SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0195/2005-R
Fecha: 09-Mar-2005
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0195/2005-R
Sucre, 9 de marzo de 2005
Expediente: 2004-09931-20-RAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat
En revisión la Resolución 040/04-SSA-I, de 14 de septiembre, cursante de fs. 325 a 326, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Humberto Nieva en representación legal de Oscar Bowles Salinas, gerente propietario de la empresa unipersonal Frigorífico Reyes contra Hilda Hurtado Arcaine, Directora de Recaudaciones del Gobierno Municipal de El Alto, denunciando la vulneración de su derecho a la seguridad jurídica consagrado en el art. 7 inc. a) de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
Por memorial de demanda presentado el 8 de septiembre de 2004, cursante de fs. 19 a 24 vta. de obrados y el de subsanación de 10 de septiembre de 2004 (fs. 46 a 51 vta.) el recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
El 24 de diciembre de 2003, el Gobierno Municipal de El Alto notificó a la empresa unipersonal Frigorífico Reyes con el informe D.R./U.F. 4762/2003 para efectuar la cobranza sobre el Impuesto a la Propiedad de Bienes, por las gestiones 1997 a 2001, ante lo cual Frigorífico Reyes planteó el 14 de enero de 2004 la extinción de la obligación por prescripción correspondiente a las gestiones 1997 y 1998, que fue respondida con Resolución Administrativa (RA) DR/UATJ/RAV/019/04 emitida por la Directora de Recaudaciones de la Alcaldía Municipal de El Alto, en 4 de febrero de 2004, y notificada a la referida empresa el 12 de marzo del mismo año, por la cual se rechazó la solicitud de extinción de la obligación.
Señala, que la solicitud de extinción de la obligación por prescripción se basó en la norma contenida en el art. 41 inc. 5) del Código tributario (CTb), esto en aplicación de la norma prevista por el art. 150 del Código Tributario (CTB) se establece la retroactividad de las normas tributarias que establezcan sanciones más benignas o términos de prescripción más breves o de cualquier manera beneficien al sujeto pasivo o tercero responsable, por tanto la Resolución Administrativa impugnada que niega su solicitud de aplicación de prescripción, no puede estar respaldada en el Decreto Supremo (DS) 27310, de 9 de enero de 2003, para justificar la no aplicación de la norma citada del art. 150 del CTB en su alcance retroactivo y negar la prescripción planteada, sin considerar lo normado por la Constitución Política del Estado respecto al principio de jerarquía de la Ley, por tanto debió aplicarse la norma prevista por el art. 59 del CTB que determina los casos en que opera la prescripción a los cuatro años de las acciones de la Administración Tributaria, ya que al momento del hecho generador de las gestiones 1997 y 1998, regía el Código tributario.
Manifiesta que para la gestión 1997 se inició el cómputo de la prescripción el 1 de enero del año 1998 puesto que el hecho generador se perfeccionó para la gestión 1997 entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1997, estableciéndose desde el año 1998 a la fecha el transcurso de siete años, es decir más de los cuatro años establecidos por la norma contenida en el art. 59 del CTB en aplicación de la norma prevista en el art. 150 del mismo Código, argumentos que se aplican también a la gestión 1998 en la cual transcurrieron seis años para la extinción de la obligación por prescripción, por tanto la prescripción está plenamente probada y al haberse negado su solicitud se ha vulnerado la seguridad jurídica puesto que no se ha aplicado en forma objetiva la Ley, aplicando e interpretando además erróneamente las normas legales vigentes.
Finaliza señalando que ha agotado la vía legal, puesto que contra la RA que niega su solicitud no existe recurso ulterior establecido por el Código tributario, y que si bien existe el recurso de alzada, éste procede ante resoluciones definitivas, que no es el caso, por lo que al no existir otro recurso se encuentra en total indefensión, más aún si se considera que al momento de la notificación con la RA que rechaza la solicitud de extinción de la obligación por prescripción no se había repuesto -como tampoco se lo ha hecho hasta la fecha- la vía jurisdiccional del contencioso tributario, incluso la propia jurisprudencia constitucional estableció que el procedimiento a ser aplicado para la impugnación de actos administrativos será el que esté en vigencia en el momento del acto, es decir, al momento de dictar la citada RA extremo que recaía en el recurso de alzada. Concluye señalando que la SC 018/2004, de 2 de marzo, declaró inconstitucional la norma contenida en el art. 132 del CTB reponiendo la competencia de los jueces en materia coactiva tributaria y fiscal, pero no repone el procedimiento, elemento que hace también a su estado de indefensión.
I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados
El recurrente invoca el derecho a la seguridad jurídica consagrado en el art. 7 inc. a) de la CPE.
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Hilda Hurtado Arcaine, Directora de Recaudaciones del Gobierno Municipal de El Alto; solicitando sea declarado procedente, disponiéndose la aplicación de la institución de la prescripción por las gestiones 1997 y 1998 del impuesto anual a la propiedad de inmuebles, restituyendo de esa manera su derecho a la seguridad jurídica.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
Instalada la audiencia pública el 14 de septiembre de 2004, (fs. 321 a 324 vta.) en presencia de las partes y en ausencia del representante del Ministerio Público, ocurrió lo siguiente:
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
El abogado del recurrente ratificó los fundamentos expuestos en la demanda y los amplió señalando lo siguiente: a) del contenido de la RA 019/04, objeto del presente recurso, se establece que la propia Ley de Municipalidades (LM) a través del art. 97 dispone que el régimen tributario que forma parte de la hacienda pública municipal, está regulado por el Código Tributario y las demás normas tributarias, es así que las normas transitorias del Código Tributario Boliviano establecen que los hechos generadores acontecidos antes de la vigencia del nuevo Código, serán conocidos de acuerdo a la normativa del antiguo Código Tributario; b) el cálculo del cómputo para las gestiones de liquidación anual, está establecido por el art. 53 del CTB, siendo diferente la liquidación periódica que se refiere a los impuestos IVA e IT, cuyo inicio de cómputo se da el mes siguiente al pago, no pudiendo aceptarse la confusión a la que pretende llevar la Alcaldía Municipal de El Alto cuando realiza el cómputo de la prescripción el 1 de enero siguiente a la fecha de pago, en cambio, el cómputo para impuestos por gestión se inicia a partir del 1 de enero del año calendario siguiente a aquel que se produjo el hecho generador, puesto que éste se inicia el 1 de enero y concluye el 31 de diciembre, por tanto el inicio del cómputo será desde el primer día del siguiente año; c) no puede aplicarse el cómputo del Código Tributario Boliviano con carácter retroactivo con la pretensión de que empieza a correr recién a partir del año siguiente al pago; d) se recurre al amparo, puesto que se encuentran sin ningún medio de defensa para hacer sus derechos, ya que no recurren a un recurso administrativo porque el presente caso trata de impuestos y en consecuencia el Código Tributario es el único que puede otorgar las vías de impugnación, entre las que no se puede hacer uso del contencioso tributario, puesto que no ha sido repuesto el procedimiento para dicho recurso dentro del ordenamiento jurídico y con relación al recurso de alzada de competencia de la Superintendencia Tributaria, es limitativo, debido a que no existe la competencia a través de este recurso para conocer la negativa a la extinción de la obligación de la prescripción, ya que el recurso de alzada conoce otro tipo de resoluciones, por lo que al no existir otra vía interponen el presente amparo solicitando sea declarado procedente.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
La autoridad recurrida presentó informe escrito (fs. 313 a 320) que fue ampliado en audiencia por sus abogados, señalando lo siguiente: a) notificada con el informe de cargos, la empresa Frigorífico Reyes solicitó prescripción de las gestiones 1997 y 1998, la que fue rechazada por RA DR/UATJ/RAV/019/04, con la notificación de rechazo la empresa realizó observaciones técnicas, ofreciendo más prueba de descargo, solicitando además avalúo fiscal, por lo que se remitió antecedentes administrativos a la Dirección de Ordenamiento Territorial, Catastro y Administración Urbana para la emisión del informe técnico correspondiente, por todo lo expuesto el proceso de fiscalización iniciado contra Frigorífico Reyes se encuentra en pleno trámite, sin que se hubiese emitido aún la Vista de Cargo y Resolución Determinativa; b) al conocer la Resolución de rechazo de prescripción la empresa podía hacer uso de los recursos de impugnación previstos en el Título III del Código tributario boliviano, ya que de conformidad a las normas contenidas en los arts. 131 a 140 de dicho Código, los Superintendentes Tributarios conocen y resuelven todos los actos de la Administración Tributaria, y al ser la RA de rechazo de prescripción un acto firme, éste podía ser impugnado por esa vía, facultad de la que no se hizo uso; c) la parte recurrente se limitó a presentar simples notas y no así documentos que agoten una determinada vía, sea esta judicial o administrativa y d) en ningún momento la parte recurrente ha demostrado donde se encuentra el acto ilegal o la omisión indebida, ya que para impugnar el rechazo de la prescripción, puede denunciar estas amenazas y serán las autoridades llamadas por ley quienes resolverán lo denunciado.
I.2.3. Resolución
Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo declaró improcedente el recurso con los siguientes fundamentos: a) las SSCC 9/2004, 18/2004, 29/2004 y 76/2004 declararon la inconstitucionalidad de varias normas del Código Tributario Boliviano, entre ellas las que se referían a la suspensión de la jurisdicción contencioso tributaria para trámites administrativos iniciados con el anterior Código y su impugnación por la vía jurisdiccional, reponiéndose la vigencia de la norma prevista en el art. 157 de la Ley de Organización Judicial (LOJ), por lo que se deduce que el recurrente aún cuenta con otros medios de defensa y b) el trámite de prescripción y resolución efectuado por el sujeto pasivo no causa ejecutoria y aún puede ser discutido e impugnado una vez emitida la RA, por lo que al encontrarse en plena fase determinativa del tributo, existen aún expeditos recursos previstos por Ley, debiendo aplicarse en el presente recurso el principio de subsidiariedad.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. El 8 de diciembre de 2003 se emitió el informe “DR/UF/Nº 4762/2003”, en el cual se sugiere notificar a la empresa Frigorífico Reyes con el informe otorgándole un plazo de setenta y dos horas desde su legal notificación para que proceda a regularizar el adeudo con el Gobierno Municipal de El Alto por concepto de impuesto a la propiedad de bienes inmuebles por las gestiones 1997 a 2001, señalando que en caso de incumplimiento se daría continuidad al proceso administrativo de determinación de oficio (fs. 3 a 10); notificada por cédula con el informe, la empresa recurrente solicitó el 9 de enero de 2004 contraverificación de la Dirección Catastral (fs. 188) y el 14 de enero de 2004 planteó prescripción sobre las gestiones 1997 y 1998 (fs. 11 a 12 vta.),
II.2. Por RA DR/UAT/RAV/019/04 de 4 de febrero de 2004, la Directora de Recaudaciones del Gobierno Municipal de El Alto, rechazó la solicitud de prescripción de la obligación de pago de impuestos de las gestiones 1997 y 1998 (fs. 13 a 15), Resolución con la que fue notificado el gerente propietario de la empresa por cédula del 12 de marzo de 2004 (fs. 198 vta.)
II.3. El 2 de julio de 2004, el gerente propietario de la empresa Frigorífico Reyes solicitó al Alcalde Municipal de El Alto que la Dirección de Recaudaciones proceda a efectuar una nueva liquidación de las gestiones fiscales de 1997 a 2001 (fs. 205 a 206); fundamentando y presentando prueba dentro del mismo trámite el 12 de julio ante la Dirección de Recaudaciones (fs. 227 a 229). El 20 de julio de 2004, el Fiscalizador del Gobierno Municipal de El Alto emitió informe “DR/UF/Nº 3737/2004” dirigido a la Directora de Recaudaciones, sobre respuesta a solicitud de reliquidación del IPBI solicitado por la empresa recurrente (fs. 279 a 280). El 20 de agosto de 2004, por Informe DOTCAU/UGC/MAT/084/2004 dirigido a la Unidad de Gestión Catastral, se presentó el avalúo fiscal de la empresa Frigorífico Reyes (fs. 281 a 282)
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente solicita tutela al derecho a la seguridad jurídica consagrado por el art. 7 inc. a) de la CPE, denunciando que fue lesionado por la autoridad recurrida, puesto que ante la solicitud de extinción de obligación por prescripción del impuesto a bienes inmuebles de las gestiones 1997 y 1998 presentada por la empresa Frigorífico Reyes, la Dirección de Recaudaciones rechazó dicha solicitud aplicando incorrectamente disposiciones legales que hacen a su pretensión. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales del recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.
III.1. Al efecto, con carácter previo al ingreso de la problemática planteada, corresponde precisar que la norma consagrada en el art. 19 de la CPE establece que el amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona y que son reconocidos por la Constitución y las leyes, teniendo como una de sus características esenciales a la subsidiariedad, característica que ha sido ampliamente desarrollada por la jurisprudencia constitucional, así la SC 1771/2004-R, de 11 de noviembre, al respecto señala: “El carácter subsidiario del recurso de amparo, ha sido desarrollado por abundante jurisprudencia de este Tribunal, entre otras por las SSCC 1343/2004-R, de 17 de agosto; 1216/2004-R, de 30 de julio; y, 953/2004-R, de 18 de junio -entre otras-, que señalan que no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable”.
Al respecto, corresponde señalar que ese entendimiento del principio de subsidiariedad del amparo, contiene reglas y subreglas de aplicación que han sido precisadas por la SC 1337/2003-R, de 15 de septiembre, que señala:
”(…) de ese entendimiento jurisprudencial, se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.
III.2. De otro lado, es preciso también referirse a las normas legales que regulan el proceso de determinación de un adeudo tributario por parte de la Administración Tributaria; así la normativa tributaria establece que el procedimiento para determinar la existencia de un adeudo tributario y exigir el pago de la obligación emergente, tiene como base la Resolución Determinativa, al respecto la norma contenida en el art. 95 del CTB dispone: “I. Para dictar la Resolución Determinativa la Administración Tributaria debe controlar, verificar, fiscalizar ó investigar los hechos, actos, datos, elementos, valoraciones y demás circunstancias que integren o condicionen el hecho imponible declarados por el sujeto pasivo, conforme a las facultades otorgadas por este Código y otras disposiciones legales tributarias.
II. Asimismo, podrá investigar los hechos, actos y elementos del hecho imponible no declarados por el sujeto pasivo, conforme a lo dispuesto por este Código”.
De la citada norma legal se infiere que la determinación de un adeudo tributario sigue un procedimiento administrativo que se inicia con la investigación y fiscalización, a cuya culminación podrá emitirse, si el caso corresponde, la Vista de Cargo que contendrá los hechos, actos, datos, elementos y valoraciones que fundamenten la Resolución Determinativa, notificándose con dicha Vista de Cargo al sujeto pasivo o tercero responsable y otorgándole un plazo para la presentación de descargos, así lo establecen las normas contenidas en los arts. 96 y 98 del CTB, se entiende que en esa fase el contribuyente además de presentar los descargos puede solicitar la declaratoria de prescripción, concluida esa etapa, si corresponde, deberá procederse a la emisión de la Resolución Determinativa, como lo señala el procedimiento establecido en la norma contenida en el art. 99 del mismo Código que textualmente dispone lo siguiente:
“I. Vencido el plazo de descargo previsto en el primer párrafo del artículo anterior, se dictará y notificará la Resolución Determinativa dentro el plazo de sesenta (60) días y para Contrabando dentro el plazo de diez (10) días hábiles administrativos, aun cuando el sujeto pasivo o tercero responsable hubiera prestado su conformidad y pagado la deuda tributaria, plazo que podrá ser prorrogado por otro similar de manera excepcional, previa autorización de la máxima autoridad normativa de la Administración Tributaria.
En caso que la Administración Tributaria no dictara Resolución Determinativa dentro del plazo previsto, no se aplicarán intereses sobre el tributo determinado desde el día en que debió dictarse, hasta el día de la notificación con dicha resolución.
II. La Resolución Determinativa que dicte la Administración deberá contener como requisitos mínimos; lugar y fecha, nombre o razón social del sujeto pasivo, especificaciones sobre la deuda tributaria, fundamentos de hecho y de derecho, la calificación de la conducta y la sanción en el caso de contravenciones, así como la firma, nombre y cargo de la autoridad competente. La ausencia de cualquiera de los requisitos esenciales, cuyo contenido será expresamente desarrollado en la reglamentación que al efecto se emita, viciará de nulidad la Resolución Determinativa.
III. La Resolución Determinativa tiene carácter declarativo y no constitutivo de la obligación tributaria”.
Realizadas esas precisiones sobre la Resolución Determinativa, cabe señalar que en el caso de que efectivamente se emita la Resolución Determinativa, el contribuyente cuenta con las vías de impugnación contra dicha Resolución, tanto administrativa como jurisdiccionalmente. En efecto, emitida la Resolución Determinativa, si el contribuyente considera que se han lesionados sus derechos puede interponer recurso de alzada y posteriormente recurso jerárquico ante la Superintendencia Tributaria, como lo disponen las normas previstas por los arts. 143 y 144 del CTB; pudiendo alternativamente hacer uso del proceso contencioso tributario en la vía jurisdiccional.
III.3. En el presente caso el recurrente denuncia la lesión al derecho a la seguridad jurídica, alegando que la Directora de Recaudaciones del Gobierno Municipal de El Alto, rechazó la solicitud de extinción de obligación por prescripción de los impuestos a los inmuebles correspondientes a las gestiones 1997 y 1998 presentada por la empresa que representa, aplicando en forma incorrecta las normas legales referentes a esa pretensión, es decir, que el recurrente pretende que a través del presente recurso de amparo se pueda dilucidar la procedencia o no de la solicitud de prescripción de impuestos; empero, de la evaluación de los antecedentes presentados se evidencia que el trámite administrativo tributario se encuentra en fase de investigación, fiscalización y verificación, sin que todavía se hubiese emitido la Vista de Cargo y, menos aún, sin que se hubiese dictado la Resolución Determinativa que declara la obligación tributaria, es decir, que la empresa que representa el recurrente fue notificada con un informe de existencia de irregularidades en el pago de tributos de las gestiones 1997 a 2001, en dicho informe en la parte conclusiva se sugiere la notificación a la empresa para que proceda a la regularización de la obligación, señalándose que en caso de incumplimiento se continuaría con el procedimiento de determinación. Ante dicho informe la empresa Frigorífico Reyes presentó extinción de la obligación por prescripción, solicitud que fue rechazada por la Directora de Recaudaciones, lo que motivó que presentaran solicitudes de reliquidación y avalúo fiscal por Catastro, lo cual evidencia todavía más, que el procedimiento administrativo se encuentra en su fase inicial, reiterándose que incluso no se ha dictado la Vista de Cargo para la posterior presentación de descargos por parte de la empresa y, menos aún, se ha emitido la Resolución Determinativa, que se constituye en la declaración de la obligación tributaria.
De lo expresado se concluye que existen las vías administrativas, como lo son los recursos de alzada y jerárquico, y, alternativamente hacer uso de la vía judicial a través del proceso contencioso tributario, en las cuales el recurrente puede hacer valer los derechos de la empresa que representa, sin que exista un daño irreparable o irremediable inminente a Frigorífico Reyes que pueda invocarse en el presente recurso, puesto que como se ha señalado el procedimiento administrativo está en su etapa de inicio y ni siquiera se han dictado medidas precautorias o medidas coactivas que amenacen los derechos de la empresa, por lo que en aplicación del principio de subsidiariedad el presente recurso de amparo se torna improcedente.
Por lo expuesto, el Tribunal de amparo al haber declarado improcedente el recurso, ha valorado correctamente los hechos e interpretado adecuadamente los alcances de la norma consagrada en el art. 19 de la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional APRUEBA la Resolución 040/04-SSA-I, de 14 de septiembre, cursante de fs. 325 a 326, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Magistrado, Dr. José Antonio Rivera Santivañez, por encontrarse declarado en comisión.
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera PRESIDENTE
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA