Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0017/2015-S3

Fecha: 16-Ene-2015

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0017/2015-S3

Sucre, 16 de enero de 2015

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 07276-2014-15-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 76/2014 de 24 de septiembre, cursante de fs. 547 a 553 vta., pronunciada dentro la acción de amparo constitucional, interpuesta por Ninoska Judith Rojas Medrano en representación de Rodolfo Rigoberto Uyuni Argandoña contra Antonio Guido Campero Segovia y Norka Natalia Mercado Guzmán, Magistrados de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; Bernardo Bernal Callapa y Franz Mendoza Cárdenas, ex Vocales; Virginia Colque Calle y Osvaldo Fernández Quispe, actuales Vocales, todos de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; y, Edda Sarah Fiorilo Barrios, Jueza Segunda de Partido del Trabajo y Seguridad Social, del mismo departamento.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 15 de mayo de 2014, cursante de fs. 191 a 211 de obrados, el accionante a través de su representante, expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Habiendo prestado sus servicios en la Alcaldía Municipal de Oruro ejerciendo diferentes funciones y ocupando diversos cargos desde el 28 de junio de 1994, hasta alcanzar un tiempo de quince años, tres meses y cinco días; el 4 de enero de 2010, la entidad empleadora le agradeció sus servicios alegando un supuesto reordenamiento administrativo cuando venía ejerciendo con regularidad las funciones de Director de Educación, Salud y Deportes, que no implica otra cosa que un despido intempestivo.

Ante dicha desvinculación laboral el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, procedió a pagarle sus beneficios sociales mediante finiquito de 13 de agosto de 2010; sin embargo, al advertir que se omitió cancelarle algunos derechos laborales adquiridos, como el desahucio, vacaciones por varias gestiones, un descuento indebido que se efectuó a su aguinaldo y el pago de la multa prevista por el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, así como el pago de dicho beneficio fuera del plazo de quince días; el 19 de noviembre de 2010, interpuso demanda de reliquidación de beneficios sociales, y una vez en conocimiento de la Jueza Segunda de Partido del Trabajo y Seguridad Social del departamento de Oruro, dicha Juzgadora fuera de toda previsibilidad y en base a una interpretación errónea y arbitraria de las disposiciones legales y las normas transitorias de la Ley de Municipalidades, pronunció la Sentencia 054/2012 de 12 de junio, declarando improbada la demanda y probada la excepción de pago opuesta por la entidad demandada, con el argumento que hubiera prestado sus servicios en dos periodos, el primero a partir del 3 de junio de 1994 a diciembre de 1999 y el segundo de diciembre de 1999 a enero de 2010, señalando para dicha conclusión la vigencia de la Ley de Municipalidades a partir del mes de diciembre de 1999, y que a partir de esa fecha hubiera adquirido la condición de trabajador sujeto a la referida Ley y por ende funcionario público conforme la Ley del Estatuto del Funcionario Público, siendo por ello que le correspondía el pago de sus beneficios sociales sólo del primer periodo, apartándose completamente del objeto de la demanda cual era la reliquidación de beneficios sociales, reconociendo incongruentemente por el supuesto primer periodo el pago de desahucio, cuando dicho derecho sólo procede cuando se produce un retiro injustificado; y en cuanto al supuesto segundo periodo de trabajo, la Sentencia concluyó que al estar en ese periodo, sujeto al Estatuto del Funcionario Público, y siendo que el último cargo que ejerció fue como Director de Educación de Salud y Deportes, era funcionario de libre nombramiento y de confianza y por ende de libre remoción, por lo que no correspondía ningún beneficio social y que al haberle reconocido el pago de beneficios sociales por el tiempo de más de quince años, el municipio de Oruro incurrió en un pago indebido y haciendo alusión a la Ley de Administración y Control Gubernamentales y a los arts. 108.8 y 235.1 de la Constitución Política del Estado (CPE), se dispuso la remisión de antecedentes al Ministerio Público, sin advertir que la relación laboral no sufrió interrupción alguna y que ésta inició antes de la vigencia de la Ley de Municipalidades, encontrándose por ello dentro del ámbito de protección del art. 11 de la disposición transitoria de la referida Ley.

Alega que contra ese fallo interpuso recurso de apelación, haciendo constar expresamente la mala interpretación y aplicación del art. 11 de las Disposiciones Transitorias de la Ley de Municipalidades en que incurrió la Jueza a quo, recurso que fue resuelto por la Sala Social y Administrativa, igualmente ahora demandada, quien emitió el Auto de Vista 15/2013 de 13 de febrero, confirmando la Sentencia apelada, sin haber subsanado la incorrecta, arbitraria y errónea interpretación de las disposiciones legales aplicables al caso y no haber efectuado una debida revisión y sin compulsar los antecedentes laborales, concluyó que no correspondían los beneficios sociales por los más de quince años, alegando que habría sido designado en dos periodos de trabajo, el primero desde el 28 de junio de 1994 al 1 de junio de 2000, y el segundo periodo empezaría el 1 de junio de 2000, desde la designación como Jefe de la Unidad de Infraestructura, Educación, Salud y Deportes al 5 de enero de 2010, mencionando el memorándum 775/2000, que si bien se le agradece sus servicios, no fue con objeto de un despido sino para que ocupe el cargo de Jefe de la Unidad de Infraestructura, Educación, Salud y Deportes mediante memorándum 780/2000 de 1 de junio, por lo que no hubo una desvinculación laboral; sin embargo, dicho Tribunal estableció de la misma manera que el a quo, que el primer periodo de trabajo ilógicamente determinado estaría dentro los alcances de la Ley General del Trabajo, en el que es correcto el reconocimiento del pago de los beneficios sociales, y respecto al segundo periodo, al estar normado bajo regulación de la Ley de Municipalidades y la Ley del Estatuto del Funcionario Público, no le asistiría ningún beneficio por ser considerado funcionario de libre nombramiento y por ende de libre remoción.

Refiere que contra esa decisión interpuso recurso de casación en el fondo, que fue resuelto por la Sala Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Auto Supremo 682 de 13 de noviembre de 2013, declarando infundado el mismo en base a los mismos razonamientos erróneos efectuados en primera y segunda instancia respecto a la incorrecta interpretación y mala aplicación al caso concreto del art. 11 de la Ley de Municipalidades (LM).

Finalmente señala que las autoridades judiciales demandadas a su turno emitieron Resoluciones con el mismo fundamento para resolver el proceso laboral, realizando una errónea interpretación de los arts. 59.2 de la LM y 11 de sus Disposiciones Transitorias, por cuanto no selo reincorporó como personal nuevo y mucho menos fue designado como funcionario de libre nombramiento, sino tenía la calidad de trabajador regular con contrato de trabajo indefinido, sin que exista desvinculación laboral, así el referido art. 11 de las Disposiciones Transitorias de la Ley de Municipalidades, establece que las personas que se encuentren prestando servicios con anterioridad a la promulgación de la esa Ley, de cualquier título y bajo cualquier denominación, mantendrán sus funciones conforme las normas y condiciones de su contratación o designación original, ya sea bajo la protección de la Ley General del Trabajo; precepto que tiene por objeto garantizar los derechos laborales adquiridos e irrenunciables de los trabajadores municipales que venían prestando servicios antes de la vigencia de la Ley, por lo que la propia institución demandada le reconoció el pago de indemnización por todo el tiempo trabajado, así como en ningún momento fue incorporado a la categoría de funcionario público como concluyeron erróneamente los demandados; lesionando consecuentemente el derecho a la igualdad, al no haber asumido los Tribunales demandados la jurisprudencia existente en un caso idéntico, quebrantando dicho derecho en su efecto a la vinculación vertical del precedente judicial; así como en la labor interpretativa los demandados a su turno se limitaron a efectuar una interpretación gramatical de la última parte del art. 11 de las Disposiciones Transitorias de la Ley de Municipalidades, y luego relacionarla con la fecha de su vigencia; cuando la relación laboral no sufrió ninguna interrupción; precepto que interpretado en su integridad y por su naturaleza transitoria tiene el fin de resguardar los derechos laborales de los funcionarios municipales y que se encontraban amparados por la Ley General del Trabajo, manteniendo los efectos de su contratación original precisamente para el pago de sus beneficios sociales al momento de la desvinculación laboral por constituir derechos adquiridos e irrenunciables, aspecto que no fue considerado por los demandados al momento de resolver la demanda de reliquidación de beneficios sociales y evidenciar que en el finiquito sólo se efectuó un pago parcial, y no proceder a negarle dicho derecho irrenunciable por mandato constitucional, en base a una actividad interpretativa incorrecta

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante, considera lesionados sus derechos a la igualdad y al debido proceso en su elemento de aplicación e interpretación adecuada y objetiva de las normas jurídicas; citando al efecto los arts. 8.II, 14.I y II, 48.I, II y III, 115, 119.I, 178.I; y, 180.I de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la acción de amparo constitucional y se disponga: a) Dejar sin efecto, ni valor legal alguno el Auto Supremo 682 de 13 de noviembre de 2013, pronunciado por la Sala Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; el Auto de Vista 15/2013 de 13 de febrero, pronunciado por la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro y la Sentencia 054/2012 de 12 de junio, pronunciada por la Jueza de Partido Segunda del Trabajo y Seguridad Social de Oruro; b) Que la Jueza de primera instancia emita nueva Sentencia, interpretando correcta y objetivamente el art. 11 de las Disipaciones Transitorias de la LM y demás preceptos aplicables al caso; y, c) Que las otras autoridades judiciales co-demandadas, ante los eventuales recursos que pudieran interponerse en el caso, en forma ulterior a la emisión de la nueva Sentencia, emitan sus resoluciones en apego a la correcta interpretación y aplicación de los preceptos citados y los fundamentos en la acción; con costas y calificación de daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 24 de septiembre de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 543 a 546 vta., con la presencia de la parte accionante asistida de su abogada y en ausencia de los demandados y terceros interesados; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La abogada de la parte accionante ratificó in extenso los términos expuestos en su memorial de amparo.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Antonio Guido Campero Segovia y Norka Natalia Mercado Guzmán, Magistrados de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a través del informe presentado el 24 de septiembre de 2014, cursante de fs. 506 a 510, manifestaron: 1) El accionante pretende subsumir el nuevo status laboral que ostentó al ser nombrado Jefe de la Unidad de Infraestructura Educativa, Salud y Deportes, cargo de libre nombramiento, al amparo de la Ley General del Trabajo buscando el reconocimiento de beneficios sociales; procurando que la jurisdicción constitucional se abra como una instancia adicional, señalando que no se valoró correctamente la prueba concerniente en el finiquito por el cual la institución demandada habría cancelado por la totalidad de los años de servicios, valoración que la jurisdicción constitucional no debe realizar, al haber ya sido resuelta en Sentencia que determinó el error de pago y el reconocimiento de un derecho que no le correspondía; 2) Si bien se establecieron dos periodos de trabajo, se reconoció la aplicación de la Ley General del Trabajo en el primero; sin embargo, a partir del nombramiento como Jefe de la Unidad de Infraestructura Educativa, Salud y Deportes mediante memorándum 780/2000 de 1 de junio, el accionante se sometió a lo dispuesto en los arts. 44.6 y 59.2 de la LM, por lo que no tiene asidero alguno el argumento del ex trabajador en cuanto a que su nueva designación no correspondería a uno de libre nombramiento, más aún si conforme a dicha norma sólo se contemplaba en la Ley General del Trabajo a personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, y si bien le correspondía de acuerdo a su ingreso con anterioridad a la Ley de Municipalidades su sujeción a la Ley General de Trabajo, al haber aceptado el nombramiento en la referida Jefatura, cambio su status debiendo regirse en el marco de la Ley que contemplaba su nombramiento; 3) Con relación a la violación del derecho a la igualdad al no haberse aplicado jurisprudencia existente como vinculante, cabe señalar que si bien una de las atribuciones de las Salas Especializadas del Tribunal Supremo de Justicia, es sentar y unificar su jurisprudencia de acuerdo al art. 42.I.3 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), sin embargo, dicho lineamiento es pasible de modificaciones o modulaciones, conforme al perfeccionamiento del derecho mismo y la aplicabilidad de la nueva normativa que surge en el ámbito de la materia, además de no revestir la vinculatoriedad, por lo que la supuesta identidad con lo resuelto en el Auto Supremo 108 de 30 de marzo de 2010, no es evidente; 4) Respecto al incumplimiento de las reglas de interpretación, el accionante alega que los juzgadores de instancia habrían realizado una interpretación gramatical de la última parte del art. 11 de la Disposiciones Transitorias de la Ley de Municipalidades, sin considerar que trabajó quince años, tres meses y cinco días y que a criterio de dicho párrafo no menciona un mandato imperativo ya que señalaría en relación al personal de los gobiernos municipales que podrán incorporarlos paulatinamente; de ello se advierte que se pretende que el Tribunal de garantías se constituya en una instancia más, alegando elementos que son parte de la compulsa de la prueba, como el periodo de trabajo en base a los memorándums y contrataciones, así como su agradecimiento de servicios y posterior recontratación en el marco de lo dispuesto por la propia Ley de Municipalidades; y, 5) El Auto Supremo objeto de impugnación, aplicó la norma vigente al momento que se suscitaron los acontecimientos, así como la línea jurisprudencial establecida por el Auto Supremo 493 de 27 de agosto de 2013, en sujeción no sólo de la interpretación sistemática de la Ley de Municipalidades, sino relacionando el art. 11 de sus Disposiciones Transitorias con sus arts. 46.6 y 59.2 y a los principios de la Constitución Política del Estado, principalmente el de verdad material, ya que en la realidad de los hechos, el accionante si bien trabajó en un inicio bajo la cobertura de la Ley General del Trabajo, posteriormente aceptó un cargo de libre nombramiento, cambiando su estatus laboral bajo un marco normativo diferente que corresponde al libre nombramiento.

Edda Sarah Fiorilo Barrios, Jueza Segunda de Partido del Trabajo y Seguridad Social del departamento de Oruro, por informe remitido via fax el 24 de septiembre de 2014, cursante de fs. 511 a 518, alegó: i) Se emitió la Sentencia 054/2012, considerando y valorando todas las pruebas adjuntas en su integridad; es decir, las presentadas por la parte demandada y las producidas en el término de prueba, y sobre la supuesta interpretación errónea y arbitraria de las disposiciones legales, se advierte que se consignó todos y cada uno de los puntos pretendidos por el actor y los que la entidad Municipal planteó como medio de defensa; ii) El ejercicio de un derecho no debe exceder el uso normal del mismo, en el caso presente este ejercicio demandado mediante amparo, daña a terceras personas por ser la entidad municipal demandada un ente de servicio colectivo; iii) La Ley de Municipalidades entró en vigencia el 28 de octubre de 1999, reconociendo tres categorías de funcionarios en el art. 59, los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la carrera administrativa municipal; los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal, personas que no se consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetos a la Ley General del Trabajo, ni al Estatuto del Funcionario Público; y las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas establecidas para la presentación directa de servicios públicos, quienes si se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo; iv) El planteamiento de la acción de amparo constitucional es contradictorio, dado que por esencia la tutela, resuelve y sanciona los daños y perjuicios que se pudiera ocasionar al accionante y la vulneración de los derechos o garantías fundamentales denunciadas como vulneradas, no deben ser provocadas ni consentidas por el afectado; v) El accionante fue contratado mediante contratos a plazo fijo, por lo que su condición era de servidor público, habiéndosele pagado beneficios sociales de manera indebida, lo que arroja resultados en la evaluación a la función pública dentro los alcances de la Ley de Administración y Control Gubernamentales y sus Reglamentos, por cuanto pretende el pago de reliquidación de beneficios sociales consistentes en desahucio, indemnización, vacación, aguinaldo por duodécimas, más la multa determinada en el art. 9 del DS 28699, por el retiro indirecto mediante memorándum 0001 de agradecimiento de servicios de 4 de enero de 2010; y, vi) Se remitió antecedentes al Ministerio Público para su investigación, si corresponde, por el pago indebido de beneficios sociales efectuado por el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro al ahora accionante.

Los Vocales de la Sala Social y Administrativa codemandados pese a su legal notificación, cursante a fs. 319 y vta., no concurrieron a la audiencia de amparo constitucional, ni remitieron informe circunstanciado.

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Rossío Carolina Pimentel Flores de Taborga, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, por memorial presentado cursante a fs. 541 y vta., manifestó: a) El accionante si bien reconoció que su acceso laboral al municipio de Oruro fue el 28 de junio de 1994 antes de la vigencia de la Ley de Municipalidades, de la misma manera confesó que recibió sin reclamo alguno el memorándum 780/2000 de 1 de junio, en base al art. 44.6 de la LM, por el cual migra del régimen laboral al régimen del funcionario público, consintiendo de esa manera la ruptura de su vínculo laboral con el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro e ingresó al régimen del Estatuto del Funcionario Público desde esa fecha; b) Lo anterior demuestra la inconsistencia fáctica de la acción, lo cual fue demostrado en proceso contradictorio y público; razonamiento al cual igualmente arribaron las autoridades judiciales hoy demandadas que conocieron el caso, por lo que no cabe pretender acomodar su reclamo a la interpretación forzada del art. 11 de las Disposiciones Transitorias de la Ley 2028 que señala la mantención de funciones antes de la misma Ley, entonces lo que correspondía era que no acepte el memorándum 780/2000 a efecto de no consentir su migración de un régimen laboral a otro distinto, convirtiendo su designación en un funcionario de libre nombramiento como refiere el mismo memorándum, lo cual no fue reclamado por el accionante; y, c) No existió ninguna lesión a los derechos del accionante.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil, Comercial y Familiar Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 76/2014 de 24 de septiembre, cursante de fs. 547 a 553 vta., denegó la acción de amparo constitucional, con los siguientes fundamentos: 1) No corresponde al Tribunal de acción de amparo constitucional, valorar la prueba, labor que se halla reservada para los tribunales ordinarios conforme el art. 397 del Código de Procedimiento Civil (CPC); 2) En la acción de amparo el accionante, como si fuera un trámite ordinario de revisión, solicitó se deje sin efecto las Resoluciones ahora impugnadas, disponiendo que la Jueza de primera instancia emita una nueva sentencia, interpretando correcta y objetivamente el art. 11 las Disposiciones Transitorias de la Ley del Municipalidades (LM); al efecto existe la interrogante del tiempo que se tendría que otorgar a los demandados para emitir nuevas resoluciones; y, 3) No se puede disponer que en la Resolución de primera instancia se aplique el art. 11 de las Disposiciones Transitorias referidas; por lo que se infiere que las autoridades demandadas no vulneraron los derechos al debido proceso y a la igualdad, al haber formulado el accionante la demanda laboral de reliquidación de beneficios sociales contra el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, en el que hizo uso de los recursos que le confiere la Ley, en igualdad de condiciones con la entidad demandada; en cuanto a la seguridad jurídica, se halla prevista en el art. 178 de la CPE, como principio y no como derecho.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

De conformidad al Acuerdo Administrativo TCP-AL-SP-065/2014 de 5 de diciembre, que en el Resuelve Primero, dispone el receso de actividades del Tribunal Constitucional Plurinacional del 22 de diciembre de 2014 al 2 de enero de 2015, con suspensión de plazos procesales; a cuyo efecto, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro de término.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por memorándum 775/2000 de 1 de junio, el Alcalde Municipal de Oruro, Edgar Bazán Ortega, comunicó a Rodolfo Rigoberto Uyuni Argandoña, que de conformidad al Título IV, Capítulo I, art. 44.6 de la LM y en razón de la transición del nuevo Gobierno Municipal, agradecía sus servicios en la referida Comuna en el cargo de Director de Infraestructura Educativa, Salud y Deportes de la Alcaldía Municipal (fs. 16).

II.2. El Alcalde Municipal de ese entonces, Edgar Bazán Ortega, mediante memorándum 780/2000 de 1 de junio, comunicó a Rodolfo Rigoberto Uyuni Argandoña, que en aplicación al art. 44.6 de la LM, desde esa fecha fue designado como funcionario municipal en el cargo de Jefe de la Unidad de Infraestructura Educativa, Salud y Deportes de la Alcaldía Municipal de Oruro (fs. 17); posteriormente, por memorándum 224/05 de 17 de enero de 2005, fue designado “funcionario público”, en el cargo de Director de Educación, Salud y Deportes del Municipio (fs. 19).

II.3. A través de memorándum 0001 de 4 de enero de 2010, alegando razones de reordenamiento administrativo y de conformidad a lo dispuesto por el Título IV, Capítulo I, art. 44.6 de la LM, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del municipio de Oruro, agradeció los servicios a Rodolfo Rigoberto Uyuni Argandoña (fs. 20).

II.4. Por memorial presentado el 19 de noviembre de 2010, Rodolfo Rigoberto Uyuni Argandoña, interpuso demanda de reliquidación de beneficios sociales contra el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro (fs. 33 a 35).

II.5. La Jueza Segunda de Partido del Trabajo y Seguridad Social, mediante Sentencia 054/2012 de 12 de junio, declaró improbada la demanda y probada la excepción perentoria de pago documentado, disponiendo la remisión de antecedentes al Ministerio Público para su investigación (fs. 96 a 104).

II.6. Rodolfo Rigoberto Uyuni Argandoña por memorial presentado el 15 de agosto de 2012, interpuso recurso de apelación contra la Sentencia 054/2012 (fs. 109 a 111 vta.).

II.7. La Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Auto de Vista 15/2013 de 13 de febrero, confirmó la Sentencia 054/2012, alegando que no es evidente que al accionante le correspondan los beneficios sociales por los quince años (fs. 133 a 138 vta.).

II.8. Por memorial presentado el 5 de agosto de 2013, Rodolfo Rigoberto Uyuni Argandoña, interpuso recurso de nulidad contra el Auto de Vista 15/2013 (fs. 144 a 147).

II.9. La Sala Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante Auto Supremo 682 de 13 de noviembre de 2013, declaró infundado el recurso de nulidad interpuesto contra el Auto de Vista 15/2013 (fs. 172 a 175).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante a través de su representante denuncia la vulneración de sus derechos a la igualdad y al debido proceso en su elemento de aplicación e interpretación adecuada y objetiva de las normas jurídicas, por cuanto dentro de la demanda de reliquidación de beneficios sociales interpuesta contra la Alcaldía Municipal de Oruro, la Jueza demandada en base a una interpretación errónea y arbitraria de los arts. 59.2 de la LM y 11 de sus Disposiciones Transitorias, declaró improbada la demanda y probada la excepción de pago planteada por la entidad demandada, alegando la existencia de dos periodos, el primero sujeto a la Ley General del Trabajo, por lo que correspondería el pago de beneficios sociales y el segundo bajo la Ley de Municipalidades y la Ley de Estatuto del Funcionario Público, que no reconocen beneficios sociales; situación que no fue subsanada por los co-demandados ni en apelación ni en casación, quienes efectuaron una actividad interpretativa incorrecta.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La revisión de la actividad jurisdiccional de otros tribunales. Jurisprudencia reiterada.

La SCP 1631/2013 de 4 de octubre, señaló que: “…a la jurisdicción constitucional no le corresponde juzgar el criterio jurídico empleado por otros tribunales para fundar su actividad jurisdiccional, pues ello implicaría un actuar invasivo de las otras jurisdicciones (SC 1031/2000-R de 6 de noviembre), no obstante, es indudable también que desde sus inicios este Tribunal determinó que sí procede la tutela constitucional si en esa actividad interpretativa se lesionan derechos fundamentales y garantías constitucionales, incluso a efectos de revisar 'cosa juzgada'. De donde se puede concluir que la jurisdicción constitucional respetando el margen de apreciación de las otras jurisdicciones precisó en la jurisprudencia que la acción de amparo constitucional no se activa para reparar incorrectas interpretaciones o indebidas aplicaciones del Derecho, pues no puede ser un medio para revisar todo un proceso judicial o administrativo, revisando la actividad probatoria y hermenéutica de los tribunales, ya que se instituyó como garantía no subsidiaria ni supletoria de otras jurisdicciones.

Más adelante y en ese mismo contexto jurisprudencial, el Tribunal Constitucional hace extensible la línea jurisprudencial de revisión de la legalidad ordinaria a eventuales violaciones de los derechos y las garantías constitucionales a la verificación de si en la interpretación, no se afectaron principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico (así ver la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, que cita los principios de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso). De donde determinó que un mecanismo de control de la actividad interpretativa de la jurisdicción ordinaria resulta que ésta se someta a 'reglas admitidas por el Derecho' (SC 1846/2004-R de 30 de noviembre), por ello planteó una relación de causalidad entre el sometimiento de las autoridades a los estándares interpretativos y la vigencia de derechos, garantías, principios y valores en la actividad hermenéutica, con la conclusión que la interpretación de una norma no puede conducir a la creación de una norma distinta de la interpretada.

Sin embargo, posteriormente vía jurisprudencia se determinó que la errónea interpretación debe ser invocada por el accionante a efectos de abrir la jurisdicción constitucional para la verificación de la actividad interpretativa de la jurisdicción común, y más adelante se precisó que la parte procesal que se considera agraviada con los resultados de la interpretación debe expresar de manera adecuada y precisar los fundamentos jurídicos que sustenten su posición, en ese sentido se estableció que ante la ausencia de carga argumentativa corresponde denegar la tutela solicitada. Esta línea se profundizó señalando que es atribución del Tribunal Constitucional interpretar la Constitución, y de la jurisdicción común, interpretar el resto del ordenamiento jurídico; o lo que es lo mismo, la legalidad infra constitucional u ordinaria, precisando que ello no implica llegar a la conclusión tajante de que la labor interpretativa de la legalidad ordinaria no está sujeta al control constitucional para verificar la vulneración de derechos y garantías de la Constitución, ante ello la SC 0085/2006-R de 25 de enero, precisó que el accionante que pretende la revisión de la legalidad ordinaria debe: 1) Explicar por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo; y; 2) Precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional, la SC 0194/2011-R de 11 de marzo, incorporó el tercer elemento que debe contener la exposición señalando: `3) Establezca el nexo de causalidad entre la ausencia de motivación, arbitrariedad u otra situación absurda, por no aplicar la interpretación que considera debió efectuarse, y los derechos y/o garantías que conforman el bloque de constitucionalidad, y que han sido lesionados con dicha interpretación, explicando sí el resultado, cuál la relevancia constitucional.

De todo lo mencionado, se tiene que la línea jurisprudencial relativa a la revisión de la actividad de otros tribunales por parte de la justicia constitucional ha avanzado en términos evolutivos hasta consolidar la noción que la interpretación de la legalidad infra constitucional le corresponde a los tribunales de justicia y no a la justicia constitucional; sin embargo, ante la existencia de violación de derechos y garantías previstos en la Norma Suprema, excepcionalmente la justicia constitucional puede ingresar a valorar la actividad desarrollada en miras a brindar tutela. De lo referido, se deben precisar tres elementos de suma importancia: i) Las autoridades de los otros sistemas de justicia (civil, penal, familiar, agroambiental, administrativa) en realidad ejercen al igual que la justicia constitucional una actividad hermenéutica que parte de la Constitución e irradia a todo el ordenamiento jurídico; por ello a la luz del Estado Constitucional de Derecho no es válido hablar de 'legalidad ordinaria', pues todos los órganos de justicia se encuentran sometidos a la Constitución y su labor interpretativa parte de la misma; ii) La noción de “reglas admitidas por el Derecho” rescatando una posición teórica decimonónica no agota las posibilidades hermenéutico - argumentativas de las autoridades judiciales, por ende, si bien los métodos de interpretación formalistas, pueden resultar útiles en la obtención de un resultado hermenéutico, no agotan todas las posibilidades que tiene la autoridad jurisdiccional en miras de satisfacer los principios fines y valores que se encuentran en la Constitución; iii) La revisión de la actividad interpretativa que realizan otras jurisdicciones que involucra el análisis de la motivación, congruencia, adecuada valoración de los hechos (valoración de la prueba) y adecuada valoración del Derecho (interpretación de las normas), no es la labor propia de la justicia constitucional, sin embargo, es insoslayable que las autoridades jurisdiccionales no se encuentran habilitadas a vulnerar derechos fundamentales, y en esa dimensión esta jurisdicción constitucional se encuentra facultada a vigilar que en todo fallo, providencia o decisión judicial que las autoridades judiciales se sometan a la Constitución; y, iv) Para que la jurisdicción constitucional analice la actividad interpretativa realizada por los tribunales de justicia, los accionantes deben hacer una sucinta pero precisa relación de vinculación entre los derechos fundamentales invocados y la actividad interpretativa - argumentativa desarrollada por la autoridad judicial. Demostrando ante esta justicia constitucional que se abre su competencia en miras a revisar un actuado jurisdiccional, sin que ello involucre que la instancia constitucional asuma un rol casacional, impugnaticio o supletorio de la actividad de los jueces.

De lo referido sólo resulta exigible sino una precisa presentación por parte de los accionantes que muestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades, vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a un Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales” (las negrillas fueron añadidas).

Respecto la necesidad de una resolución motivada dentro del marco de una Estado Constitucional de Derecho, la SCP 0893/2014 de 14 de mayo, señaló: «…las finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etcétera) que resuelva un conflicto o una pretensión son: “1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad…” (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre); y, “…5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos…” (SCP 0100/2013 de 17 de enero).

Sobre el segundo contenido; es decir, lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia, en la SCP 2221/2012, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha desarrollado las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando: “…la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una 'decisión sin motivación', o extiendo esta es b.2) una 'motivación arbitraria'; o en su caso, b.3) una 'motivación insuficiente'”, desarrollando más adelante, el contenido de cada una de ellas.

“b.1) Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una 'decisión sin motivación', debido a que 'decidir no es motivar'. La 'justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice [asunto pendiente de decisión]'.

b.2) Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una 'motivación arbitraria'”» (las negrillas nos corresponden).

III.2. La condición de funcionario provisorio en el ámbito municipal

Al efecto, la SC 0474/2011-R de 18 de abril, señaló: “El art. 11 de las Disposiciones Finales de la LM, prescribe: `Las personas que se encuentren prestando servicios a la Municipalidad, con anterioridad a la promulgación de la presente Ley, a cualquier título y bajo cualquier denominación, mantendrán sus funciones bajo las normas y condiciones de su contratación o designación original, ya sea bajo la protección de la Ley General del Trabajo o cualquier disposición legal pertinente. Los Gobiernos Municipales podrán incorporarlos paulatinamente en las categorías de empleados que establece la presente Ley'; dado que la referida normativa data de 28 de octubre de 1999 y el Estatuto del Funcionario Público de 27 de ese mes y año; los servidores públicos contratados con anterioridad a su entrada en vigencia continuarán bajo el régimen por el cual fueron contratados.

Establecida la clasificación de los servidores públicos, en el marco del Estatuto del Funcionario Público, compete referirnos a aquellos que se encuentran comprendidos en la Ley de Municipalidades; así el art. 52 de la LM, establece: 'El Ejecutivo municipal, estará conformado por: 1. El Alcalde Municipal máxima autoridad ejecutiva del Municipio; 2. Las Oficialías Mayores; 3. Las Direcciones; 4. Las Jefaturas de Unidad; 5. Las Subalcaldías Municipales de los Distritos Municipales; y 6. Los Funcionarios Municipales'; funcionarios públicos que se encuentran clasificados en tres categorías de conformidad a lo dispuesto por el art. 59 del mismo cuerpo legal: '1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera Administrativa Municipal descrita en la presente Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos; 2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal. Dichas personas no se consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público de acuerdo con lo previsto por el Artículo 43º de la Constitución Política del Estado; y 3. Las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo'.

En el caso concreto, las accionantes no se encuentran comprendidas en ninguna de las categorías descritas; empero, forman parte de la estructura municipal como funcionarias públicas provisorias, en razón a que su designación y retiro constituye una facultad privativa del Alcalde Municipal, atribución conferida por el art. 44 de la LM, al disponer: 'Designar y retirar a los Oficiales Mayores y personal administrativo'; se concluye entonces, que los funcionarios municipales comprendidos en el numeral 6 de la estructura administrativa del Gobierno Municipal, para efectos de su designación y remoción son considerados como personal administrativo provisorio y no así, como designados o de libre nombramiento, puesto que esa denominación compete sólo a los comprendidos en la categoría dos del art. 59 de la LM” (el resaltado es nuestro).

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante mediante su representante, denuncia la vulneración de sus derechos a la igualdad y al debido proceso en su elemento de aplicación e interpretación adecuada y objetiva de las normas jurídicas, alegando que dentro de la demanda de reliquidación de beneficios sociales seguido por éste contra el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, la Sentencia de primera instancia declaró improbada la demanda, en apelación dicha decisión fue confirmada y en casación, se declaró infundado el recurso de nulidad, en base a una interpretación errónea y arbitraria de los arts. 59.2 y 11 de las Disposiciones Transitorias de la Ley de Municipalidades.

Ahora bien, a efecto de establecer si en el caso de análisis los Magistrados de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia emitieron el Auto Supremo 682 de 13 de noviembre de 2013, en base a una interpretación incorrecta y arbitraria del ordenamiento jurídico, que supuestamente lesionó los derechos constitucionales del accionante, cumplió con los presupuestos procesales esenciales exigidos por esta instancia constitucional para de manera extraordinaria verificar si la interpretación de la legalidad por parte de las autoridades judiciales vulneró o no derechos fundamentales, por lo que se abre la competencia de este Tribunal al respecto de lo decidido en el Auto Supremo impugnado.

Previamente a ingresar al fondo de la problemática traída a colación, cabe advertir que el análisis se limitará al Auto Supremo y no se desarrollará, como pretende el accionante de todas las instancias del proceso laboral, pues en atención al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, esta instancia solamente puede revisar el último actuado judicial que tuvo la posibilidad de revisar los anteriores, pues del principio de subsidiariedad se desprende que esta instancia constitucional no es supletoria de otras instancias jurisdiccionales, en razón a lo cual toda eventual vulneración a los derechos bien pudo y debió, en su caso ser observada, por el Tribunal Supremo de Justicia, como instancia de cierre de la jurisdicción ordinaria.

Precisados dichos aspectos, e ingresando a la problemática planteada ante este Tribunal cabe establecer que el Tribunal Supremo de Justicia a través de su Sala Social y Administrativa, resolviendo el recurso de nulidad interpuesto contra el Auto de Vista 15/2013, emitió el Auto Supremo 682, mismo que se declaró infundado, sustentándose, en los siguientes elementos: i) Las anteriores instancias establecieron la existencia de dos periodos de trabajo; el primero, haciendo viable lo dispuesto por la Ley General del Trabajo y el segundo, en plena vigencia de la Ley de Municipalidades desde la gestión 2000 al 4 de enero de 2010, periodo último, donde el accionante fue contratado mediante contratos de prestación de servicios a plazo fijo, determinando su condición de servidor público, conclusión a la que arribaron tanto la Jueza de primera instancia como el Tribunal de apelación, por la valoración que realizaron de los medios de prueba aportados durante la sustanciación del proceso, valoración que como expuso el Tribunal Supremo de Justicia contiene una amplia fundamentación de donde se desprende su razonabilidad; y, ii) Sobre la interpretación del art. 11 de las Disposiciones Finales y Transitorias de la LM, el Tribunal Supremo precisó que las personas que se encuentren prestando servicios a la Municipalidad, con anterioridad a la promulgación de dicha Ley, no importando su título o denominación, mantendrán sus funciones bajo las normas y condiciones de su contratación o designación original, bajo la protección de la Ley General del Trabajo o cualquier otra disposición legal pertinente; siendo que los Gobiernos Municipales podrán incorporarlos de forma paulatina en las categorías de empleados establecidas en dicha Ley; en la especie, el accionante desde su designación como Jefe de la Unidad de Infraestructura Educativa, Salud y Deportes bajo el memorándum 780/2000 de 1 de junio, se encontraba bajo lo dispuesto por los arts. 44.6 y 59.2 de la LM, tal cual de forma correcta se advirtió en instancia, no correspondiéndole por lo tanto por dicho periodo de trabajo, pago alguno por los conceptos de desahucio y la multa del 30% señalada en el DS 28699.

De lo descrito, se tiene que el Auto Supremo impugnado, se sustenta en el reconocimiento de lo probado por las autoridades de instancia, de donde se desarrolló el escenario interpretativo de las normas municipales y laborales que llevaron al Tribunal Supremo de Justicia a determinar que si bien el accionante, al haber ingresado a trabajar antes la vigencia de la Ley de Municipalidades se encontraba bajo el régimen de la Ley General del Trabajo que implicaba el reconocimiento de beneficios sociales al momento de su retiro, correspondiendo solamente éste a un primer periodo, y posteriormente, al habérsele agradecido sus servicios y ese mismo día designado como Jefe de la Unidad de Infraestructura Educativa, Salud y Deportes, dejó de ser un trabajador cobijado por la Ley General del Trabajo, para convertirse en un funcionario municipal provisorio de libre designación, categoría que no se halla sujeta, conforme el art. 59 de la LM, a la Ley General de Trabajo, virtud dentro de la cual se encuentra armonía entre lo que se consideró probado durante la sustanciación del proceso laboral con la interpretación otorgada a las normas, pues existiendo la separación entre los periodos de trabajo del accionante, resulta absolutamente razonable entender que en un primer momento éste sí tenía derechos laborales bajo el manto de la Ley General del Trabajo, pero habiéndose producido la ruptura de dicha relación e instaurándose una nueva bajo la Ley de Municipalidades, se puede perfectamente asumir que éste pasó a tener una relación jurídica diferente y por ende con distintos derechos; marco dentro del cual este Tribunal considera razonable la interpretación realizada por el Tribunal Supremo de Justicia y no encuentra contravención a los derechos al debido proceso en su elemento de aplicación e interpretación adecuada y objetiva de las normas jurídicas, ni a la igualdad.

Consecuentemente, se llega al convencimiento que los ahora demandados no lesionaron el derecho al debido proceso, toda vez que emitieron el Auto Supremo ahora cuestionado, en base a una debida y correcta interpretación, tanto del art. 11 de la Disposiciones Finales y Transitorias como del art. 59, ambas de la LM; por lo que al no advertir lesión a los derechos del accionante, corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia el Tribunal de garantías al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma parcialmente correcta, pues si bien se ratifica la forma resolutiva, el fundamento resulta distinto.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado, y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 76/2014 de 24 de septiembre, cursante de fs. 547 a 553 vta., pronunciada por la Sala Civil, Comercial y Familiar Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, bajo los fundamentos antes expuestos.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA