SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0102/2006

La doctrina de la Ley del Presupuesto o Ley Financial plantea profundas discusiones en sentido de si puede ser considerada ley material, es decir norma jurídica, o por el contrario, es sólo ley en sentido formal, al carecer su contenido de carácter normativo. Para tomarla de una u otra forma, depende del alcance o limitaciones que cada país establezca en su ordenamiento jurídico, así, será formal si no puede incluir disposiciones extrañas a la fijación de gastos y previsión de ingresos, en cambio en los países donde el presupuesto admite la creación de tributos, la ley presupuestaria tendrá carácter material  pues está facultada para incluir normas tributarias.

Siguiendo esas bases teóricas, el art. 59.3ª de la Constitución Política del Estado (CPE), establece que el Poder Legislativo tiene la atribución de fijar para cada gestión financiera los gastos de la Administración Pública, previa presentación del proyecto de presupuesto por el Poder Ejecutivo. Esta disposición es independiente de la atribución 2ª del mismo artículo y por tanto, limita las facultades del Poder Legislativo a fijar el presupuesto excluyendo tácitamente la facultad de incluir disposiciones tributarias en este tipo de leyes. Al respecto resulta importante señalar como precedente normativo, que la Ley Orgánica de Presupuesto de 27 de abril de 1928, establece la naturaleza, temporalidad, estructura y contenido que deben tener las leyes del presupuesto, disponiendo que éstas determinan los ingresos y egresos de la administración nacional y departamental para el año fiscal correspondiente, y por otra parte, prohíbe en su art. 12 que las leyes de presupuesto incluyan disposiciones sobre tributos. Asimismo, enfatiza que la Ley Orgánica es considerada como una ley de mayor trascendencia que se refiere a la organización de los poderes públicos y así lo reconoce la SC 1744/2004-R, de 28 de octubre. De lo que se colige que en nuestro país, la naturaleza de la ley financial es una ley emitida en ejercicio de una facultad constitucional específica y restrictiva del Poder Legislativo, cuya naturaleza le impide incluir disposiciones de carácter tributario.

Los principios constitucionales del Derecho Tributario son criterios generales que deben regir o informar la actuación del Estado y de los demás entes públicos en el ámbito jurídico-tributario, es más, a tenor del art. 8 inc. a) de la CPE, constituyen auténticos límites al ejercicio del poder de imposición del Estado.

En ese sentido, la primera regla sobre la producción normativa tributaria es el principio de legalidad, que exige que todo tributo sea establecido por una ley, emanada del órgano constitucional que tiene la potestad legislativa, conforme a los procedimientos establecidos por la Constitución Política del Estado. Esto con la finalidad de proteger a los contribuyentes en su derecho de propiedad y en aras también de la seguridad jurídica o certeza de derecho, que requiere que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones y derechos fiscales. Adicionalmente a ese carácter garantista estrictamente individual, el principio de legalidad es sobre todo una institución al servicio de un interés colectivo, como es asegurar la democracia en el procedimiento de imposición o establecimiento de las vías de reparto de la carga tributaria. Además, exige que la ley contenga los elementos básicos de la estructura de un tributo, es decir, no basta con su creación, sino que establezca los sujetos activo y pasivo, el hecho imponible y los elementos cuantitativos, dentro de los cuales se encuentran las exenciones y otros derechos como la devolución de impuestos establecida por el art. 11 de la Ley 843, de 20 de mayo de 1986, y otras disposiciones tributarias especiales.

El principio de legalidad se encuentra expresado en el art. 26 de la CPE, el cual requiere que los tributos sean establecidos con arreglo a la Constitución. Dicho principio está reforzado por el art. 59.2ª de la CPE que establece que a iniciativa del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo tiene la atribución de imponer contribuciones de cualquier clase o naturaleza, suprimir las existentes y determinar su carácter nacional, departamental o universitario, así como decretar los gastos fiscales. De lo descrito se infiere que el principio de legalidad exige que la ley que cree, modifique o extinga un tributo y los elementos esenciales, sea una ley idónea, que por su naturaleza pueda producir los efectos deseados frente a los contribuyentes. Esa ley idónea en nuestro ordenamiento jurídico es una ley tributaria que emana del ejercicio de la atribución 2ª del art. 59 de la CPE, conforme señala el art. 6 del Código Tributario Boliviano (CTB), Ley 2492, de 2 de agosto de 2003, cuando prevé que sólo la ley puede otorgar y suprimir exenciones, reducciones o beneficios; en cambio no puede emanar de la atribución 3ª del art. 59 de la CPE, que está destinada y limitada a normar el Presupuesto General de la Nación.

De lo expresado se concluye que el art. 19 de la Ley Financial 3302 vulnera el principio de legalidad consagrado en la Constitución Política del Estado al eliminar el beneficio de la devolución de impuestos por exportaciones al sector hidrocarburos, que es una disposición tributaria que forma parte de la estructura del Impuesto al Valor Agregado (IVA), en desconocimiento de los alcances constitucionales de una Ley Financial o de Presupuesto, en el marco del art. 59.3ª de la CPE, sin observar las disposiciones de la Carta Magna.