardo Pereira Sanzetenea, en representación legal de la empresa CONSCAL S.A. contra Paúl Castellanos Mealla, Prefecto del Departamento de Tarija; alegando la vulneración de su derecho a la defensa, consagrado en el art. 16-II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURIDICA
I.1. Contenido del recurso.
Por memorial presentado el 8 de mayo de 2003, cursante a fs. 12 de obrados, el recurrente asevera lo siguiente:
I.1.1 Hechos que motivan el recurso.
Que, ante la publicación de la Licitación Pública Nacional 5/2003 de marzo, realizada por la Prefectura de Tarija para presentar propuestas para la construcción del Camino IBIBOBO-ESMERALDA en su segundo tramo, se presentó la empresa que representa, habiendo calificado positivamente en el sobre “A”, empero a tiempo de calificarse el sobre “B”, a pesar de contar con la oferta más baja entre las empresas aprobadas contra toda norma y la misma convocatoria, se efectuaron tanto la recomendación como la propia adjudicación a otra empresa, con un sobreprecio de Bs200.000.- más elevado que el propuesto por su representada, por lo que, se interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución administrativa 9/2003 de 23 de abril -que adjudicó la obra en favor de ECOTAR S.R.L. ante el Corregidor Mayor de Villamontes, por ser ésta la autoridad responsable de la contratación; pero por razones desconocidas, la revocatoria fue resuelta por el Prefecto del Departamento de Tarija a través de la Resolución Prefectural 71/2003 de 2 de mayo de 2003, contraviniéndose el art.78.I) del DS 25964 relativo al Sistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS), viciando sus actos de nulidad e impidiéndosele plantear el recurso jerárquico, puesto que al resolver la autoridad recurrida un recurso inferior, no existe a quien plantear el recurso Jerárquico, por lo que no tiene otro medio que el amparo para enmendar el atropello.
I.1.2 Derechos y garantías supuestamente vulnerados.
Derecho a la defensa, consagrado en el art. 16-II CPE.
I.1.3 Autoridades recurridas y petitorio.
Con esos antecedentes plantea recurso de amparo constitucional contra Paúl Castellanos Mealla, Prefecto del Departamento de Tarija; pidiendo que sea declarado procedente, disponiéndose: a) se anulen obrados hasta el vicio más antiguo y se paralice la adjudicación de la obra hasta que se resuelva el presente recurso y b) se determine el resarcimiento de daños y perjuicios.
I.2 Audiencia y Resolución del recurso.
Instalada la audiencia pública el 22 de mayo de 2003, en presencia de las partes, tal como consta en el acta de fs. 31 a 34 vta. ocurrió lo siguiente:
I.2.1 Ratificación y ampliación.
El abogado del recurrente ratificó los fundamentos de la demanda y ampliándolos precisó que el motivo del recurso, es que la autoridad recurrida ha “hecho usurpación de funciones en el fondo y ha resuelto un recurso que no le correspondía resolver” (sic).
I.2.2 Informe de la autoridad recurrida.
El apoderado y abogado del recurrido presentó informe que cursa de fs. 27 a 29 en el que se alegó: a) que, existe una confusión y mala interpretación de las normas administrativas, por parte del recurrente, pues ha planteado un recurso inexistente pretendiendo utilizar otro también inexistente como son los recursos de revocatoria y jerárquico, que han sido derogados y suprimidos por los Decretos Supremos 26208 de 7 de junio de 2001 y 26842 de 12 de noviembre de 2002, estableciendo éste último únicamente el recurso de impugnación contra el acto administrativo de adjudicación que debe plantearse a los tres días de notificación con la Resolución ante la autoridad responsable del proceso de adjudicación para que ésta lo eleve con todos sus antecedentes ante la Máxima Autoridad Ejecutiva, la que deberá resolver en tres días, con lo que queda agotada la vía administrativa; y en el caso, se ha procedido de tal forma; b) que la Licitación Pública en cuestión, ha sido convocada bajo la normativa del DS 25964 y los ya referidos 26208 y 26842, lo que era de pleno conocimiento de la empresa representada, dado que está señalado en el Pliego de Condiciones en su Sección I de Instrucción a los Proponentes, numerales 1 y 50 y en su sección III de Sistema de Evaluación; c) que el recurso de revocatoria planteado por el recurrente se basa en la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA), pero no es de aplicación a la contratación de bienes y servicios para el sector público, es más le excluye de su ámbito de aplicación, además de que ingresó en vigencia el 23 de abril de 2003, mucho después de la Licitación y d) que el Prefecto actuó conforme a Ley, en su condición de máxima autoridad ejecutiva de la entidad, rechazando el recurso por falta de requisitos de fondo y de forma. Con estos argumentos pide se declare improcedente el recurso.
I.2.3 Resolución
Concluida la audiencia, la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Tarija de acuerdo con el dictamen del representante del Ministerio Público, declaró improcedente el presente recurso con el siguiente fundamento: a) que entre los ajustes al DS 25964 se encuentra la supresión de su art. 78, dejando sin vigencia el recurso de revocatoria, estableciendo para el caso de la resolución de adjudicación el recurso de impugnación y b) que el procedimiento utilizado como recurso de revocatoria es inexistente en las normas vigentes, “por lo que en realidad no se ha ingresado a la vía administrativa como correspondía haberlo hecho, por lo que el presente recurso no es sustitutivo del procedimiento ya señalado” de modo que no corresponde analizar aspectos relativos al recurso de revocatoria ni considerar otros respecto al precio mas bajo.
I.3 Trámite procesal en el Tribunal
Que, habiendo sido sorteado el presente recurso el 23 de junio de 2003, este Tribunal mediante Acuerdo Jurisdiccional 100/03 de 4 de agosto de 2003 (fs. 37) amplió el plazo procesal para resolver el mismo hasta el 26 de agosto de 2003; por lo que la presente Sentencia es dictada dentro del plazo establecido por Ley.
II. CONCLUSIONES
Que, luego del análisis y minuciosa compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1 Que, la empresa CONSCAL S.A. se presentó a la Licitación Pública Nacional 5/2003 publicada en marzo por la Prefectura de Tarija, para presentar propuestas para la construcción del Camino IBIBOBO-ESMERALDA Segundo Tramo (fs. 4-5).
II.2 Que, mediante Resolución Administrativa 9/2003 de 23 de abril, se adjudicó la obra en favor de la empresa ECOTAR S.R.L. (fs. 3). Esta determinación de la autoridad responsable del proceso de contratación (Corregidor mayor de Villamontes) fue recurrida mediante recurso de revocatoria por la empresa CONSCAL S.A., al tenor de los arts. 4-h)-o) y 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo Nº 2341 de 23 de abril de 2002 (fs. 1-2).
II.3 Que, por Resolución Prefectural 71/2003 de 2 de mayo, el recurrido rechazó el recurso de revocatoria con los fundamentos expuestos en el informe presentado para el presente recurso (fs. 4-5).
III. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO
Que, el recurrente solicita tutela al derecho a la defensa de la empresa que representa, consagrado en el art. 16-II CPE, denunciando que ha sido vulnerado por el recurrido, dado que sin tener competencia ha resuelto el recurso de revocatoria que presentó contra la Resolución de adjudicación dentro del proceso de contratación emergente de la Licitación Pública 05/2003 “Construcción Camino Ibibobo-Esmeralda Segundo Tramo”, cuando quien debió resolverlo era la autoridad responsable del proceso de contratación, por lo que al haber decidido de tal forma, le ha impedido a su representada a impugnar mediante el recurso jerárquico dejándola en indefensión para hacer valer sus derechos como proponente con precio menor. En consecuencia, en revisión de la resolución del Tribunal de Amparo, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen un acto ilegal lesivo de los derechos fundamentales referidos, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.
III.1 Que, este Tribunal de manera uniforme, refiriéndose a los recursos admisibles en los procesos de licitación para obras públicas, en otros casos ha dejado establecido lo siguiente:
SC 871/2002-R de 19 de julio:
“(...) el recurrente conforme está previsto en el punto 48 de la letra F del pliego de condiciones, estaba facultado para hacer uso del recurso de impugnación; empero, para ello debió haber observado el procedimiento a seguir que está sujeto a las disposiciones de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobadas mediante el Decreto Supremo Nº 25964 de 21 de octubre de 2000, que en lo relativo a los recursos administrativos en procesos de licitación y consiguiente adjudicación han sido modificadas por el Decreto Supremo Nº 26208 dado el 7 de junio de 2001, siendo por ello estas normas aplicables a la Licitación en cuestión que fue publicada el 31 de enero de 2002.”
“Que, las modificaciones citadas, corresponden al art. 81 del Decreto Supremo Nº 25964, y en el mismo, en lugar de los recursos de revocatoria y jerárquico se inserta únicamente el recurso de impugnación, el mismo que debe ser interpuesto ante la autoridad que hubiera dictado la resolución que se objeta(...)”
SC 1244/2002-R de 21 de octubre,
“El art. 74 de dichas Normas señala que el recurso de revocatoria podrá ser planteado única y exclusivamente contra tres tipos de resoluciones: a) la que apruebe el Pliego de Condiciones; b) la que apruebe el informe de calificación del Sobre “A”; y, c) la que adjudique la obra o servicio.”
“El art. 80 del cuerpo de normas referido, determina que “El recurso jerárquico procede contra toda resolución que expresa o presuntamente resuelva el recurso de revocatoria que impugne las resoluciones que aprueban el informe de calificación del sobre 'A' y la adjudicación”.”
“Es necesario aclarar que el art. 3 del DS 26208, de 7 de junio de 2001, sustituye el denominativo “recurso de revocatoria” por el de “recurso de oposición”, y cambia el nombre de “recurso jerárquico” por el de “recurso de impugnación”.
SC 232/2003-R de 26 de febrero,
“Las Resoluciones Presidenciales impugnadas Nos. 127/2002 y 130/2002, al revocar la Resolución Presidencial Nº 125/2002 y ratificar la admisión del recurso de impugnación presentado por ARG-COPESA-ICA y revocar la adjudicación de la obra a ASTALDI S.p. A., anulando el proceso de licitación hasta el momento de la emisión del Informe de Calificación Final y Recomendación por parte de la Comisión de Calificación, no podían ni pueden ser objeto individualmente de ningún recurso dentro del trámite de licitación, por prohibición expresa del art. 63 del DS 25964 modificado por el art. 2 del DS 26908, toda vez que dentro de toda licitación sólo se admiten los recursos de oposición contra la resolución que aprueba el Pliego de Condiciones y de impugnación contra la resolución que apruebe el informe de calificación del sobre “A” y contra la resolución de adjudicación, conforme prescriben los arts. 73 y 80 del DS 25964 modificados por el art. 2 del DS 26208.”
III.2 Que, en consecuencia no cabe mayor análisis sobre qué recursos son los que rigen en los procesos de licitaciones públicas, resultando que en el caso presente el recurrente presentó equivocadamente un recurso de revocatoria previsto en el marco de la Ley Nº 2341 de procedimiento Administrativo, lo cual no constituye un mero error formal subsanable, sino un error material insubsanable por lo que no es posible aplicar el principio del informalismo, que según la jurisprudencia establecida por este Tribunal es aplicable en los casos de recursos administrativos. En efecto, cabe señalar que, como se ha advertido de los extractos de las Sentencias referidas, el recurso de revocatoria, como mecanismo de impugnación de la resolución de adjudicación dentro de una licitación pública ya no existe, pues las normas que lo estipulaban fueron modificadas y actualmente para impugnar la resolución de adjudicación de una obra licitada públicamente como la referida, se tiene el recurso de impugnación, el mismo que no fue utilizado adecuada y oportunamente por el recurrente, negligencia que no puede ser salvada a través del amparo, cuya naturaleza es subsidiaria, lo que implica que no puede ser utilizado para sustituir otros recursos y menos para cubrir errores del mismo agraviado.
III.3 Que, el recurrente equivocadamente pretende hacer valer el recurso de revocatoria previsto en la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA), dado que este cuerpo legal no es aplicable a los procesos de licitación pública, pues su ámbito, si bien es cierto que, por disposición del art. 2 de la misma, se centra en la Administración Pública constituida por el “Poder Ejecutivo, que comprende la administración nacional, las administraciones departamentales, las entidades descentralizadas o desconcentradas y los Sistemas de Regulación SIRESE, SIREFI y SIRENARE; y ” “Gobiernos Municipales y Universidades Públicas”; no es menos cierto, que los recursos de revocatoria y jerárquico establecidos en ésta son mecanismos y medios generales para impugnar los actos y resoluciones de las autoridades de dichas entidades por parte de los administrados.
Que, en el caso presente, por un lado, el recurrente no está en calidad de administrado frente a los actos de los recurridos y, por otro, existen normas especiales que determinan los recursos exclusivos y expeditos para hacer valer los derechos de los proponentes dentro de los procesos de licitación pública.
III.4 Que, al margen de ello, la Ley 2341 aún cuando fuera aplicable a dichos procesos, no lo era en razón al tiempo por prohibición expresa del art. 33 CPE, dado que al momento de publicarse la licitación pública, no se encontraba vigente; y es más, no se encontraba vigente al momento en que se planteó el recurso de revocatoria como tampoco el amparo, dado que por disposición del art. 14 de la Ley 2446 de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) de 19 de marzo de 2003, se amplió por el período de tres meses adicionales la Disposición Final Segunda, que disponía su vigencia a los doce meses de su publicación.
Que, en consecuencia el Tribunal del Recurso, al haber declarado improcedente el Recurso ha dado correcta aplicación al art. 19 CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 19-IV y 120.7ª CPE y los arts. 7-8ª y 102-V LTC en revisión APRUEBA la Resolución de 22 de mayo de 2003, cursante de fs. 34 vta. a 35, pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Tarija.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
DECANO
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO