SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1328/2011-R
Fecha: 26-Sep-2011
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1328/2011-R
Sucre, 26 de septiembre de 2011
Expediente: 2009-20402-41-AAC
Distrito: Tarija
Magistrada Relatora: Dra. Lily Marciana Tarquino López
En revisión la Resolución pronunciada dentro la acción de amparo constitucional, interpuesta por Julio Félix Carrasco Galván contra Oscar Gerardo Montes Barzón, Alcalde Municipal; Lumen Amézaga Reynoso, “Alcaldesa Alterna”; y Marcos Milton López Soruco, Director de Desarrollo Urbano, todos del Gobierno Municipal de Tarija.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
I.1.1. Hechos que la motivan
Por memorial presentado el 19 de agosto de 2009, cursante de fs. 55 a 59 vta., el accionante manifiesta que, su esposa Aydee Terceros de Carrasco, adquirió un inmueble en el barrio “Morros Blancos”, sobre el cual existe plano de levantamiento topográfico, aprobado por la Dirección de Desarrollo Urbano el 12 de diciembre de 1991, extendiéndosele en esa oportunidad el formulario de “servicios técnicos” donde consta el ancho de vía y la línea del eje de la avenida, habiendo decidido cerrar el lote. Posteriormente, el 30 de septiembre de 1998, se aprobó el plano de construcción, donde específica que el lote se encuentra cerrado, coincidiendo con los datos de línea nivel; empero, la Dirección de Desarrollo Urbano, por Resolución Administrativa (RA) “39/2009”, declaró clandestina la construcción de cerramiento por supuesta afectación de terreno municipal, sin ser notificados con el inicio de proceso administrativo, y en ejecución de sentencia, el Municipio ordenó la demolición del muro de cerramiento.
Aduce que, interpuso recurso jerárquico el 24 de abril de 2009, argumentado que el Alcalde era la única autoridad que podía sancionar con demolición las construcciones; por tanto, la Dirección de Desarrollo Urbano estaría usurpando funciones que no le competían, viciando de nulidad el proceso administrativo; toda vez que, el Reglamento del Plan Regulador, es de rango inferior a la Ley de Municipalidades, la que debería ser aplicada, y que según el art. 2.2 del Reglamento de Construcciones, no corresponde la demolición, sino pago de multa por construcción clandestina; planteando; asimismo, excepción de prescripción, pues el muro cerrado data de hace diecisiete años, por lo que la infracción ha prescrito.
Refiere que, el recurso jerárquico fue resuelto por Resolución Municipal 11/2009 de 18 de mayo, emitida por la “Alcaldesa Alterna”, señalando en su parte dispositiva, que la Dirección de Desarrollo Urbano tiene competencia para demoler, rechazando la prescripción y argumentando que los bienes municipales son imprescriptibles, inalienables e inembargables, siendo notificado con la orden de demolición de su construcción.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante estima vulnerados sus derechos al debido proceso, a la propiedad privada y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto el art. 122 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se declare “procedente” la acción de amparo constitucional; ilegales y nulas las Resoluciones Administrativas (RRAA) 039/2009, 044/2009 emitidas por el Director de Desarrollo Urbano; y las Resoluciones Municipales 011/2009 y 12/2009, anulando obrados hasta el inicio del procedimiento; toda vez que, debe ser conocido por el Alcalde, de acuerdo al art. 44.32 de la Ley de Municipalidades (LM), determinando la procedencia de la excepción de prescripción con imposición de daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 26 de agosto de 2009, conforme consta en el acta cursante de fs. 168 a 173 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ampliación de la acción
El abogado del accionante ratificó los términos de la demanda de amparo y ampliándola, señaló: a) A fines de la década “de los 70”, la Alcaldía concedió al Consejo del Plan Regulador, potestad para disponer en proceso sanción de demolición de construcciones, y en función a este Reglamento de 1978, pretenden tener potestad de sancionar con demolición, vulnerando lo previsto en el art. 410 de la CPE, pues un Decreto Reglamentario de 1979, no puede contrariar la disposición contenida en el art. 44.32 de la LM; y, b) La Dirección de Desarrollo Urbano dictó la Resolución de demolición, con la finalidad de que los recursos de revocatoria y jerárquico sean resueltos por el Alcalde, privándoles de llegar al Concejo Municipal.
I.2.2. Informe de la autoridad y funcionarios demandados
La abogada de Oscar Gerardo Montes Barzón, Alcalde Municipal; Lumen Amézaga Reynoso, “Alcaldesa Alterna”; y Marcos López Soruco, Director de Desarrollo Urbano, todos del Gobierno Municipal de Tarija, en audiencia señaló: 1) Según informe técnico, Aydee Terceros de Carrasco a través del testimonio 1362/91, adquirió un terreno con una superficie de 2.070,82 m2, adjuntando planos debidamente aprobados por la Dirección de Desarrollo Urbano de 12 de diciembre de 1991 y que al presente la superficie cerrada por la indicada alcanzó a 2.818,704 m2, avanzando hacia la vía pública la superficie total de 747,884 m2, sin solicitar la línea municipal correspondiente; 2) El accionante fue notificado en dos oportunidades a objeto de presentar documentación legal y técnica, rehusándose a firmar la última notificación, pese a ello, presentó documentación acreditando el derecho propietario de su esposa sobre el inmueble, así como los planos aprobados, sin contar con la línea municipal y revisada la documentación se evidenció que existe un excedente de 747,884 m2;
3) Con la documental presentada, por RA “039/2.009” (sic), se inició un proceso administrativo para la demolición de la construcción clandestina, ejecutada sin autorización por Aydee Terceros de Carrasco, sobre la vía pública; 4) Notificado con esta Resolución, el accionante interpuso recurso de revocatoria, resuelto por la RA 044/2009 de 13 de abril, con la cual se notificó a Aydee Terceros de Carrasco, quién a través de su esposo, interpuso recurso jerárquico el cual fue resuelto por Resolución Municipal 11/2009, mismo que de manera expresa resuelve el rechazo del recurso jerárquico planteado, declarando improcedente la solicitud de nulidad del proceso administrativo, confirmando en todas sus partes la RA 044/2009, y que ejecutoriada la misma se proceda a la demolición de la construcción clandestina; y, 5) Sobre la vía que se pretende consolidar, no existe derecho propietario a favor de los esposos Carrasco, pues su derecho no llega hasta la vía definida y consolidada, siendo que tienen otros medios para conseguir la nulidad de procedimiento a través del Concejo Municipal, por lo que, no cumple con el principio de subsidiariedad.
I.2.3. Resolución
La Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Tarija, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 04/2009 de 26 de agosto, cursante de fs. 173 vta. a 178, denegó la tutela; con los siguientes fundamentos: i) El art. 127 de la LM, determina que las normas referidas al Plan de Ordenamiento Territorial reguladas a través de normas y reglamentos, son de orden público, en ese marco el Reglamento de Construcciones otorga competencia a la Oficina Técnica del Plan Regulador para determinar la demolición de obras que no cumplan los requisitos establecidos, cuando se verifique que la obra se haya realizado sin la debida licencia y se encuentre fuera de la línea municipal, no siendo dicha normativa contradictoria a la Ley Municipalidades, sino más bien complementaria; ii) El “recurrente” no siguió ningún trámite que justifique el incremento de la superficie de terreno más allá de su título y lo aprobado en su plano, mientras que el Municipio agotó todo el procedimiento administrativo con relación a dicha superficie; iii) Al pronunciarse las resoluciones “recurridas” no se actuó al margen de la ley, tampoco se evidenció conculcación al debido proceso y menos indefensión; toda vez que, el accionante asumió defensa durante el proceso administrativo al interponer recursos de revocatoria y jerárquico; y, iv) El art. 85 de la LM, establece que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles; en consecuencia, el mismo no queda sujeto al régimen de prescripción, teniendo en cuenta que el excedente de terreno que ocupó el actor no responde a lo establecido en la escritura.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
Dada la carga procesal, mediante la Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, se ampliaron las facultades otorgadas a este Tribunal a través de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, a objeto de conocer y resolver las acciones de defensa de derechos fundamentales, presentadas a partir del 7 de febrero de 2009; es decir, bajo el nuevo orden constitucional; por lo que, mediante Acuerdo Jurisdiccional 001/2011 de 11 de enero, se procedió a la reanudación del sorteo de causas.
II. CONCLUSIONES
Del análisis del expediente y de la prueba aportada, se concluye lo siguiente:
II.1. Por testimonio “1.362-91” de 10 de diciembre de 1991, el accionante acreditó el derecho propietario de un lote de terreno a favor de Aydee Terceros de Carrasco con una superficie de 2.070 m2, registrado en Derechos Reales (DD.RR.), con folio real 6.01.1.25.0000511 (fs. 2 a 4).
II.2. Cursa en obrados el plano de un lote a nombre de Aydee Terceros de Carrasco en el que se consigna la superficie real de 2.070,82 m2 (fs. 6).
II.3. Según informe técnico 03/J.B.A/004-003/2009 de 9 de enero, la superficie actual ocupada por Aydee Terceros de Carrasco es de 747,884 m2, mayor a la aprobada en su plano individual y escritura pública de 2.070,82 m2 (fs. 109 a 110).
II.4. Por RA 132/2008 de 20 de octubre, la Dirección de Desarrollo Urbano declaró clandestino el cerramiento realizado por el accionante, al no contar con documentación técnica ni legal, aperturándose un proceso administrativo para la demolición de construcciones clandestinas sin autorización (fs. 11).
II.5. Mediante RA 039/2009 de 19 de marzo, la Dirección de Desarrollo Urbano del Gobierno Municipal de Tarija, dispuso que Aydee Terceros de Carrasco debía haber respetado la superficie que adquirió mediante escritura pública de compra venta y dejado libres los terrenos de propiedad municipal, reiterando clandestina la construcción de cerramiento al no tener autorización (fs. 15 a 18).
II.6. La RA 044/2009 de 13 de abril, rechazó el recurso de revocatoria planteado por el accionante contra la RA 039/2009, manteniendo vigente la declaratoria de clandestinidad de la construcción, disponiendo su demolición (fs. 32 al 37).
II.7. Por Resolución Municipal 11/2009 de 18 de mayo, la “Alcaldesa Alterna” rechazó el recurso jerárquico planteado por el accionante y declaró improcedente la solicitud de nulidad del proceso administrativo, por no concurrir los requisitos determinados por el art. 35 de la “Ley de Procedimientos” (sic), e improbada la excepción de prescripción planteada, confirmando en todas sus partes la RA 044/2009, disponiendo la ejecutoria de dicha Resolución y ordenando la demolición de la construcción (fs. 27 al 31).
II.8. La Resolución Municipal 12/2009 de 25 de mayo, emitida por el Alcalde Municipal de Tarija, determinó que no le correspondía al Gobierno Municipal resolver el recurso de explicación, complementación y enmienda; sin embargo, de oficio, confirmó en todas sus partes la Resolución Municipal 11/2009, manteniendo vigente el proceso administrativo y ordenando la demolición de la construcción (fs. 22 a 25).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la propiedad privada y a la “seguridad jurídica”, por cuanto considera que la Dirección de Desarrollo Urbano del Gobierno Municipal de Tarija, usurpó funciones al determinar la demolición de su construcción de cerramiento por supuesta afectación de terreno municipal, arguyendo que el Alcalde Municipal es la única autoridad que puede sancionar con demolición las construcciones; por lo que, el proceso administrativo estaría viciado de nulidad y además, la sanción impuesta prescribió. En ese sentido corresponde en revisión, analizar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Marco legal y jurisprudencial respecto a la problemática planteada
A los efectos de resolver la problemática planteada, corresponde remitirnos a lo señalado por la jurisprudencia de este Tribunal, en cuanto a los ámbitos de protección que corresponden tanto a la acción de amparo constitucional, como al recurso directo de nulidad. En este sentido, la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, estableció lo siguiente:
“En mérito a lo señalado, se puede determinar que el antes recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo, es un mecanismo de protección eficaz y pertinente para el resguardo del derecho al debido proceso en todos sus elementos incluido el juez natural, pero, solamente en sus elementos imparcialidad e independencia, en ese sentido, debe precisarse que la protección del tercer componente del juez natural; el referente a la competencia en cuanto a los supuestos de hecho antes descritos; es decir, usurpación de funciones que no estén mencionadas por ley, ejercicio de potestad administrativa que no emane de la ley, resoluciones judiciales emitidas en ejercicio de jurisdicción que no emane de la ley o pronunciadas por autoridad jurisdiccional suspendida en el ejercicio de sus funciones o que hubieren cesado en las mismas; se encuentran resguardados específicamente por el recurso directo de nulidad.
Ahora bien, en el ámbito administrativo y municipal concretamente, que son aspectos que interesan al caso de autos, considerando que el acto administrativo por su naturaleza jurídica tiene las características de ejecutividad y presunción de legalidad tal como se explicó en el Fundamento Jurídico, punto III.3 y considerando además que todo acto administrativo tiene una teleología propia cual es cumplir con los fines del Estado, el constituyente fue sabio al determinar un mecanismo inmediato e idóneo para proteger efectivamente actos que puedan ser nulos, pudiendo incluso suspenderse los efectos de los mismos para evitar 'nulidades consecuentes' que en un Estado Social y Democrático de Derecho serían completamente adversas y contrarias al interés público; por esta razón y por la importancia del resguardo a la competencia, se establece un mecanismo reforzado y específico para protegerla frente a los supuestos de hecho antes descritos.
En mérito a todos los aspectos señalados y específicamente en el campo de los actos administrativos municipales, se colige que el accionante constitucional no es la vía idónea para restituir supuestos de hecho descritos en los art. 31 de la CPEabrg y 122 de la CPE, toda vez que existe un mecanismo específico para su resguardo cual es el recurso directo de nulidad, por tanto, pretender hacer valer presuntas vulneraciones a los supuestos de hecho descritos en estas garantías mediante el antes recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo, lo hace manifiestamente improcedente, por cuanto se desvirtúa y desnaturaliza la actuación del juez natural” (las negrillas fueron añadidas).
Mas adelante la referida Sentencia Constitucional señaló: “…En el marco de lo establecido, debe aclararse que de no asumirse esta postura, se estaría desconociendo la verdadera naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad y se crearía confusión en las vías pertinentes para defender la garantía inserta en los arts. 31 de la CPEabrg y 122 de la CPE.
(…)
Finalmente, cabe precisar que, la SC 0585/2005-R, refiere lo siguiente:
'En cambio, se activa la vía del recurso directo de nulidad cuando la actuación de un juez o tribunal judicial se encuadra en los presupuestos jurídicos previstos por el art. 31 de la Constitución: 1) la usurpación de funciones que no le competen, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima; es decir, el ejercicio ilegítimo por parte de un funcionario o autoridad, de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; o estándole reconocido a él, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de sus funciones por algún motivo legal; 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución o la Ley; debiendo entenderse por tal, el que una persona o funcionario asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico; es decir, ejerza una función inexistente'” (las negrillas son nuestras).
III.2. Análisis del caso concreto
El accionante en lo fundamental, denuncia que el Director de Desarrollo Urbano del Gobierno Municipal de Tarija, ha usurpado funciones que no le competen, al disponer la demolición del muro de cerramiento en el inmueble adquirido por su esposa por supuesta afectación de terreno municipal; ante cuya determinación interpuso recurso jerárquico, argumentando que el Alcalde era la única autoridad que tendría competencia para sancionar con demolición de construcciones y que por lo tanto, el indicado Director habría usurpado funciones que no le competían, viciando de nulidad el proceso administrativo. Pues bien, al respecto, cabe señalar que de acuerdo a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico anterior, se establece que la acción de amparo constitucional no es la vía idónea para cuestionar la competencia de una autoridad frente a una denuncia de usurpación de funciones, conforme al espíritu de la norma inserta en el art 122 de la CPE, pues al efecto existe un mecanismo idóneo y específico cual es el recurso directo de nulidad, instituido precisamente en resguardo de la competencia; por lo que el accionante al no haber hecho uso del recurso pertinente para impugnar los actos que consideraba lesivos a sus derechos, por una supuesta usurpación de funciones, no puede salvar su negligencia con la interposición de la acción de amparo constitucional, por lo que corresponde denegar la tutela solicitada.
Consiguientemente, el Tribunal de garantías al haber denegado la acción de amparo constitucional, aunque con otros fundamentos, ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y realizado un correcto análisis de esta acción tutelar.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere el art. 3 de la Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, que modifica el art. 4.I de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, en revisión, resuelve: APROBAR la Resolución 04/2009 de 26 de agosto, cursante de fs. 173 vta. a 178, dictada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Tarija; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No intervienen el Decano, Dr. Abigael Burgoa Ordóñez y el Magistrado, Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés, ambos por no haber conocido el asunto.
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
PRESIDENTE
Fdo. Dra. Lily Marciana Tarquino López
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Eve Carmen Mamani Roldán
MAGISTRADA