SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 1999/2014

Sucre, 19 de diciembre de 2014

SALA PLENA

Magistrada Relatora:          Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente:                  03608-2013-08-AIC

Departamento:            La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Roberto Torres Ponce de León en representación de la empresa constructora “Alto Ltda.” y Eduardo Cortez Baldiviezo, Secretario Ejecutivo Nacional del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB) ante Luis Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, demandando la inconstitucionalidad del art. 6 de la Ley 2791 de 5 de agosto de 2004, por vulnerar presuntamente los arts. 13.I, 14.III, 47.I, 56.I y II, 123, 133 y 203 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

El accionante por sus representados, mediante memorial de 22 de abril de 2013, cursante de fs. 42 a 47 vta., refiere lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El CEUB como organismo central de coordinación y programación de los fines y funciones de la Universidad Boliviana y propietario del bien inmueble ubicado en la av. Arce esq. Macario Pinilla 2606 de la zona San Jorge de la ciudad de La Paz, obtuvo el informe técnico, en el que se estableció que la construcción había cumplido su ciclo de vida útil, por cuanto mediante Resolución 1036 de 21 de junio de 2000 de Consejo de Secretarios Nacionales del CEUB, se dispuso el inicio de trámites para la construcción de una nueva infraestructura, a cuyo efecto se suscribió el 23 de junio de ese año, un convenio con el Ministerio de Hacienda, hoy Ministerio de Economía Finanzas Públicas, mismo que fue ratificado el 19 de febrero de 2001, a fin de gestionar la autorización legislativa para la enajenación del inmueble y con su producto, encarar la construcción del edificio del cual el referido Comité Ejecutivo, se beneficiaría con el uso y la propiedad de compartimentos o pisos en el edificio a construir.

Realizadas las gestiones correspondientes, fue emitida la Ley 2258 de 12 de octubre de 2001, que autoriza al CEUB, la monetización del inmueble referido, con el objeto de la construcción de un edificio a ser licitada a una empresa constructora privada, que sería según el art. 6 de la Ley 2791, “contratada de acuerdo a las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, la cual cederá su derecho propietario de los pisos requeridos por el CEUB, por el monto igual al valor de la monetización de ese inmueble”; autorización en mérito a la cual, se inició el proceso de convocatoria, licitación y adjudicación de obra, de conformidad con la Ley de Administración y Control Gubernamentales y las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios y el Decreto Supremo (DS) 25964; llegándose a adjudicar el proyecto la empresa constructora “Alto Ltda.”; suscribiéndose consecuentemente el contrato de obra de acuerdo al pliego de especificaciones técnicas, administrativas y legales, mediante el cual el CEUB, transfirió su derecho propietario sobre el predio más las construcciones existentes a favor de la señalada Empresa, posteriormente se procedió al respectivo registro en Derechos Reales (DD.RR.) a nombre de esta empresa.

En cumplimiento de la Ley 2258, la empresa Alto Ltda., se obligó a construir el edificio por el valor de la monetización del inmueble y a ceder un equivalente aproximado a cuatro pisos en el futuro edificio a favor del CEUB; además, en sujeción a los requisitos técnico-legales vigentes en esa época, el ahora Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en dos oportunidades, aprobó la línea y nivel para la referida construcción.

No obstante de los antecedentes referidos, en plena vigencia y eficacia de la Ley 2258, que generó derechos de monetización y construcción de un nuevo edificio al CEUB, ejercidos tanto por el titular del derecho, como por el contratista para la ejecución de la obra, el Concejo Municipal de La Paz, mediante Ordenanza Municipal (OM) 053/2002 de 3 de abril, declaró patrimonio arquitectónico con valoración “B” al ya indicado inmueble del CEUB, lo que motivó la interposición de una acción de amparo constitucional, que fue declarada “procedente” por Resolución 368/03 de 22 de mayo, por la Sala Penal Primera de la entonces Corte Superior de Justicia del Distrito Judicial de La Paz, que dispuso modificar y revocar la OM 053/2002, en lo que se refiere al CEUB; Resolución que fue aprobada y ratificada en revisión, por el Tribunal Constitucional mediante SC 1193/2003-R de 25 de agosto.

En atención al fallo emitido por el Tribunal Constitucional, la empresa Alto Ltda., gestionó por segunda vez la aprobación de la línea y nivel ante la entonces Alcaldía Municipal de La Paz, que el 4 de marzo de 2004, autorizó la aprobación de planos de construcción, la ficha de impacto ambiental, la demolición de la construcción antigua y movimiento de tierras, habiéndose por ende cumplido con todo el procedimiento técnico y requerimientos exigidos para el efecto; actos administrativos firmes y válidos que gozan del principio de legitimidad.

Posteriormente, sin observar la eficacia alcanzada por la Ley 2258 y la SC 1193/2003-R, desconociendo a la vez los actos firmes y derechos adquiridos en cumplimiento de sus normas, el entonces Congreso Nacional sancionó la Ley 2791, declarando patrimonio cultural, arquitectónico urbanístico e histórico de la Nación varios bienes inmuebles ubicados en la av. Arce de la ciudad de La Paz y modificando el art. 1 de la Ley 2258, autorizó la monetización del inmueble de propiedad del CEUB, a objeto de la construcción de un edificio que contemple las normas vigentes en materia de protección de patrimonio arquitectónico, histórico y cultural, es decir, que la autorización inicialmente emitida mediante la nueva Ley, condicionó a que la construcción contemple normas patrimoniales y con ello, los planos aprobados, se vieron nuevamente afectados, por lo que los representantes legales del CEUB y de la Empresa Constructora “Alto Ltda.”, dirigieron una carta al Alcalde Municipal de La Paz solicitando que autorice mediante norma expresa la viabilidad de la construcción del edificio del CEUB, restituyendo el justo derecho, al haber sido perjudicados durante años, primero por la ilegal acción del Concejo Municipal de entonces y segundo por la Ley 2791, cuyo art. 6 ahora impugnan, respuesta que no se dio por la incertidumbre de la aplicación de la Ley que determinará la decisión del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz sobre el tema.

El art. 6 de la Ley 2791, modifica el art. 1 de la Ley 2258, al condicionar la construcción del edificio a normas vigentes en materia de protección de patrimonio arquitectónico, histórico y cultural,  por lo que desconoció la Resolución de amparo constitucional 368/03, , aprobada y ratificada por la SC 1193/2003, Resoluciones que claramente determinaron la inaplicabilidad de los fundamentos de preservación de patrimonio arquitectónico de la OM 053/2002, respecto al inmueble del CEUB, vulnerando así los derechos adquiridos tanto por el CEUB como por la empresa Alto Ltda. que se adjudicó legalmente la construcción del edificio, a cuyo efecto realizó todos los trámites para la aprobación de los planos para su construcción.

En ese sentido, el art. 6 de la Ley 2791, impugnado de inconstitucionalidad, desconoce lo establecido por la norma constitucional, puesto que el derecho del CEUB y de la empresa Alto Ltda., de construir sin condicionamiento de norma patrimonial alguna, conforme le reconoció la Ley 2258 y garantizó legalmente la SC 1193/2003, vulneró el ejercicio del derecho libre y eficaz de la propiedad privada, a la posibilidad de construir, en contravención del proceso de licitación y adjudicación de obra, causando perjuicio en un inmueble que es patrimonio del Estado, además de afectar los derechos establecidos en el art. 47.I de la CPE, tomando en cuenta que la empresa constructora mencionada, en el legal  ejercicio de su actividad económica lícita, fue impedida de cumplir con su compromiso de construir el edificio conforme estableció la Ley 2258.

Por otro lado, también se vulneraron principios del derecho, reconocidos ampliamente como el principio de presunción de legitimidad del acto administrativo puesto que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se encuentra en la incertidumbre sobre la legalidad y legitimidad de los planos de construcción que la empresa “Alto Ltda.” tiene aprobados en aplicación de la Ley 2258 y la SC 1193/2003-R, lo que implica inseguridad jurídica derivada de la vigencia del artículo  ahora impugnado de inconstitucional, y alegando una supuesta “preservación del patrimonio histórico” pretenden aplicar una ley retroactivamente, afectando derechos adquiridos, modificando actos administrativos firmes como la aprobación de planos de construcción del edificio del CEUB, generando incertidumbre e inseguridad jurídica y vulnerando los arts. 13, 123, 133 y 203  de la CPE, sin tomar en cuenta que la ley rige para lo venidero y no tiene efecto retroactivo en esta materia.

I.2. Trámite procesal de la acción y Resolución de la autoridad consultante

Luis Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de la Resolución Ejecutiva 132 de 2 de mayo de 2013, cursante de fs. 48 a 53, rechazó promover la solicitud de inconstitucionalidad concreta, argumentado que la misma no cumplió con los requisitos exigidos para su presentación al no existir la fundamentación sobre los motivos por los que se considera que el art. 6 de la Ley 2791, es inconstitucional, ni sobre los principios o preceptos de la Norma Fundamental, que estuvieran siendo infringidos.

I.3. Admisión y citación

Por AC 0215/2013-CA de 19 de junio, cursante de fs. 57 a 61, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la Resolución Ejecutiva 132, y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo que la misma se ponga en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa, como personero del Órgano que emitió la norma impugnada, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere necesarios en el plazo de quince días.

I.4. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 23 de septiembre de 2013, cursante de fs. 96 a 102, expresó los siguientes argumentos: a) El art. 6 de la Ley 2791, guarda absoluta coherencia con el marco constitucional de acuerdo al principio de reserva legal, bajo el cual se ha conferido al legislador, la labor del desarrollo de una norma jurídica modificatoria de otra anterior, quedando habilitada la Asamblea Legislativa Plurinacional, para dictar la Ley de referencia, conforme al mandato conferido  por el art. 158.3 de la CPE, por lo que se descarta cualquier argumentación de sustento de inconstitucionalidad planteada en la presente acción; b) Dicha norma al modificar el art. 1 de la Ley 2258, la deroga a fin de que su texto se aplique conforme a la modificación planteada, previo procedimiento legislativo de acuerdo a la Constitución Política del Estado, no existiendo inconstitucionalidad alguna al respecto, por no contravenir ningún precepto previsto en la Norma Suprema; c) Los derechos fundamentales no son absolutos, sino que se encuentran sometidos a una serie de restricciones o limitaciones que provocan al titular no poder ejercer válidamente una determinada prerrogativa en ciertas circunstancias, toda vez que el bienestar general dentro del marco de ponderación sobre derechos, se encuentra por encima de los derechos individuales, más aún cuando se trata de derechos respecto al patrimonio del Estado, que es un derecho de carácter colectivo; d) El patrimonio nacional debe ser conservado y legado a las generaciones venideras, por constituirse en la identidad nacional de un pueblo; cuya protección se halla garantizada por la Norma Suprema; e) El derecho a la propiedad privada individual, tiene un límite determinado por el derecho de los demás, lo cual no sólo lo estableció el Tribunal Constitucional, sino también la propia normativa internacional, a través de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, cuyo art. XXVIII es recogido en su contenido por la norma impugnada y también está previsto por la Norma Suprema respecto al Patrimonio Nacional; f) Desde ningún punto de vista se vulnera al derecho al trabajo y empleo con la vigencia del art. 6 de la Ley 2791, ya que no se prohíbe el ejercicio de ese derecho, porque se autoriza monetización del inmueble del CEUB para la construcción de un edificio que contemple normas vigentes en materia de protección del patrimonio  arquitectónico, histórico y cultural; g) Sobre la aplicación retroactiva de la ley alegada, se reitera que el art. 6 de la Ley 2791, es emergente de un procedimiento legislativo constitucional que modifica otra norma de igual rango que tiene efecto derogatorio, diferente al efecto retroactivo que se pretende alegar; h) La SC 1193/2013-R, emitida dentro de un amparo constitucional, no determinó la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, concede o rechaza la tutela de un derecho, por lo que el art. 6 de la Ley 2791, de ninguna manera transgrede el art. 133 de la CPE, que regula los efectos de una Sentencia emergente de una acción de inconstitucionalidad, simplemente modifica, de acuerdo a procedimiento legislativo, otra ley de igual rango, no siendo pertinente el fundamento expuesto en la presente acción de control normativo; e, i) El control de constitucionalidad ejercido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, consiste en examinar si una norma del sistema jurídico vulnera o no, los preceptos previstos en la Constitución y en la presente acción se desvirtúa la naturaleza de ese control, al alegar el incumplimiento de una resolución emitida dentro de una acción de amparo constitucional, sin considerar que existe un procedimiento específico para el cumplimiento de resoluciones de esa naturaleza, por lo que la norma impugnada de inconstitucionalidad no vulnera el art. 203 de la CPE.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Disposición cuestionada de inconstitucional

         Ley 2791 de 5 de agosto de 2004

         “Artículo 6 (Modificación). Modificase el Artículo 1° de la Ley N° 2258 de 12 de octubre de 2001 el que quedará redactado de la siguiente forma: 'En ejercicio de lo establecido en el Artículo 59°, inc. 7ª, de la Constitución Política del Estado, autorizar al Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana, la monetización del siguiente inmueble, que estará sujeto a lo establecido en la Ley 1178 y Decreto Supremo N° 25964, sobre normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

En virtud a convenio suscrito entre el Gobierno Nacional, representado por el Ministro de Hacienda y el Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana, representada por su Secretario Ejecutivo, en fecha 8 de febrero de 2001, se autoriza al Comité Ejecutivo, de la Universidad Boliviana (CEUB), la monetización del inmueble de su propiedad, ubicado en la Av. Arce y Pinilla de la ciudad de La Paz, inscrito en Derechos Reales bajo la Partida Computarizada 01381732, de 13 de mayo de 1976, a objeto de la construcción de un edificio que contemple las normas vigentes en materia de protección de patrimonio  arquitectónico, histórico y cultural, que será licitada a una empresa constructora privada, contratada de acuerdo a las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, la cual cederá su derecho propietario de los pisos requeridos por el CEUB por el monto igual al valor de la monetización de este inmueble'”.

II.2.  Disposiciones constitucionales que se consideran vulneradas

        

         Constitución Política del Estado

“Artículo 13.

I.       Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos.

 

(…)”

“Artículo 14.

(…)

III.    El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos.

(…)”

“Artículo 47.

I.       Toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo.

(…)”

“Artículo 56.

I.       Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social.

(…)”

“Artículo 109.

I.       Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección.

(…)”

“Artículo 123. La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución”.

“Artículo 133. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos”.

“Artículo 203. Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”.

II.3.  Por Ley 2258 de 12 de octubre de 2001, el Congreso Nacional, en el art. 1, autorizó al CEUB, la monetización del inmueble  de su propiedad ubicado en av. Arce esquina Pinilla de la ciudad de La Paz, inscrito en DD.RR. bajo la partida computarizada 01381732, de 13 de mayo de 1976, con el objeto de la construcción de un edificio, que sería licitada a una empresa constructora privada, contratada de acuerdo con las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, la cual cedería su derecho propietario de los pisos requeridos por el CEUB, por un monto igual al valor de la monetización del referido inmueble (fs. 18 vta. a 19).

 

II.4. Según testimonio 278/2002 de 25 de julio de 2002, otorgado por la Notaría de Gobierno de La Paz, mediante Escritura suscrita entre el CEUB y la empresa Alto Ltda., con el respaldo de la Ley 2258 de 12 de octubre de 2001, luego del proceso de licitación pública de compraventa 01/2001 de 26 de diciembre y consiguiente adjudicación, el CEUB trasfirió el bien inmueble de su propiedad ubicado en la av. Arce 2606 esquina Pinilla, zona de Sopocachi de la ciudad de La Paz, de 960 m² de superficie a favor de la empresa constructora adjudicada, con el objeto de que invierta recursos financieros, personal técnico y experiencia, en la construcción de un edificio, de acuerdo a la propuesta aceptada y adjudicada por el CEUB, debiendo la empresa ceder en compensación, parte de la edificación a favor de la entidad contratante hasta el monto equivalente a la monetización del terreno; transferencia de derecho propietario que se encuentra registrada en DD.RR. de La Paz, a nombre de la Empresa Constructora “ALTO LTDA.”, bajo la matrícula 2010990030486  (fs. 258 a 266 y 424 y vta.).

II.5.  La SC 1193/2003-R de 25 de agosto, pronunciada por el Tribunal Constitucional, aprobó en revisión, la Resolución 368/03 de 22 de mayo, emitida por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional, interpuesto por el Secretario Ejecutivo del CEUB contra la Presidenta del Concejo Municipal de La Paz, por haber emitido la OM 53/02, declarando patrimonio arquitectónico con valoración “B” el inmueble del CEUB a pesar de la autorización otorgada por Ley 2258 para la construcción de un nuevo edificio; Sentencia Constitucional que declaró “procedente” el recurso, al vulnerar el derecho de propiedad y atentar contra la seguridad jurídica, disponiendo que la OM 53/02, sea modificada y revocada (fs. 11 a 17).

II.6.  Mediante acuerdo transaccional suscrito el 4 de octubre de 2011, el CEUB y la empresa Alto Ltda., con el propósito de solucionar los conflictos suscitados con relación a la ejecución del contrato celebrado entre ambas partes el 19 de abril de 2002, que fueron sometidos a la jurisdicción arbitral y a la jurisdicción ordinaria, acordaron ratificar la voluntad de realizar acciones conjuntas para la ejecución del proyecto de edificación del inmueble situado en la av. Arce esquina Pinilla N° 2606, realizando gestiones ante el Gobierno Municipal de La Paz para viabilizar la ejecución de la obra, comprometiéndose la nombrada Empresa emprender la edificación conforme a la normativa vigente del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (fs. 419 a 422).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

A través de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, se demanda la inconstitucionalidad del art. 6 de la Ley 2791 de 5 de agosto de 2004, por presuntamente vulnerar los arts. 13.I, 14.III, 47.I, 56.I y II, 123, 133 y 203 de la CPE; pues a criterio del accionante el CEUB y la empresa Alto Ltda., en cumplimiento de la Ley 2258 de 12 de octubre de 2001, concordaron la monetización del inmueble sito en av. Arce esquina Pinilla, para la construcción de un nuevo edificio, suscribiendo el correspondiente contrato por el cual se transfirió la propiedad del inmueble a favor de la nombrada empresa, para que ésta una vez realizada la edificación, ceda a favor del CEUB el derecho propietario de los pisos que requiera esta entidad; empero, se emitió la norma ahora impugnada afectando derechos adquiridos, modificando actos administrativos firmes como la aprobación de planos de construcción del edificio del CEUB, generando incertidumbre e inseguridad jurídica, sin tomar en cuenta que la ley rige para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, incluyendo en la modificación que la construcción del edificio “contemple las normas vigentes en materia de protección de patrimonio arquitectónico, histórico y cultural”.

En consecuencia, corresponde verificar si el cargo de inconstitucionalidad es admisible a través del presente control de constitucionalidad.

III.1. Control normativo de constitucionalidad - Naturaleza y alcances de la acción de inconstitucionalidad concreta. Jurisprudencia reiterada. 

         Al respecto cabe hacer mención al entendimiento desarrollado por el Tribunal Constitucional sobre la naturaleza jurídica y los alcances de protección de la acción de inconstitucionalidad concreta, en ese marco, la  SCP 1245/2013 1 de agosto, ha referido que: “…este Tribunal Constitucional Plurinacional ya ha expuesto el sistema plural de control de constitucionalidad y sus ámbitos de ejercicio en la SCP 0137/2013 de 5 de febrero; del cual, emerge la acción de inconstitucionalidad concreta, como la vía instrumentada a favor de los ciudadanos, para que exijan la vigencia de los principios de supremacía constitucional y de aplicación normativa de la norma fundamental del Estado.

         La génesis normativa de una acción de inconstitucionalidad concreta, por medio de la cual toda persona puede exigir el respeto y la vigencia material de las normas constitucionales, se la encuentra en las normas previstas por los arts. 132 y 133 de la CPE, que disponen lo siguiente:

         `Artículo 132. Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley.

         Artículo 133. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos`.

         Y de igual manera el art. 202.1 de la CPE, dispone que una de las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional es conocer: `En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas'. 

         Ahora bien, la interpretación contextual y sistemática de los preceptos constitucionales transcritos, exponen que los arts. 132 y 133 de la Ley Fundamental del Estado Plurinacional de Bolivia, se encuentran ubicadas en el título IV referido a las Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa; en ese orden, el Capítulo Segundo, Sección IV se denomina Acción de Inconstitucionalidad, disponiendo que toda persona individual o colectiva, que sea afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tiene como una de sus garantías la Acción de Inconstitucionalidad, siendo entre todas las garantías jurisdiccionales, una de las imprescindibles, pues sólo la garantía del control de constitucionalidad de las leyes y demás normas jurídicas, puede ofrecer al ciudadano la seguridad de la aplicabilidad de la Constitución Política del Estado, por sobre la voluntad política de las autoridades legislativas, ejecutivas, judiciales, electorales y autonómicas.

         La retrospección histórica de la Acción de Inconstitucionalidad, nos demuestra que este instrumento ha venido a reponer el denominado por la Constitución Política del Estado abrogada, recurso de inconstitucionalidad, el que fue explicado por la doctrina constitucional desarrollada por el anterior Tribunal Constitucional de la siguiente manera: La SC 0004/2001 de 5 de enero, manifestó lo siguiente: `…el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en la que el órgano contralor debe confrontar el texto de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con las misma`.

         Luego la SC 0011/02 de 5 de febrero de 2002, complementó el concepto al sostener: `…el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en la que el juzgador debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitución Política del Estado para ver si hay contradicción entre sus términos`.

         De lo expuesto, se debe concluir que la acción de inconstitucionalidad, es una acción de puro derecho pues no se debate ningún hecho, en la que el Tribunal Constitucional Plurinacional, como juez constitucional, debe confrontar el texto de las disposiciones legales impugnadas o cuestionadas, con el texto de la Constitución Política del Estado, para comprobar la existencia de compatibilidad entre ambos, o de contradicción entre los dos textos jurídicos.

         Ahora bien, las leyes de desarrollo de las facultades del Tribunal Constitucional Plurinacional, han dispuesto que la acción de inconstitucionalidad se la ejerza por medio de dos acciones específicas, dotando así de mecanismos procesales a esta garantía jurisdiccional de rango constitucional.

         Es así que las normas del art. 73 del Código Procesal Constitucional (CPCo), (…) disponen lo siguiente:

         Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser: 1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

         2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales`.

         De la norma precedente, se deduce que la acción de inconstitucionalidad puede ser de carácter abstracto o de carácter concreto; la primera de ellas sin mayores requisitos previos; mientras que para la segunda, para el caso de la acción concreta, se exige su vinculación a un proceso judicial o administrativo; lo que impone una carga procesal adicional al interesado en activar esta garantía jurisdiccional constitucional” (las negrillas son nuestras).

        

En este punto, corresponde precisar la modulación a dicho entendimiento, realizada por la SCP 0646/2012, de 23 de julio “…. a efectos del presente análisis debe tenerse en cuenta que el uso por parte del legislador ordinario de los términos proceso y procedimiento no ha sido, ni es unívoco, así tenemos en el ordenamiento jurídico vigente al Código de Procedimiento Penal o al Código de Procedimiento Civil, entre otros que en definitiva hacen referencia a procesos y porque la tendencia del concepto de proceso contemporáneamente tiende a ser más material que procesal, solo así puede explicarse por ejemplo la figura del procedimiento abreviado o el procedimiento inmediato para casos de flagrancia regulados por el Código de Procedimiento Penal.

En este marco, resulta claro que la diferenciación de proceso y procedimiento efectuada por el entonces intérprete de control de constitucionalidad en el marco del art. 59 de la LTC, era admisible para la Constitución Política del Estado de 1969, reformada el año 1994 y el legislador ordinario en ese momento contaba con una mayor libertad configuradora, pero en la actualidad, resulta inadmisible si se considera que la Constitución Política del Estado vigente, manifiesta expresamente la voluntad del legislador constituyente de hacer efectiva y real la normativa constitucional de manera que se transite de un estado legal de derecho a un estado constitucional de derecho, para ello se introdujeron nuevas acciones constitucionales como la acción popular o la acción de cumplimiento y se vigorizaron las acciones constitucionales, entre ellas la acción de inconstitucionalidad concreta. Es decir, considerando el nuevo contexto constitucional cuando se hace referencia a la acción de inconstitucionalidad concreta, corresponde interpretar el término proceso en su vertiente más amplia que abarca y conglomera a procesos y procedimientos judiciales y administrativos, ello en razón a que: 1) Si bien el incidente de inconstitucionalidad proviene de una situación particular, el interés de sanear el ordenamiento jurídico de normas inconstitucionales trasciende el interés particular y alcanza al colectivo -orden público constitucional-; y, 2) Un entendimiento reducido del término proceso en el marco de la acción de inconstitucionalidad concreta, no resultaría acorde con el derecho de acceso a la justicia y el principio pro actione. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional subordinó la procedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta a que la norma impugnada se aplique necesariamente a la resolución 'final' del proceso judicial o administrativo, impidiendo así el planteamiento de la acción de inconstitucionalidad concreta en ejecución de sentencia (AACC 0393/2010-CA y 0450/2010-CA, entre otras) y en general de todas las normas de carácter adjetivo (AC 0266/2010-CA de 26 de mayo, entre otras), provocando su rechazo en la tramitación de excusas o recusaciones (AACC 0034/2010-CA y 0366/2010-CA), en la tramitación de medidas cautelares (AACC 0028/2010-CA y 0226/2010-CA), respecto a normas que resolverán incidentes (AC 0025/2010-CA de 23 de marzo), normas que regulan notificaciones (AC 0392/2010-CA de 30 de junio), y normas que regulan el término de prueba (AC 0360/2010-CA de 22 de junio, entre otros).

Pero el establecimiento pretoriano de un nuevo requisito restrictivo a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta como es que la norma impugnada necesariamente deba aplicarse en la resolución final del proceso judicial o administrativo, ignora que una norma procesal puede condicionar e incluso determinar la decisión de fondo, la garantía del debido proceso incluye el derecho a ser juzgado con normas constitucionales y que la supremacía constitucional no sólo alcanza a normas de carácter sustantivo sino a las de carácter adjetivo, por lo que, corresponde corregir dicho entendimiento en sentido de que la resolución del proceso judicial o administrativo impugnada referida en la normativa que desarrolla el art. 132 de la CPE, no es necesariamente la que resuelve la decisión final sino también la que es utilizada para resolver incidentes o excepciones”  (las negrillas fueron añadidas).

Efectuada dicha aclaración, la ya referida SCP 1245/2013, manifestó que:  “Conforme a lo expuesto, el art. 79 del CPCo, dispone que una acción de inconstitucionalidad concreta sólo puede accionarse en ciertas circunstancias ineludibles:

'Artículo 79. (LEGITIMACION ACTIVA). Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción'.

De la norma precedente, particularmente de la parte final, se extrae que el accionante deberá explicar con razonamientos jurídico constitucionales, los motivos por los que considera que el proceso judicial o administrativo depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción, imposición procesal que refuerza la doctrina de que este tipo de acciones encuentran su objeto ontológico en la depuración del sistema jurídico a serle aplicado a una persona, para evitar que normas inconstitucionales sean utilizadas en contra de la situación jurídica de un ciudadano, pues ello redundaría en una esfera marginal al estado constitucional de derecho materializado en contra de una situación concreta, extremos de oscurantismo constitucional que el sistema de garantías constitucionales tiene por objeto impedir; por ello es que el art. 82 del CPCo, prohíbe taxativamente emitir sentencia o resolución final mientras no se resuelva la acción de inconstitucionalidad:

Artículo 82. (PROSECUCION DEL TRÁMITE). Promovida la acción no se interrumpirá la tramitación del proceso, mismo que continuará hasta el momento de dictarse la sentencia o resolución final que corresponda, mientras se pronuncie el Tribunal Constitucional Plurinacional`.

         Luego y para reforzar la genética de la acción de inconstitucionalidad concreta, de incidente accesorio a un proceso principal, el art. 81.I del CPCo, de modo concluyente expone la oportunidad en la que puede ser presentada esta acción, al disponer lo siguiente:

         `Artículo 81. (OPORTUNIDAD Y PROHIBICION). I. La Acción de Inconstitucionalidad Concreta podrá ser presentada por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo, aún en recurso de casación y jerárquico, antes de la ejecutoría de la Sentencia`.

         La norma precedente exterioriza la conclusión inevitable para la naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad concreta, expuesta como el principio de oportunidad, el cual nos informa que esta acción, al ser de naturaleza indirecta depende de la existencia de otro procedimiento previo y en curso; siendo incidental porque se tramita de forma accesoria al principal y sólo puede ser presentada antes de la ejecutoria de la sentencia judicial, entendiéndose que la posterior activación sería inaceptable, puesto que la norma jurídica sospechada de inconstitucionalidad ya habría sido aplicada y el proceso constitucional de verificación de la compatibilidad o incompatibilidad sería un ejercicio inútil para el caso concreto.

         Desde otra perspectiva, la naturaleza indirecta e incidental de la acción de inconstitucionalidad concreta, la constriñe a un caso particular, vinculando su existencia a la vigencia de ese caso particular, por ello, cuando ese proceso ha concluido, la oportunidad de la activación, tramitación y resolución de esta acción se extingue, ya que cualquier resolución de constitucionalidad o inconstitucionalidad sería insulsa y hasta lesiva del sistema constitucional de distribución de funciones y competencias constitucionales, orden jurídico que debe ser respetado por autoridades judiciales y administrativas, ya que en materialización del principio de presunción de constitucionalidad previsto por el art. 5 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), las autoridades actuaron conforme a las normas vigentes al momento de emitir su acto jurisdiccional o administrativo” (las negrillas nos corresponden).

         En ese contexto, sobre los alcances de esta acción, la SCP 1418/2013 de 16 de agosto, manifestó: “Al respecto, el Tribunal Constitucional Plurinacional en relación a esta acción expresó en la SCP 0790/2012 de 20 de agosto, que: `En el referido contexto normativo, es posible aún ratificar la doctrina sentada por el extinto Tribunal Constitucional en relación a los alcances del control de constitucional a través de las dos vías conocidas ahora como abstracta y concreta; así, en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005 de 18 de agosto, se estableció: '…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y, d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas...'.

         Asimismo, la SC 0011/2010 de 20 de septiembre, precisando dicho entendimiento en relación al recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, ahora, acción de inconstitucionalidad concreta, estableció: 'En ese entendido, el control de constitucionalidad de las normas jurídicas de alcance general, a través de un proceso judicial o administrativo, faculta a la parte legitimada a promover un incidente dentro del proceso respectivo, cuando dichas normas tengan vinculación directa con la resolución de su caso; es así que, el Tribunal Constitucional, sólo se pronunciará sobre las normas impugnadas compatibilizándolas con los valores, principios, derechos y normas reconocidos en la Constitución Política del Estado, para determinar su correspondencia…'.

         Entonces, conforme a la jurisprudencia precedentemente señalada, la acción de inconstitucionalidad concreta, es la vía de control de constitucionalidad, que tiene como objeto, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional. En ese marco, la labor de este Tribunal sólo se circunscribirá al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Constitución Política del Estado con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y de ninguna manera realizará análisis alguno respecto al caso en concreto” (el resaltado fue añadido).

         En síntesis, la acción de inconstitucionalidad concreta, es la vía de control de constitucionalidad que tiene como objeto, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; en ese marco, la labor del Tribunal sólo se circunscribe al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y de ninguna manera puede realizar análisis alguno respecto al caso en concreto; es decir, del cual deviene o en el cual se cuestiona la inconstitucionalidad de una norma ordinaria.

III.2. Análisis del caso concreto

A través de la presente acción de inconstitucional concreta, se denuncia la inconstitucional del art. 6 de la Ley 2791 de 5 de agosto de 2004, mediante el cual se modificó el artículo primero de la Ley 2258 de 12 de octubre de 2001, referida a la autorización otorgada al Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana para la monetización del inmueble de su propiedad, ubicado en la av. Arce esquina Pinilla de la ciudad de La Paz, el mismo que fue inscrito en DD.RR. bajo la partida computarizada 01381732, de 13 de mayo de 1976, con el propósito de la construcción de un edificio, a ser licitada a una empresa constructora privada, la cual deberá ceder su derecho propietario de los pisos requeridos por el CEUB, por el monto igual al valor de la monetización de este inmueble, texto al cual la norma ahora denunciada de inconstitucional, añadió que la referida construcción “esté conforme a las normas vigentes en materia de protección de patrimonio  arquitectónico, histórico y cultural”; disposición que a criterio de la parte accionante contradice las normas constitucionales previstas en los arts. 13; 14.III; 47.II; 56.I y II, 123.II; 133 y 206 de la CPE.

Ahora bien, a efecto de determinar si corresponde o no realizar el test de constitucionalidad, de manera inicial cabe verificar si la parte accionante cumplió con establecer de manera clara y concreta los cargos de constitucionalidad requeridos para el examen de constitucionalidad y concluir la real contradicción de la norma impugnada de inconstitucional y los preceptos denunciados como desconocidos en la Norma Suprema; en ese propósito, de la lectura del texto de la acción de inconstitucionalidad planteada, se advierte, que la parte accionante refiere una serie de hechos suscitados en el trámite iniciado para la construcción de un edificio, del cual la CEUB se beneficiaría con su uso y propiedad de algunos pisos edificados por la empresa Alto Ltda., alegando que la norma ahora impugnada de inconstitucional, desconoció el derecho tanto de la CEUB como de la empresa constructora a construir la edificación, así como obstruyó el derecho al ejercicio libre y eficaz de la propiedad privada, contraviniendo el proceso de licitación y adjudicación de obra, así como la ejecución del contrato del mismo; derechos que inclusive habrían sido reconocidos a través de una acción de tutelar (SC 1193/2003 de 25 de agosto); en ese contexto, hace alusión al desconocimiento de la garantía constitucional del ejercicio del derecho adquirido por pronunciamiento judicial, cual atentaría a criterio suyo, el art. 133 de la CPE; añade igualmente que al haberse emitido la norma, ahora impugnada de inconstitucional, se desconoció y burló la Sentencia Constitucional referida y sus efectos refiriendo que “al sancionar el Poder Legislativo de entonces la Ley 2791 de 5 de agosto de 2004, que dicho de otro modo elevó a rango de ley la Ordenanza Municipal 53/02, que declaraba patrimonio urbanísticos, entre otros bienes inmuebles, el perteneciente al Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana, ley que todavía sigue vigente que no prohíbe la construcción de edificación pero que bajo el camuflaje de protección de patrimonio arquitectónico, histórico y cultural, desconoce el derecho que tanto el CEUB y la Empresa Alto Ltda. habían conseguido por la Ley 2258 y por Sentencia Constitucional 1193/2003-R”; de la misma manera, señala que a consecuencia de la vigencia de la norma impugnada de inconstitucional, la solicitud presentada ante el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz el 12 de junio de 2012, con el objeto de que autorice la construcción del edificio de la CEUB, a la fecha no tendría respuesta, ya que impide que esa instancia aplique un procedimiento administrativo que pueda viabilizar la construcción sin condiciones de normas patrimoniales, “dado que la Ley 2791 en su art. 6º infringe lo dispuesto por la Sentencia Constitucional 1193/2003-R, porque no acata el cumplimiento de las Sentencia Constitucionales”; asimismo, alega la lesión del principio de presunción de legitimidad del acto administrativo puesto que el Gobierno Autónomo Municipal de la Paz, se encontraría en la incertidumbre sobre la legalidad y legitimidad de los planos de construcción que se tienen aprobados en aplicación de la Ley 2258 y la SC 1193/2003, ingresándose a una nueva inseguridad jurídica derivada de la vigencia del art. 6 de la Ley 2791, hoy impugnado de inconstitucional; finalmente hace referencia a que con la aplicación retroactiva de esa norma se pretende suprimir los derechos y efectos que ésta causó, manifestando nuevamente el desconocimiento de la SC 1190/2003-R, que lesionarían los derechos y garantías constitucionales establecidos en los arts. 13, 133, 203 y 123 de la CPE.

De acuerdo a lo descrito precedentemente y que refleja los fundamentos esgrimidos por la parte accionante en la acción de inconstitucionalidad concreta ahora analizada, se advierte de manera incuestionable que éstos no cumplen con el requisito de establecer de manera concreta el cargo de inconstitucionalidad, puesto que si bien se hace referencia a la supuesta lesión a preceptos constitucionales, estos están relacionados a la lesión de derechos subjetivos tanto de la CEUB, como de la empresa constructora “Alto Ltda.”, que no pueden ser analizados a través de la acción de inconstitucionalidad concreta, sino mediante la acción de tutela prevista en el amparo constitucional. 

También se advierte que los fundamentos utilizados en la acción de inconstitucionalidad, no refieren de manera concreta en qué consiste la infracción, por cuanto no se relaciona el precepto normativo denunciado de inconstitucional con cada una de las normas constitucionales supuestamente vulneradas, ya que se hace más bien una descripción de la vulneración del “derecho libre y eficaz de la propiedad privada”, del principio de legitimidad al haberse desconocido actos administrativos firmes y derechos adquiridos, el desconocimiento del proceso de licitación y adjudicación de obra, alegando una supuesta “preservación del patrimonio histórico” y la generación de inseguridad jurídica; todo ello a consecuencia de la modificación efectuada al art. 1 de la Ley 2258 por el art. 6 de la Ley 2791, ahora denunciada de inconstitucional.

De lo que se concluye que en los fundamentos de la acción de inconstitucionalidad concreta no se establecieron los parámetros que permitan sustentar un cargo de inconstitucionalidad concreto para realizar el control normativo y el test de constitucionalidad; aspecto que resulta fundamental, por cuanto para poder efectuar el test correspondiente dentro de un planteamiento de inconstitucionalidad, éste necesariamente debe llevar la formulación de una tesis que demuestre cuál es la norma que se señala como inconstitucional, qué precepto constitucional se considera infringido, y el razonamiento pertinente que evidencie en qué consiste la infracción; debiendo ser expresados en los fundamentos de la acción; es decir, que se debe contrastar cómo lo regulado en la norma inferior contraviene preceptos de la Norma Suprema; todo ello, conforme a la naturaleza y fines de la acción de inconstitucionalidad concreta, que es la vía de control de constitucionalidad, mediante la cual este Tribunal Constitucional Plurinacional, examina y contrasta las disposiciones alegadas de inconstitucionales con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado, labor desarrollada a efecto de establecer si el contenido de la norma impugnada es constitucional o inconstitucional; de ahí la importancia de cumplir en la acción con los cargos de inconstitucionalidad que permitan realizar dicha labor; por otro lado, es preciso aclarar que la acción de inconstitucionalidad concreta  no tiene el objetivo de valorar los fines, propósitos, conveniencia o beneficios que pudiese generar la norma objeto de control, sino como se señaló precedentemente, la labor del Tribunal Constitucional Plurinacional, como encargado del control de constitucionalidad, es el de verificar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma infra constitucional, por lo que no es su deber evaluar si la norma impugnada es conveniente, oportuna o beneficiosa en sus propósitos, así como de ninguna manera efectúa análisis alguno respecto al caso en concreto; sino como se vuelve a recalcar, su labor, se encuentra circunscrita en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones y normas legales impugnadas.

Consecuentemente, del tenor literal de la denuncia descrita en el memorial de la acción, de manera inequívoca se evidencia que se encuentra vinculada a la supuesta lesión a derechos subjetivos, incumpliendo con ello el cargo de inconstitucionalidad necesario para realizar el test que viabilice el control normativo de constitucionalidad; razón que impide emitir un pronunciamiento de fondo, debiendo declarar la improcedencia de la acción.  

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.2 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar: IMPROCEDENTE la acción de inconstitucionalidad concreta, interpuesta por Roberto Torres Ponce de León, en representación legal de la Empresa Constructora “Alto Ltda.” y Eduardo Cortez Baldivieso, Secretario Ejecutivo Nacional del CEUB.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que el Magistrado, Macario Lahor Cortez Chávez realizará voto aclaratorio.

Fdo. Efrén Choque Capuma

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey               

MAGISTRADO                                            

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Hugo Zenón Bacarreza Morales             

MAGISTRADO                                              

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga                         

MAGISTRADA  

                                               

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO