El suscrito Magistrado expresa su Voto Aclaratorio con la DCP 0006/2015 de 14 de enero; en base a los siguientes argumentos jurídicos constitucionales:
Fecha: 14-Ene-2015
ACLARACION DE VOTO
Sucre, 14 de enero de 2015
SALA PLENA
Magistrado: Tata Efrén Choque Capuma
Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos y cartas orgánicas de entidades territoriales autonómicas
Expediente: 05587-2013-12-CEA
Departamento: Chuquisaca
Partes: Carlos Guido Vallejos Villalba, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Monteagudo, provincia Hernando Siles del departamento de Chuquisaca.
El suscrito Magistrado expresa su Voto Aclaratorio con la DCP 0006/2015 de 14 de enero; en base a los siguientes argumentos jurídicos constitucionales:
I.ANTECEDENTES
Siendo que la DCP 0006/2015 de 14 de enero, sobre control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica del municipio de Monteagudo, provincia Hernando Siles del departamento de Chuquisaca; pese de haber señalado como fundamento jurídico al caso concreto, “…en mérito al principio de autogobierno y la cualidad gubernativa, los gobiernos sub nacionales, pueden establecer la estructura organizativa de sus órganos de gobierno, de acuerdo a su realidad y la forma en que pretenden encarar la gestión pública en el ámbito de sus competencias; justamente partiendo de esa lógica, se ha previsto como uno de los contenidos mínimos de los Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas, la “Estructura organizativa y la identificación de sus autoridades (art. 62.l num 4 LMAD)”; declaró la incompatibilidad del art. 18[1] y por conexitud, los arts. 19.II.6, 20, 24.I.4, 25.VI.VII, 26.I y 42, respecto al carácter electo de la Vice Alcaldesa o Vice Alcalde de ese gobierno municipal.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.
II.1. El pluralismo, como base y pilar fundamental del Estado Plurinacional con autonomías
La pluralidad reconocida en la Constitución Política del Estado, como la base del Estado Plurinacional, plantea una ruptura con la visión generalmente totalitaria, de la homogeneidad; no obstante, como realidad fáctica, no puede entenderse desde el simple acto de reconocimiento, sino que necesita de los pluralismos que lo dinamizan. La pluralidad sin movimiento, sin dinamización, sin fomento desde la base social y el propio Estado, sería una realidad inmóvil, caracterizada por la tolerancia, sin la aceptación total de las dimensiones de la misma.
El reconocimiento de los pluralismos, supone también la posibilidad de otros como por ejemplo: Pluralismo democrático, autonómico, y de saberes.
En este contexto, el art. 1 de la CPE, finca un modelo de Estado sui géneris, ello obedece a los elementos esenciales que lo conforman; se trata entre otros aspectos, de un Estado, unitario pero a la vez con autonomías; es decir, que ambas formas de organización política estatal que en otros contextos podrían considerarse contrapuestos e irreconciliables, deben coexistir en el modelo de Estado boliviano; Bolivia es un Estado unitario, porque se instituye a partir de un centro de poder político responsable de la coordinación con los demás niveles de gobierno. Sin embargo, pese al reconocimiento de esta fuente de poder político de alcance nacional, aspira también a consolidar una administración pública bajo la interacción de gobiernos autónomos territoriales, regidos por el principio de distribución territorial o vertical del poder, de acuerdo al marco jurídico contenido en los arts. 12, 270, 272 y siguientes de la CPE.
La nueva realidad Constitucional, exige un largo proceso de reforma y refundación institucional que, de acuerdo a Joan Prats, debe estar acompañado: “no sólo de las leyes postconstitucionales sino también por el ajuste de los comportamientos, los valores y las actitudes sociales al nuevo orden constitucional y legal”; pero, además, en relación al régimen autonómico y la refundación del sistema administrativo e institucional, a partir de la división territorial o vertical del poder público, corresponde a todas las instituciones de éste Poder, participar en el proceso de construcción y configuración del derecho autonómico y del modelo de Estado.
II.2.El Autogobierno como eje central de la autonomía. El autogobierno, es un derecho que antecede y sucede a la autonomía; y se constituye en una relación política, que emerge del reconocimiento y comprensión de la pluralidad política y, por ende, no se puede pensar el pluralismo político, sin autogobierno, así como tampoco se puede concebir el autogobierno, sin tomar en cuenta, los pluralismos (político, económico, jurídico, lingüístico, cultural, democrático, entre otros), establecidos en la Norma Suprema.
En nuestro nuevo diseño de Estado, el autogobierno, debe ser entendido como el derecho de la población de dotarse de su propia institucionalidad gubernativa; en virtud a ella, es que cada autonomía, está amparado por la voluntad del Constituyente para diagramar el modelo organizacional de su gobierno de acuerdo a sus características y necesidades propias.
El Art. 270 de la CPE, ha establecido como principios rectores de la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas, el autogobierno; y a partir de ello, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, ha definido al Autogobierno, como el derecho que tiene la población de los departamentos, las regiones, los municipios y las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos, “a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir directamente a sus autoridades”.
III.ANALISIS DEL CASO CONCRETO.
La Norma en la que se funda el criterio de incompatibilidad del Vicealcalde, dispuesto por la DCP 0006/2015, responde exclusivamente al sistema de gobierno definido para el nivel central del Estado, que refleja el carácter semipresidencial del nivel Central del Estado, siempre con el fin de implantar mecanismos que garanticen el ejercicio del poder político de forma objetiva, eficaz y eficiente; en este caso, con un funcionario electo del Órgano Ejecutivo, quien será el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, que pretende asegurar que las políticas públicas de alcance nacional, estén debidamente respaldadas por Leyes de la Asamblea Legislativa Plurinacional; y de manera viceversa, para que las Leyes Nacionales, efectivamente se plasmen en políticas, planes programas y proyectos de interés colectivo. Este sistema no es parte de los principios y elementos fundamentales que sustentan las autonomías territoriales, cuyos gobiernos solo se erigen por los principios organizacionales contenidos en el art. 12 de la Norma Fundamental, esto es, la independencia, separación, coordinación y cooperación de órganos, de modo que esencialmente las funciones de éstos, no se reúnan en un solo órgano; en consecuencia en el nivel autonómico habrá coordinación pero no dualidad de funciones; habrá cooperación, pero precautelando y reconociendo la existencia de esferas distintas de decisión gubernamental; por ello, resulta impropio, sustentar la incompatibilidad de la norma cuestionada en lo dispuesto por el art. 153.I de la CPE; antes bien, si hubiera la necesidad de extrapolar la figura jurídica del Vicepresidente del Estado Plurinacional, establecida en la Constitución, con la figura del Vicealcalde, cabe concluir al tenor de los arts. 169.I.II y 174.1, que la función esencial del Vicepresidente, es reemplazar al Presidente del Estado Plurinacional cuando por impedimento o ausencia definitiva no sea posible ejercer dichas funciones; a partir de ello, es preciso evaluar si tal fin, puede replicarse a nivel de los gobiernos autónomos territoriales; en este propósito, el art. 286 de la CPE relativo a los órganos ejecutivos de los Gobiernos Autónomos, prevé que la suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del Concejo o Asamblea, de acuerdo a su norma básica institucional; sin embargo, si se produjese el alejamiento definitivo de esta autoridad, la continuidad inmediata de las funciones ejecutivas estará a cargo de una autoridad ya electa definida nuevamente de acuerdo a la citada norma básica institucional. Se observa entonces que sobre el particular gravitan en esta norma, dos elementos de relevancia jurídica: a) Que si el reemplazo de la máxima autoridad ejecutiva del gobierno autónomo, siempre recayera en un miembro del órgano deliberante, no hubiese sido necesario que el Constituyente distinguiera entre circunstancias temporales y definitivas de impedimento laboral de la Máxima Autoridad Ejecutiva; sin embargo, procede a diferenciar las mismas y ante circunstancias de impedimento definitivo, prevé la posibilidad que el reemplazante no sea un miembro del órgano deliberante, sino otro funcionario cuyo título emerja necesariamente de un proceso eleccionario, caso en el cual su condición de funcionario electo, devendrá de haber integrado la misma fórmula de la máxima autoridad ejecutiva, que fue elegida mediante sufragio universal; y b) Un segundo elemento importante, es la permisión establecida en el precepto constitucional analizado para que sea la voluntad del estatuyente autonómico, la que defina la incorporación y condiciones en que dicho funcionario electo del Órgano Ejecutivo, reemplazará al titular o MAE de dicho órgano; se trata entonces de un reconocimiento efectivo al principio de autogobierno que orienta al régimen autonómico; este principio contemplado en el art. 270 de la Ley Fundamental, es entendido por la LMAD como aquella facultad por la cual “En los departamentos, las regiones, los municipios y las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos, la ciudadanía tiene el derecho a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir directamente a sus autoridades en el marco de la autonomía reconocida por la Constitución Política del Estado”. Esta libertad de las ETAs, para la organización del gobierno, es el elemento principal que caracteriza al autogobierno, por ello cada nivel de gobierno autonómico está amparado por la voluntad del Constituyente para diagramar el modelo organizacional y las funciones generales más conveniente a sus necesidades y características, siempre–claro está-, dentro de los cánones básicos establecidos por la Constitución, que en el caso de las autonomías municipales, se encuentran contenidos en los arts. 272, 283, 284, 285, 286, 287 y 288 del texto constitucional.
Como se expresó precedentemente, -el autogobierno- debe entenderse como el derecho de dotarse de manera libre, de una estructura institucional propia de gobierno; en esta línea, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha declarado compatible con la Constitución Política del Estado, la figura del Vicegobernador, que concitó mayor interés en el nivel autonómico departamental; de ahí que los proyectos de Estatuto de los departamentos de Pando, Tarija, Oruro, Cochabamba y Chuquisaca, con la facultad otorgada por la propia Norma Suprema, diseñaron un marco normativo, que desarrolla adecuadamente el estudio del art. 286 de la citada Norma, de manera que, entendiendo que este funcionario tiene por misión principal reemplazar a la MAE de la entidad territorial autónoma, tanto en circunstancias temporales como definitivas, tal como asume la Constitución en relación al Vicepresidente del Estado (arts. 169.I y II), se determinó que la función interina o temporal de Gobernador por un Asambleísta Departamental, solo podrá producirse cuando aquél y el Vicegobernador, se ausenten o se encuentren impedidos de ejercer la máxima función ejecutiva del gobierno autónomo departamental.
Una Norma de esta naturaleza, cumple con el mandato constitucional de asignar temporalmente el ejercicio de esta función a un miembro del órgano deliberante, pero en una esfera más restringida, todo con el evidente propósito de reducir a la mínima posibilidad, que el órgano deliberante, comprometa su misión pública, al involucrarse en los actos ejecutivos de la gestión pública departamental o municipal, lo que enervaría la idoneidad de la facultad fiscalizadora asignada por la Constitución Política del Estado a dicho órgano, comprometiendo también el vigor de los principios de independencia y separación entre órganos del Poder Público, previstos en el art. 12 de la citada Norma Fundamental.
Consecuentemente, corresponde precisar que no es posible concebir una autonomía sin autogobierno, ello quiere decir, que inicialmente todo se supedita al diseño de una estructura institucional en el marco de la Norma Suprema (recuérdese nuevamente cómo define la LMAD al principio de autogobierno, a saber, primero conformación de la institucionalidad y luego elección de sus autoridades); y en torno a este principio, se activarán las demás competencias conferidas por dicha Norma Suprema; por tanto, si previamente no se define esta estructura, no es posible activar el ejercicio de un régimen electoral[2] que viabilice la elección de las autoridades de la ETA, bajo esta relación causal están concebidos los arts. 283 y 284 de la Norma Fundamental relativos a la organización del gobierno municipal; por lo tanto, la inclusión de un Vicealcalde en la estructura organizacional de un gobierno municipal, solo emana del autogobierno reconocido a las entidades territoriales autónomas, para luego permitir, o dar pié al ejercicio de la competencia compartida, relativa al régimen electoral municipal; por esta razón el art. 55.I de la LMAD, señala: “Una vez que sean puestos en vigencia los Estatutos Autonómicos, se conformarán sus gobiernos en la forma establecida en éstos…”.
De lo precedentemente anotado, también se colige, que la competencia exclusiva concerniente al régimen electoral para la elección de autoridades subnacionales, atribuida al nivel central del Estado, está supeditada a la voluntad del estatuyente, plasmada en su norma institucional básica, a través de cuyo instrumento jurídico y en ejercicio pleno de su autogobierno, de acuerdo a su realidad[3], determinará qué servidores públicos, ejercerán sus funciones por mandato popular, en base al sufragio universal y/o las otras formas de democracia; en consecuencia, la inclusión de un Vicealcalde, como funcionario electo, no implica la invasión de ninguna competencia del nivel central del Estado, toda vez que la competencia de este nivel para la elección de autoridades subnacionales, se circunscribe a la ley de convocatoria a elecciones, fundamentalmente con el fin de uniformar los calendarios electorales, pero sujetándose a la estructura organizativa de los órganos de gobierno de las ETAS, contempladas en sus normas institucionales básicas.
Al respecto, la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la DCP 026/2013, ha señalado lo siguiente: “El art. 272 de la CPE, señala que la autonomía “…implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”, enunciado del que se extraen los tres componentes básicos del concepto: autogobierno (elección de su gobernantes y estructuración de su propio aparato de administración pública), autonomía administrativa y financiera (siempre en el marco de las políticas generales del sector y bajo la lógica de lo que en teoría se conoce como “descentralización fiscal”) y un área funcional, competencial y facultativa propia para cada entidad territorial autónoma (ETA).
Por consiguiente, el gobierno autónomo municipal goza, como cualquier otra ETA, de estas tres importantes prerrogativas estructurantes; vale decir, que elige a sus autoridades y determina su propia estructura de gobierno, detenta la titularidad sobre determinados recursos (humanos, financieros, tecnológicos, etc.), los cuales administra por sí mismo y tiene asignada una determinada cuota del poder estatal mediante el reconocimiento constitucional de un marco específico de funciones, competencias, facultades y atribuciones que son autónomamente ejercidas en el ámbito de su jurisdicción territorial”.
Por su parte, la DCP 008/2013, del 27 de junio de 2013, refiriéndose a la figura del Vicegobernador, señaló "…correspondiendo resolver la duda interpretativa a favor de la libertad de configuración del legislador estatuyente al involucrar dicha temática una materia atinente a la mejor organización de una entidad territorial autónoma”. Con similares argumentos, la DCP 009/2014 de 25 de febrero de 2014, ha declarado la compatibilidad de los artículos 62 y 65 del Estatuto Departamental de Tarija.
Por los argumentos expuestos, no existe fundamento jurídico válido, para que el Tribunal Constitucional Plurinacional considere inviable la incorporación de un Vicealcalde, en la estructura de los Gobiernos Municipales, que así lo determinen sus estatuyentes, más aún si este cargo público, se sujeta con rigurosidad, a las condiciones que fija la propia Constitución, esto es, funcionario electo desde la fórmula del cargo de Alcalde y reemplazante de éste en caso de ausencia o impedimento, por ello, debe entenderse compatible con la misma, todas aquellas previsiones del proyecto de Carta Orgánica del Municipio de Monteagudo, que contemplan la figura del Vicealcalde; dejando establecido, que será contrario a Constitución, todo criterio alterno que pretenda reconocer la figura del Vicealcalde como un funcionario “designado”, toda vez que la Norma Suprema, manda que quien reemplace al Alcalde, siempre y en toda circunstancia deberá ser un funcionario electo; por lo que debió declararse la compatibilidad pura y simple de los arts. 18 y por conexidad los arts. 19.II.6, 20, 24.I.4, 25.VI.VII, 26.I y 42, respecto al carácter electo del Vicealcalde del gobierno autónomo municipal de Monteagudo.
En consecuencia, el suscrito Magistrado Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional, establece que su aclaración de voto emitido para la aprobación de la Declaración Constitucional Plurinacional 0006/2015 de 14 de enero, conlleva, las salvedades expresadas precedentemente, conforme determina el art. 10.III del CPCo.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Tata Efrén Choque Capuma
MAGISTRADO PRESIDENTE
[1] Artículo 18. Elección de la Alcaldesa o Alcalde y Vice Alcaldesa o Vice Alcalde.
I. La Alcaldesa o Alcalde, la Vice Alcaldesa o Vice Alcalde se elegirán con sujeción al siguiente régimen básico:
1. Serán elegidas y elegidos mediante sufragio universal, obligatorio directo, libre y secreto, en la misma fórmula electoral, por mayoría simple de votos válidos emitidos.
2. Los postulantes para alcaldesa, alcalde, vice alcaldesa y vice alcalde deberán residir de forma permanente en la Jurisdicción de Monteagudo, al menos los cinco últimos años antes de la elección.
3. Serán postulados por organizaciones políticas de alcance nacional, departamental o municipal.
4. Podrán ser reelectas o reelectos de manera continua por una sola vez
5. Para la elección de candidatas/os al Alcaldesa o Alcalde y Vice Alcaldesa o Vice Alcalde, se considerará el principio de alternancia.
[2] Art. 299.I.1 de la CPE “Régimen electoral departamental y municipal”
[3] Art. 284.III. “La Ley determinará los criterios generales para la elección y cálculo del número de concejalas y concejales municipales. La Carta Orgánica Municipal definirá su aplicación de acuerdo a la realidad y condiciones específicas de su jurisdicción”.