AUTO CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0006/2014-RQ
Fecha: 31-Jul-2014
AUTO CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0006/2014-RQ
Sucre, 31 de julio de 2014
SALA PLENA
Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
Control de constitucionalidad de proyectos de estatutos autonómicos y cartas orgánicas de entidades territoriales
Expediente: 05651-2013-12-CEA
Departamento: Chuquisaca
Objeto: Recurso de queja
El recurso de queja formulado por José Santos Romero Mostacedo, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre del departamento de Chuquisaca contra los Autos Constitucionales (AACC) 0063/2014-CA de 21 de febrero y 001/2014-CA-ECA de 7 de abril.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Rechazo del control de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre
El Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, José Santos Romero Mostacedo -ahora recurrente--, mediante nota CITE EXT.H.C.M 867 presentada el 18 de diciembre de 2013, cursante de fs. 232 a 233, remitió a este Tribunal el proyecto de Carta Orgánica.
La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, anteriormente dictó el AC 0373/2013-CA de 13 de septiembre (expediente 04124-2013-09-CEA), disponiendo, se efectúe un proceso de concertación y participación del pueblo indígena originario Marka Quila Quila; de manera posterior, en el presente proceso, la misma Comisión por AC 0063/2014-CA (fs. 1212 a 1217), resolvió declarar por no presentada la solicitud de control de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica, manifestando que no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el primer Auto Constitucional referido, ya que no se efectúo un proceso de concertación y participación con el pueblo indígena originario de Marka Quila Quila, sino que únicamente se los convocó a audiencias, recepcionándoles sus solicitudes, para posteriormente rechazarlas bajo el argumento de haber sido presentadas de manera extemporánea.
En conocimiento de dicha determinación, mediante memorial presentado el 3 de abril de 2014 (fs. 1224 a 1225), el Presidente del Concejo Municipal de Sucre, solicitó se explique, complemente y aclare el Auto de AC 0063/2014-CA, solicitud que fue rechazada por AC 001/2014-CA-ECA, (fs. 1220 a 1223).
I.2. Síntesis de la solicitud de parte
Notificado que fue el AC 001/2014-CA a horas 18:13 del 8 de abril de 2014 (fs. 1226), el ahora recurrente, mediante memorial presentado el 11 del referido mes y año, interpuso el recurso de queja contra los AACC 0063/2014-CA y 001/2014-CA-ECA, solicitando se los revoque y se disponga la admisión de su consulta, alegando los siguientes fundamentos:
El Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, en la elaboración del proyecto de Carta Orgánica, cumplió con los actos legislativos, en aplicación de la Constitución Política del Estado, Convenios, Tratados Internacionales, Ley Marco de Autonomías y Descentralización, Leyes Autonómicas Municipales 001 y 002, consultó de manera previa a las comunidades indígenas originarias campesinas que integran el Municipio, hasta lograr la aprobación por unanimidad de los 11 miembros del Concejo Municipal, lo que evidencia que el citado proyecto, fue elaborado de manera participativa, no siendo evidente que el elemento de participación se hubiera cumplido de manera parcial como lo señala el AC 0063/2014-CA.
Afirman que ese Auto Constitucional, se encuentra condicionado y parcializado a favor de la Marka Quila Quila, pues exhorta a realizar un acto de concertación y en caso de lograrse aquello, se condiciona la admisión para su posterior control de constitucionalidad.
Asimismo, hacer notar el Auto cuestionado, realiza un pronunciamiento de fondo, pues afirma que: ´”…en cuanto se refiere a la elaboración participativa de este instrumento legal, advirtiendo que una vez que se dé cumplimiento a la participación de la Marka Quila Quila como pueblo indígena originario campesino (…) puede volver a presentar la consulta…”´ (sic).
Argumenta que el término “concertación”, no se encuentra establecido como requisito formal en la Constitución Política del Estado, ni en el Código Procesal Constitucional, por lo que los argumentos del Auto Constitucional de rechazo, no son valederos ni legales, y tampoco se sustentan en argumentos de hecho y derecho que justifiquen su decisión.
I.3. Trámite Procesal del Recurso
Se hace constar, que el presente Auto Constitucional, fue resuelto y analizado en Sala Plena de 31 de julio de 2014, ante la convocatoria realizada por el Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional el día 30 de igual mes y año, que tenía como único orden del día, el tratamiento de recurso de queja planteado por el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre en contra de los AACC 0063/2014-CA y 001/2014-CA-ECA.
En ese marco al haberse verificado por Secretaria General de este Tribunal Constitucional Plurinacional que a la fecha no existe el Auto Constitucional correspondiente, conforme se estableció en el Acuerdo Jurisdiccional de Sala Plena 006/2014 de 31 de julio. En mérito a lo cual, se procedió a la reasignación de la causa a un nuevo Magistrado Relator, en la misma fecha, situación por la cual se emite el presente Auto Constitucional dentro del plazo previsto por el art. 27.III del Código Procesal Constitucional (CPCo).
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL RECURSO
II.1. El recurso de queja consagrado en el Código Procesal Constitucional
El art. 27.II del CPCo, instituye el recurso de queja como un mecanismo de impugnación que posibilita la revisión de un auto constitucional emitido por la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del cual se hubiese rechazado una acción, demanda, consulta o recurso por encontrarse dentro de las causales de rechazo establecidas en el propio Código, siendo competente para conocer y resolver el antedicho recurso el Pleno de este Tribunal.
Así, se tiene que el recurso de queja es un mecanismo de impugnación que posibilita la revisión, por la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, de los autos emitidos por la Comisión de Admisión que hubieren determinado el rechazo de una acción, demanda, consulta o recurso, por haberse advertido el incumplimiento de presupuestos formales de admisión establecidos en el Código Procesal Constitucional.
II.2. Análisis del recurso de queja presentado
En la especie, el recurrente presenta el recurso de queja aduciendo que la solicitud de control de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, fue declarada por no presentada mediante el AC 0063/2014-CA, con el argumento de que se incumplió con el requisito de la elaboración participativa en relación a la Marka Quila Quila, que como nación y pueblo indígena originario, goza de los derechos contenidos en el art. 30 de la Constitución Política del Estado (CPE); sin embargo, para ello la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional no habría considerado que dicha Marka Quila Quila sí participó en el proceso de elaboración de la Carta Orgánica y desarrolló el elemento de la concertación, adjetivo que no se encuentra ni en la Constitución Política del Estado ni en el Código Procesal Constitucional; asimismo cuestionó la falta de fundamentación del Auto impugnado y de su complementario.
En ese escenario, y establecida la naturaleza jurídica del recurso de queja en el Fundamento Jurídico III.1 de este Auto Constitucional, corresponde establecer cuáles son los requisitos exigidos por la norma procesal constitucional a efectos de poder viabilizar el control de constitucionalidad de Estatutos o Cartas Orgánicas; al efecto, el art. 117 del CPCo, determina sobre la procedencia del control previo que: “…es obligatorio para las entidades territoriales, antes de su vigencia como norma institucional básica de cada Entidad Territorial”; asimismo, el art. 118.1 del citado Código dispone que: “La consulta sobre la constitucionalidad del Proyecto de Estatuto o Carta Orgánica deberá ser presentada por la Presidenta o Presidente del Órgano deliberante de la Entidad Territorial que lo propuso, previa aprobación por dos tercios del total de sus miembros”; y, dando cumplimiento, en lo que corresponde, al art. 24 de la señalada norma adjetiva constitucional; con ello vemos que el legislador, al instituir el procedimiento de consulta de control de constitucionalidad de Estatutos o Cartas Orgánicas, ha establecido dichos presupuestos procesales a efectos de disponer la admisión de dicho control previo.
En ese marco, cabe referirse a lo establecido en el AC 0063/2014-CA concordante con los AACC 373/2013-CA, 0460/2013-CA, 0464/2013-CA, 0412/2013-CA, entre otros, en los cuales se ha realizado una interpretación del art. 275 de la CPE, señalando que dicha norma al establecer que: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa del proyecto de Estatuto o Carta Orgánica…”, estaría estipulando un criterio de admisibilidad que deberá verificarse a través de la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional; al respecto, se tiene que si bien la Constitución Política del Estado ha establecido un mandato dirigido a las Entidades Territoriales Autónomas (ETA) para que construyan sus normas institucionales básicas de manera participativa, en ningún momento ha determinado que dicho elemento deba ser juzgado en la vía de admisibilidad por la Comisión de Admisión de este Tribunal.
Así entonces, corresponde que el art. 275 de la CPE, al establecer el requisito participativo en la elaboración de las normas institucionales básicas en el seno de las ETA, ha establecido un criterio material sustantivo, que en su caso podrá ser considerado por este Tribunal Constitucional Plurinacional en escenarios de omisiones con relevancia constitucional; pero bajo ningún punto de vista, puede determinarse que dicho criterio deba ser analizado en la vía de la admisibilidad; marco dentro del cual corresponde modificar el entendimiento jurisprudencial emitido, entre otros, por los AACC 0063/2014-CA, 373/2013-CA, 0460/2013-CA, 0464/2013-CA, 0412/2013-CA, estableciendo que el elemento de participación no es un requisito procesal de admisibilidad de las solicitudes de control previo, y que más bien se constituye en un elemento esencial de construcción de cada una de las normas institucionales básicas y que por ende en su caso podrá ser analizado a momento de realizar el control previo de constitucionalidad de acuerdo a los datos relevantes que arriben a este Tribunal.
Contexto dentro del cual, cabe establecer que dicho elemento de participación, debe ser considerado por este Tribunal Constitucional Plurinacional en la resolución de las solicitudes de control previo de constitucionalidad ya una vez admitida esa solicitud en una discusión sobre el fondo del contenido de la norma institucional básica, tomando especial atención en que una de las características principales del proceso de elaboración de las normas básicas institucionales es el de la participación, conforme dispone el ya referido art. 275 de la CPE y los arts. 53 y 60 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD). De donde es imprescindible reafirmar que este Tribunal se halla convencido que es imprescindible concentrarse en el “carácter participativo” del proceso de construcción normativa des Estatuto Autonómico, mediante el cual se pretende lograr el merituado “contenido pactado” al que se hace referencia en el 60 de la LMAD; es decir, lograr un texto que responda a la naturaleza plural de la sociedad y el Estado bolivianos, constituyéndose en expresión de aceptación de una mayoría sustancial de la población y en un referente colectivo enunciado como un verdadero “acuerdo o pacto territorial”.
En este sentido, se espera que una norma básica institucional goce de los niveles suficientes de: a) Legitimidad, entendida como el reconocimiento y apropiación por parte de la población del contenido del documento estatuyente, de cuyo proceso de formación se sientan partícipes y que despierten en ellos el “animus” para su cumplimiento voluntario, más allá de los mecanismos coercitivos del Estado; y, b) Legalidad, desde dos perspectivas, la primera de carácter procedimental, que pretende el cumplimiento de las normas legales en el trámite de elaboración del proyecto normativo propiamente dicho, mientras que la segunda es de carácter material, pues busca garantizar que el contenido de la norma no se contraponga al marco constitucional.
Para lograr el merituado contenido pactado de la norma básica institucional, el marco normativo prevé dos dispositivos participativos concretos: 1) Un proceso participativo de elaboración, esto quiere decir que todo el proceso de construcción normativa de los Estatutos Autonómicos o Cartas Orgánicas, debe propender a ser lo más abierto posible, entendiendo que en este tipo de procesos la participación total es prácticamente imposible, lo mismo que el consenso absoluto, por lo cual, el deber de cada deliberante se limitará en determinar un procedimiento dirigido a establecer espacios de encuentro con la sociedad civil y un proceso informativo intenso con la finalidad de promover y optimizar la participación; y, 2) Aprobación plebiscitaria, es decir, el texto estatutario, previo control de constitucionalidad, deberá ser aprobado mediante referendo, esto conforme al art. 275 de la CPE, lo que además otorga a las normas institucionales básicas de las ETA el carácter de rígidas, pues solo podrán ser reformadas mediante un procedimiento análogo. En conclusión, la búsqueda de un “contenido pactado” para el Estatuto Autonómico, tiene estos componentes o dispositivos aplicados en diferentes etapas, no siendo razonable buscar tal garantía únicamente en la fase de construcción o elaboración de los proyectos de estos cuerpos normativos sino en todo el proceso en su conjunto, el cual incluye, como se tiene dicho, dos fases, las cuales en su integridad garantizan el ansiado “contenido pactado” que debe caracterizar a las normas básicas institucionales.
Razones, por las cuales, en la revisión de los antecedentes adjuntos a la solicitud de control de constitucionalidad de la Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, se evidencia el cumplimiento de los requisitos de presentación pertinentes al caso en cuestión, previstos en el art. 118.I del CPCo, habiéndose demostrado que el proyecto de Carta Orgánica fue considerado, tratado y aprobado en grande y detalle por unanimidad de todos los Concejales que conforman ese Concejo, conforme consta en las Actas de las Sesiones Ordinarias: SO 76/12 de 12 de diciembre de 2012 (fs. 69 a 70), S.O. 15/13 de 10 de julio de 2013 (fs. 20 a 68) y Resolución Autonómica 1363/13 de 16 de diciembre de 2013 (fs. 215 a 226). Se demostró también que la solicitud de control de constitucionalidad fue presentada al Tribunal Constitucional Plurinacional por José Santos romero Mostacedo, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por nota CITE EXT. H.C.M. 867 cursante de fs 232 a 233 vta. Asimismo el solicitante, acreditó haber sido designado como Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, a través del Acta de Sesión Ordinaria del Honorable Concejo Municipal de la Sección Sucre Capital S.O. 01/13 de 6 de junio de 2013 (fs. 90 a 95) encontrándose por tanto legitimado para acudir ante este Tribunal.
Por todo ello, se cumplió con los requisitos de admisibilidad a la luz de las normas procesales de orden público que rigen este procedimiento constitucional; y, al haberse modificado el criterio jurisprudencial relativo a la participación antes glosado, corresponde a través de este recurso de queja disponer la admisión de la solicitud de control de constitucionalidad del Proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena, resuelve REVOCAR el AC 0063/2014-CA de 21 de febrero; y, en consecuencia:
1° ADMITIR la solicitud de control de constitucionalidad del Proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre remitido por José Santos Romero Mostacedo, Presidente del Concejo de dicho Gobierno Autónomo Municipal.
2° REMITIR antecedentes a la Asamblea Legislativa Plurinacional, en cumplimiento al Acuerdo Jurisdiccional de Sala Plena 006/2014.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
No interviene la Magistrada, Dra. Mirtha Camacho Quiroga por abstenerse de conocer la causa; asimismo, se hace constar que el Presidente, Efren Choque Capuma emitirá voto aclaratorio
Fdo. Dr. Efren Choque Capuma
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO