Correlativa de la DCP 0055/2014 de 21 de octubre
Fecha: 14-Ene-2015
FUNDAMENTACIÓN DEL VOTO DISIDENTE
Sucre, 14 de enero de 2015
Correlativa de la DCP 0055/2014 de 21 de octubre
SALA PLENA
Magistrados: Dr. Ruddy José Flores Monterrey
Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
Control de constitucionalidad de proyectos de estatutos autonómicos o cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas
Expediente: 04690-2013-09-CEA-
Partes: José Luis Ferreira Corema, Presidente de la Asamblea Regional del Gran Chaco Tarijeño del departamento de Tarija.
Departamento: Tarija
Los Magistrados suscritos expresan su voto disidente con la Declaratoria Constitucional Plurinacional 0010/2015 de 14 de enero, correlativa de la DCP 0055/2014 de 21 de octubre; en base a los siguientes argumentos jurídicos constitucionales:
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Los Magistrados suscritos emitieron voto disidente sobre la DCP 0055/2014 de 21 de octubre, que de acuerdo a los fundamentos expuestos por la disidencia, la mencionada Declaratoria vulnera la Autonomía Regional, al transgredir claramente el art. 276 de la Constitución Política del Estado (CPE), que establece que las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional a consecuencias de principalmente de los siguientes ejes temáticos:
a) Restricción al ejercicio de competencias concurrentes.
b) Restricción al ejercicio de facultades constitucionalmente asignadas a todas las entidades territoriales autónomas.
c) Restricción a la transferencia y delegación de competencias.
d) Jerarquía de aplicación normativa del Estatuto Regional.
En ese sentido ratificamos nuevamente nuestra disidencia, en esta oportunidad sobre la DCP 0010/2015 correlativa a la DCP 0055/2014, y por tanto con un contenido similar al establecido por la línea jurisprudencial emitida inicialmente por la primera Declaratoria Constitucional Plurinacional, respecto de la autonomía regional.
En ese sentido procedemos a desarrollar los fundamentos de la presente disidencia:
1. RESTRICCIÓN AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS CONCURRENTES.
El texto re ingresado al Tribunal Constitucional Plurinacional por el estatuyente, ha omitido el texto de los siguientes artículos:
· Artículo 13. (COMPETENCIAS CONCURRENTES Y COMPARTIDAS)
I. El Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, en el marco de la legislación del nivel central del Estado, ejercerá las facultades reglamentarias y ejecutivas de las competencias concurrentes establecidas en la Constitución Política del Estado, que son las siguientes:
1. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y la fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental.
2. Gestión del sistema de salud y educación.
3. Ciencia, tecnología e investigación.
4. Conservación de suelos, recursos forestales y bosques.
5. Servicio metereológico.
6. Frecuencias electromagnéticas en el ámbito de su jurisdicción y en el marco de las políticas del Estado.
7. Promoción y administración de proyectos hidráulicos y energéticos.
8. Residuos industriales y tóxicos.
9. Proyectos de agua potable y tratamiento de residuos sólidos
10. Proyectos de riego.
11. Protección de cuencas.
12. Administración de puertos fluviales
13. Seguridad ciudadana.
14. Sistema de control gubernamental.
15. Vivienda y vivienda social.
16. Agricultura, ganadería, caza y pesca.
· Artículo 90. EDUCACIÓN
El Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco en el marco de las funciones y responsabilidades que establezca la Ley del nivel central del Estado, ejercerá su facultad reglamentaria y ejecutiva cuando corresponda, en materia de educación.
· Artículo 91. SALUD
El Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, en el marco de su legislación del nivel central del Estado, ejercerá su facultad reglamentaria y ejecutiva cuando corresponda, en materia de salud.
· Artículo 94. SEGURIDAD CIUDADANA
El Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, en el marco de la legislación del nivel central del Estado, ejercerá su facultad reglamentaria y ejecutiva cuando corresponda, para garantizar la seguridad ciudadana en beneficio del conjunto de los habitantes de la Región del Gran Chaco Tarijeño, dentro de su jurisdicción.
Los artículos mencionados fueron retirados del proyecto de Estatuto Regional por que el Tribunal Constitucional Plurinacional expresó de manera taxativa lo siguiente en la DCP 0055/2014: “…la Constitución Política del Estado la cual en su art. 301, textualmente sostiene que una vez constituida como autonomía regional recibirá las competencias que le sean transferidas o delegadas; es decir que en ningún momento establece la posibilidad de que también pueden ejercer las competencias concurrentes ni las compartidas;…”. Esta determinación implica dejar al margen del ejercicio de competencias concurrentes a la Autonomía Regional, cuando en realidad su ejercicio no depende de un proceso de transferencia o delegación, tal como lo determina el art. 297.I.2 de la CPE y la jurisprudencia constitucional establecida desde la SCP 2055/2012 de 16 de octubre.
Como señalamos en la primera disidencia no es posible que la Autonomía Regional, se vea exenta de ejercer materias como control gubernamental, salud, educación, preservación del medio ambiente, seguridad ciudadana que han sido establecidas como competencias concurrentes. Primeramente es importante señalar que el art. 297.I.3 de la CPE, establece de manera amplia que el ejercicio de las competencias concurrentes se realiza entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, sin determinar una prohibición a alguna de estas, razón por la cual incluso existe legislación postconstitucional que distribuye responsabilidades a la Autonomía Regional, como es el caso de la Ley de Seguridad Ciudadana.
Finalmente es importante recordar que la SCP 2055/2012, consideró una definición de competencia realizada por Diego Chávez, quien mencionó que “…el ejercicio competencial es el proceso a través del cual las competencias asignadas (por la CPE) son materializadas como políticas públicas para la provisión y la prestación de determinados servicios públicos”, servicios que conforme a la presente determinación sesgada del Tribunal Constitucional Plurinacional, no podrían ser otorgados por la Autonomía Regional, a pesar que este nivel de gobierno, de acuerdo a la normativa vigente (Leyes 3038, 017 y otros Decretos Supremos), administra el cuarenta y cinco por ciento (45%) de los recursos provenientes de las regalías departamentales, recursos que en el marco de esta Declaratoria no podrían ser destinados a las materias anteriormente citadas, materias que han sido distribuidas en calidad de competencias concurrentes, las mismas que la Autonomía Regional está perfectamente habilitada por la Constitución Política del Estado, para ejercer por gozar de las facultades reglamentaria y ejecutiva.
En ese sentido, no existe argumento válido para haber omitido los artículos anteriormente citados, por lo que reiteramos fehacientemente nuestra disconformidad con la DCP 0055/2014, DCP 0010/2015 y la determinación asumida por el estatuyente en razón de acatar estas resoluciones vulneratorias de la autonomía; además, de contrarias con la propia Norma Constitucional, específicamente con los mandatos de los artículos 297.I.3 y 299.II de la misma.
2. RESTRICCIÓN AL EJERCICIO DE LAS FACULTADES CONSTITUCIONALMENTE ASIGNADAS A LAS ENTIDADES TERRITORIALES
El estatuyente ha decidido omitir determinadas atribuciones de sus autoridades relacionadas con el ejercicio de las facultades constitucionales establecidas y asignadas a las entidades territoriales en el art. 272 de la CPE. Por esta razón el proyecto de Estatuto Regional excluyó los siguientes artículos:
· Artículo 18.14. ATRIBUCIONES DE LA ASAMBLEA REGIONAL DEL GRAN CHACO. En el marco del ejercicio de las facultades deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, son atribuciones de la Asamblea Regional del Gran Chaco, las siguientes: Fiscalizar al Órgano Ejecutivo Región, a las entidades de prestación de servicios, a la empresas públicas y mixtas regionales y a las entidades desconcentradas o descentralizadas.
· Artículo 18.21. ATRIBUCIONES DE LA ASAMBLEA REGIONAL DEL GRAN CHACO. En el marco del ejercicio de las facultades deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, son atribuciones de la Asamblea Regional del Gran Chaco, las siguientes: Reconocer honores públicos a quienes lo merezcan, por servicios eminentes a la Región, de acuerdo al Reglamento Interno de Funcionamiento y Debate de la Asamblea Regional.
· Artículo 18.28. ATRIBUCIONES DE LA ASAMBLEA REGIONAL DEL GRAN CHACO. En el marco del ejercicio de las facultades deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, son atribuciones de la Asamblea Regional del Gran Chaco, las siguientes: Aceptar o rechazar herencias, donaciones o legados.
· Artículo 18.29. ATRIBUCIONES DE LA ASAMBLEA REGIONAL DEL GRAN CHACO. En el marco del ejercicio de las facultades deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, son atribuciones de la Asamblea Regional del Gran Chaco, las siguientes: Otras atribuciones establecidas mediante normativa legal vigente.
· Artículo 36.3. ATRIBUCIONES Y FUNCIONES DE LA EJECUTIVA O EJECUTIVO REGIONAL. Formular y dirigir las política pública regionales del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, en coordinación con los Ejecutivos de Desarrollo y las Autoridades de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos.
La DCP 0055/2014, dictaminó la incompatibilidad de los artículos citados utilizando el mismo argumento para cada uno de ellos: “…dentro de la transferencia de las competencias no se observa que se hubiere transferido la misma…”; es decir, que según la DCP 0055/2014, todo aquello que no fue expresamente “transferido” por la Autonomía Departamental no podría ser ejercido por la Autonomía Regional. Este análisis menesteroso y de ninguna de relevancia constitucional evidencia la incapacidad del Tribunal Constitucional Plurinacional de diferenciar conceptos que en materia autonómica tienen contenidos diferenciados, y que de su comprensión depende la correcta resolución de cuestiones competenciales, no pudiendo esta institución por tanto permitirse la confusión de aquello que implican las atribuciones, las facultades y las competencias; por lo que debe quedar perfectamente claro que estos tres conceptos no son la misma cosas y que la implicancia el alcance de cada uno de ellos es absolutamente diferente.
En ese sentido, es necesario realizar una contextualización a partir de la doctrina, la norma constitucional y la propia jurisprudencia constitucional dictaminada por este mismo Tribunal Constitucional Plurinacional, por lo que en primera instancia debemos recordar que de acuerdo al art. 272 de la CPE “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”. Como se observa es el propio constituyente que distingue a la competencia de la facultad, y a ambas de las atribuciones.
De igual forma la jurisprudencia constitucional desde la SCP 2055/2012, ha establecido que los ámbitos del ejercicio competencial son el jurisdiccional, el material y el facultativo, diferenciando por tanto a la facultad de la competencia.
Por su parte, si revisamos la doctrina podemos mencionar por ejemplo que para Franz Barrios Suvelza, la competencia tiene una dimensión objetiva, por tanto, “…no implica política pública alguna, ningún sentido o vector preciso, tampoco la materia, aunque tenga un contenido determinado (salud primaria, educación secundaria)”. Sin embargo, el referido autor precisa que la competencia encuentra su concretización objetiva ideal en la materia, y que esta dimensión de la competencia es asignada o imputada a una instancia territorial.
Por su parte, también recuerda que el Tribunal Constitucional español, entendió por competencia al conjunto de asuntos relativos a un “sector de la vida social” (STC 132/1989 de 18 de julio).
Ahora bien, la competencia de acuerdo al art. 6.II.4 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) “…Es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente o compartida, con las características establecidas en el Artículo 297 de la Constitución Política del Estado.”
Por su parte, la facultad es la dimensión potestativa de la competencia, que para el mismo autor (Barrios) “…la comprensión de la misma es urgente, pues de ella se desprende las llaves de asignación competencial”. Lamentablemente la presente Declaratoria no pudo comprender la dimensión de las facultades, y menos aún de las llaves de asignación competencial utilizadas por el constituyente que además han sido claramente definidas en el art. 297 de la CPE.
Dichas facultades, fueron expresamente establecidas en el art. 272 de la CPE, la deliberación, fiscalización, legislación, reglamentación y ejecución, a través de las cuales los diferentes niveles de gobierno ejercen las competencias que les han sido asignadas. Ahora bien cabe señalar que el constituyente determinó que la autonomía regional queda exenta de la facultad legislativa, pero no de las demás facultades, porque la deliberación, la fiscalización, la reglamentación y la ejecución son inherentes a la cualidad autonómica del gobierno regional y por lo tanto a través de estas facultades ejerce las competencias que le sean transferidas y/o delegadas; además de las concurrentes, de acuerdo al análisis y los argumentos precedentes.
Finalmente las atribuciones son labores determinadas asignadas a autoridades o instancias específicas en calidad de campos de actuación concreta.
Por tanto, debe quedar claro que en materia autonómica, las competencias han sido asignadas a los niveles de gobierno, las facultades a los órganos públicos de los diferentes niveles de gobierno, y las atribuciones a las autoridades o instancias específicas de los diferentes órganos públicos. Por ello, si bien son cuestiones diferentes, las atribuciones deben ejercerse en el marco de las facultades asignadas a determinado órgano público, y las facultades deben ejercerse en el marco de las competencias asignadas a un determinado nivel de gobierno.
A partir de lo señalado, no es concebible dictaminar la incompatibilidad de las facultades y atribuciones establecidas en los artículos citados en este acápite, y que hayan sido finalmente omitidos por el estatuyente a consecuencia de un dictamen equivocado del Tribunal Constitucional Plurinacional.
Por lo expuesto, corresponde expresar nuestra disconformidad con la DCP 0010/2015, que fue incapaz de reconducir los errores causados por la DCP 0055/2014, la misma que ha confundido a las facultades y atribuciones con competencias y arguyendo que las mismas no fueron transferidas o delegadas por el gobierno departamental declaró su incompatibilidad sin fundamento razonable alguno. En ese marco el estatuyente, ha determinado omitir estos mandatos del nuevo texto del Estatuto Regional, por lo que consideramos que ello constituye una lamentable decisión para la autonomía regional.
3. RESTRICCIÓN DE LA TRANSFERENCIA Y DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS
La DCP 0010/2015, establece lo siguiente en el análisis del artículo 1: “Por otro lado, el art. 301 de la CPE, al referirse específicamente a las competencias de las regiones, textualmente establece que: 'La región, una vez constituida como autonomía regional, regional, recibirá las competencias que le sean transferidas o delgadas'; lo que implica que la autonomía regional no solamente puede recibir las competencias del nivel departamental, sino que esta posibilidad está abierta para que cualquiera de los otros niveles puedan transferir o delegar competencias a una autonomía regional, lo que significa que en caso de darse esta posibilidad, será necesariamente por medio de una ley emanada de sus órganos legislativos, por lo que no existiría cargo de incompatibilidad en la primera parte del referido parágrafo II” (las negrillas y el subrayado son nuestros).
Por su parte, el art. 11.II del primer proyecto de Estatuto establecía lo siguiente: “El Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco está facultado para asumir nuevas competencias que le sean transferidas o delegadas por el nivel central del Estado o entidades territoriales autónomas”. Este citado artículo fue declarado incompatible por la DCP 0055/2014, con el siguiente argumento que transcribimos textualmente: “El art. 11.II determina que el Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, está facultado para asumir nuevas competencias que le sean transferidas o delgadas por el nivel del Estado o por entidades territoriales autónomas (ETA's); en este tema, tenemos que el art. 280.III de la CPE, textualmente determina que las competencias regionales deben ser conferidas por dos tercios de votos del total del Órgano Deliberativo Departamental; por lo que, es claro que la Norma Suprema, solamente establece como competencias de la región, aquellas conferidas por el nivel departamental y no otras; por ello, el contenido del art. 11.II es incompatible con el texto constitucional” (las negrillas y el subrayado son nuestros).
Como puede observarse la misma Declaratoria tiene dos argumentaciones diferentes, la primera aplicada para declarar la compatibilidad del art. 1 y la segunda para declarar la incompatibilidad del art. 11.II del proyecto de Estatuto Regional. La consecuencia de ello, es que el estatuyente optó por omitir del proyecto de Estatuto al art. 11.II, pero la consecuencia más seria es que no queda claro, que es lo que realmente aplica para el Tribunal Constitucional Plurinacional; es decir, surgen las siguientes interrogantes: ¿la transferencia y delegación a favor de la Autonomía Regional aplica únicamente entre el Gobierno Departamental de Tarija y la Autonomía Regional del Chaco? O la transferencia procede también con los otros niveles de gobierno?.
La Constitución Política del Estado y la normativa vigente es clara (revísese el art. 301 CPE, y los arts. 41.II, 75, 76, 77 de la LMAD), no existe restricción para que otros niveles de gobierno transfieran o deleguen competencias a favor de la Autonomía Regional del Chaco, por lo que si el Tribunal Constitucional Plurinacional concluye por asumir el entendimiento restrictivo con el que se declaró inconstitucional el art. 11.II del proyecto de Estatuto Regional, estará resolviendo de manera contraria a lo establecido por el constituyente.
Por ello, al ni siquiera existir coherencia interna en una Declaratoria de apenas 30 páginas como es la DCP 0010/2015, corresponde ratificar nuestra disidencia, en el marco que amerita la responsabilidad de la administración de justicia constitucional.
Conforme a todo lo anotado, los suscritos Magistrados, expresan su disidencia con la DCP 0010/2014 de 14 correlativa de la DCP 0055/2014 de 21 de octubre.
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO