SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0571/2013

Conforme a la jurisprudencia constitucional desarrollada en las distintas etapas de progresión de la jurisdicción constitucional boliviana, el debido proceso es un derecho fundamental consagrado constitucionalmente en varias normas de nuestro texto constitucional, y contiene un alcance expansivo idóneo para resguardar los derechos fundamentales de las personas en contra de hechos y actuaciones contingentes que pretendan instaurar actos contrarios al orden constitucional, por medio de la actuación del Órgano Judicial, así como de autoridades administrativas; haciendo referencia a este derecho, la SC 1491/2010-R de 6 de octubre ha manifestado:“Respecto al debido proceso consagrado como garantía constitucional en el art. 16 de la CPEabrg y art. 115.II de la CPE; este Tribunal en la SC 0981/2010-R de 17 de agosto, refiriéndose al debido proceso determinó que "En el ámbito normativo, el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho humano por instrumentos internacionales en la materia como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art. 410.II de la Constitución Política del Estado vigente (CPE) forman parte del bloque de constitucionalidad, y también se establece como un derecho en el art. 115.II; por otra, al mismo tiempo en el ámbito constitucional, se le reconoce como derecho fundamental y como garantía jurisdiccional: configuración jurídica contemplada ya por el art. 16 de la CPEabrg, que se ha mantenido y precisado en el art. 117.I de la CPE que dispone: 'Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso'.

En consonancia con los Tratados Internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in ídem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 0022/2006-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de este como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: 'En opinión de esta Corte, para que exista' debido proceso legal' es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal. El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos procesales. (…) Es así como se ha establecido, en forma progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional'.

Resumiendo, podemos decir que el debido proceso ha sufrido una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos, es decir que daba preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos. El debido proceso constitucional no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, el debido proceso es el derecho a la justicia lograda de un procedimiento que supere las grietas que otra lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso.

Concluyendo este punto, se debe remarcar que, como se aprecia de las citas de los arts. 115.II y 117.I efectuadas anteriormente, la Constitución Política del Estado, en el marco de las tendencias actuales del Derecho Constitucional ha plasmado de manera expresa el reconocimiento del debido proceso; derecho-garantía respecto al que existe consenso en la doctrina y la jurisprudencia en cuanto al contenido e implicaciones referidos por la jurisprudencia glosada, la que por ello guarda estrecha congruencia con la carta fundamental vigente y es plenamente aplicable, a pesar de haber sido desarrollada en el marco de la abrogada, resaltando que su carácter de derecho fundamental lo hace exigible ante cualquier procedimiento, sea público o privado”.

La comprensión expansiva del derecho al debido proceso, lo asume como un concepto inacabado, es decir, se nutre de forma permanente de nuevos ámbitos de aplicación para efectivizar su objetivo ontológico de garantizar en todo procedimiento judicial o administrativo, la materialización de los derechos de las personas, sean procesales o sustantivos. Así, la SCP 0143/2012 de 14 de mayo, ha expresado la siguiente doctrina constitucional: “La Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha señalado que las garantías del debido proceso, no sólo son exigibles a nivel judicial, sino también deben ser de obligatorio cumplimiento por cualquier autoridad que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional. En este sentido: 'De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo (...). Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un «juez o tribunal competente» para la «determinación de sus derechos», esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana'".

Aquí conviene recordar que la aplicación del debido proceso en el ámbito administrativo es una doctrina desarrollada por el extinto Tribunal Constitucional, que en la SC 1027/2005-R de 29 de agosto, en base a lo expuesto en otras sentencias previas, estableció lo siguiente: “La garantía del debido proceso, se encuentra consagrada en el art. 16.IV de la CPE, cuyo texto expresa que nadie puede ser condenado sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal, ni la sufrirá si no ha sido impuesta por Sentencia ejecutoriada y por autoridad competente. La condena penal debe fundarse en una ley anterior al proceso y sólo se aplicarán las leyes posteriores cuando sean más favorables al encausado”. De lo que se extrae que la Ley fundamental del país, persigue evitar la imposición de una sanción, o la afectación de un derecho, sin el cumplimiento de un proceso previo, en el que se observen los derechos fundamentales y las garantías de naturaleza procesal contenidos en la Constitución y las leyes que desarrollan tales derechos, garantía que conforme a la jurisprudencia sentada por este Tribunal, alcanza a toda clase de procesos judiciales o administrativos (Así las SSCC 378/2000-R, 441/2000-R, 128/2001-R, 347/2001-R, 0081/2002-R y 378/2002-R, entre otras”.

Al amparo de las premisas anteriores, es que se ha reconocido que uno de los ámbitos de aplicación del derecho al debido proceso son los procedimientos administrativos, que aunque diferentes de los judiciales en cuanto a la naturaleza del órgano que los conoce, tramita y resuelve, no tienen porque estar al margen de las garantías propias del debido proceso, de tal modo que, también el procedimiento administrativo es una garantía de protección de los derechos e intereses legítimos de las personas, por lo que no sólo debe ser un componente del debido proceso, sino que debe ser un derecho propio en el marco del debido proceso.

Conforme a la idea precedente, el derecho al debido proceso consagrado por las normas del art. 115.II de la CPE, nutre también al procedimiento administrativo, lo que concede a éste consagración constitucional suficiente para ser también un derecho fundamental autónomo, en el marco de la clausula de apertura consagrada por las normas del art. 13.II de la CPE, que dispone: “La clasificación de los derechos establecida en esta Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos no enunciados”; en ese orden, es un derecho componente de un debido proceso, el procedimiento administrativo, siendo un derecho propio y autónomo, que debe ser considerado como el modo de producción de los actos administrativos, con el objeto principal de satisfacer el interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas; dicho de otro modo, el derecho al procedimiento administrativo debido, implica que todos los actos administrativos deben emerger de un procedimiento administrativo, como garantía de que los derechos, los intereses legítimos y los intereses difusos, de las personas o de grupos de ciudadanos, fueron debidamente considerados en el marco de los parámetros constitucionales obligatorios, de modo tal que ninguna autoridad puede actuar sin un debido procedimiento administrativo, en el que las personas afectadas en sus derechos o intereses legítimos o difusos, puedan tener la posibilidad de apoyarlos, cuestionarlos o impugnarlos, en etapa de formación del acto administrativo, o de forma posterior a través de mecanismos de oposición y haciendo uso de todas las prerrogativas procesales que la ley le otorga.

Tal como ha sido afirmado precedentemente, el derecho a un debido procedimiento administrativo, además de los mandatos intrínsecos que contiene emergentes de su estrecha relación con el debido proceso, es también uno de configuración legislativa, es decir que es el legislador el que debe proveer sus elementos constitutivos; en ese orden, es que la Ley de Procedimiento Administrativo, aunque preconstitucional, contiene importantes elementos que hacen a su configuración legislativa, entre ellos, los mecanismos de impugnación del acto administrativo, los que merecen atención para la resolución del presente amparo constitucional.

De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria conforme a las normas del art. 64 de la LPA, y el jerárquico dispuesto por los preceptos del art. 66 de la citada Ley; el primero de ellos, a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, lo remita ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución.

De igual manera, una vez agotadas las vías de impugnación administrativas, la resolución definitiva adquiere firmeza en la vía administrativa o causa estado, quedando expedita también la vía constitucional, en caso de que el administrado considere que sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales no hubieren sido reparados en sede administrativa.