SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0205/2015-S1

En el proceso de reversión de tierras, las autoridades del INRA, revirtieron parcialmente el predio denominado “San Marcos”, ubicado en el municipio de Ixiamas, provincia Abel Iturralde del departamento de La Paz, del cual son propietarios, ignorando que la reversión es aplicable a partir de los dos años inmediatamente después a la emisión del título ejecutorial y/o certificado de saneamiento del predio, desconociendo que no existe un plazo para el inicio del proceso de reversión a nuevos propietarios por compra. En ese sentido, se cometieron las siguientes irregularidades: a) El Director Nacional del INRA a través de la Resolución Administrativa de Avocación RES-DGAT 002/2012 de 13 de abril, no determinó o consignó en la Resolución al órgano inferior del cual avoca sus atribuciones, interviniendo así de inicio que fue realizada sin jurisdicción ni competencia; b) No se cumplen las dos condiciones de cómputo de plazo a partir del título ejecutorial o certificado de saneamiento para iniciar el proceso de reversión; en definitiva la ley no ha previsto en qué momento o periodo, se hace un control de la función social y función económica social (FES) a los nuevos propietarios que compraron el predio con la clasificación de empresa ganadera;   c) Se inició un procedimiento errado de reversión, sin base legal para predio clasificado como empresa ganadera, por cuanto, no se encuentra dentro del ámbito de aplicación, previsto en el primer párrafo del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007; d) La audiencia de producción de prueba de 28 de mayo de 2012, se realizó sin la presencia de traductor, considerando que los accionantes son campesinos menonitas bolivianos y su lengua madre es el alemán; e) El proceso de reversión se realizó en base a título ejecutorial         MPA-NAL 000228 de 31 de octubre de 2003, de Nazary Basargin, que quedó sin efecto desde la inscripción de la compra venta del predio en Derechos Reales (DD.RR.), bajo la matrícula computarizada 2.15.1.01.0000311, asiento 2 de 22 de diciembre de 2011; es por ello, que la Resolución de 22 de mayo de 2012, de inicio de procedimiento administrativo de reversión, para la secuencia respectiva debió iniciarse efectuando el cálculo a partir de la inscripción del derecho propietario sobre el predio San Marcos, cuya clasificación es empresa ganadera y de ninguna manera podía iniciarse tomando como fecha de cómputo el título ejecutorial de Nazary Basargin; f) No se valoraron los medios de prueba producidos que acreditaron que el predio San Marcos cumplió la función social y la FES; antes y después del proceso administrativo de reversión; g) Si bien el título ejecutorial del predio San Marcos se emitió el 31 de octubre de 2004; la vacunación del ganado en ese predio según informe se realizó las tres últimas gestiones 2009, 2010 y hasta diciembre de 2011; siendo este el último año en el que fue su propietario titular Nazary Basargin; a partir de la fecha del título transcurrieron siete años; y desde diciembre de 2011 hasta la fecha del Auto de inicio del proceso de reversión de 22 de mayo de 2012, pasaron solo cinco meses, de donde se establece que el INRA cometió una irregularidad al no haber identificado debidamente la situación anterior, sobre el cumplimiento de la FES del predio San Marcos respecto al ganado; h) Los servidores públicos del INRA, como los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, hicieron una mala interpretación jurídica de las pruebas literales, como del informe del Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG), sin que ambas se hayan pronunciado sobre estos aspectos; i) Se violaron las garantías procedimentales por errónea notificación cedularia, por cuanto se citó a Heinrich Penner Zacharias, con la Resolución de 22 de mayo de 2012, mientras que a los demás coaccionantes se los notificó por cédula, con un testigo que no habla castellano; la citación por edictos es para los subadquirentes y titulares de acreencias que se encuentran garantizados por los predios, contrariamente a lo que señala la Sentencia del Tribunal Agroambiental, que con la notificación mediante edictos se cumplió la finalidad establecida en la ley; j) Para efectos de control social, debió notificarse a la Comisión Agraria Departamental, como prevé el DS 29215; sin embargo, se puso a conocimiento del control político;               k) Sustentaron su fallo en el análisis multitemporal de la imagen satelital de 21 de julio de 2006, para sostener que en el predio San Marcos no se evidencian trabajos nuevos de infraestructura para ganadería; aspecto que no coincide con la realidad porque no existe imagen satelital, desde que los accionantes registraron su derecho propietario sobre el predio; y, l) Los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental no repararon la actividad incompetente, las violaciones y arbitrariedades del Director Nacional a.i. del INRA, por cuanto en el proceso contencioso, no revisaron el procedimiento administrativo irregular de reversión que concluyó con la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV 009/2012 de 7 de agosto; además de ser tramitado por una autoridad incompetente, se limitó a concluir que no se incurrió en las omisiones acusadas.

Javier Peñafiel Bravo, Deysi Villagomez Velazco y Lucio Fuentes Hinojosa, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, mediante informe escrito cursante de fs. 801 a 811, refirieron que: a) La Resolución Administrativa de Avocación RES-DGAT 002/2012, suscrita por el Director Nacional a.i. del INRA, es clara y precisa respecto a que se avoca la competencia del Director Departamental del INRA-La Paz; b) Efectuando un análisis técnico jurídico del art. 51 del             DS 29215, dijeron que el procedimiento de reversión de la propiedad agraria es una cuestión concreta dentro de las varias atribuciones de la competencia de las Direcciones Departamentales del INRA; no existe norma legal que restrinja y/o prohíba a su Director Nacional emitir resoluciones de esa naturaleza, considerando que dicho acto no está sancionado con la nulidad; no ingresa en los límites del principio de especificidad o legalidad, por lo que el Tribunal Agroambiental, queda imposibilitado de declarar la nulidad del acto cuestionado; c) En cuanto al supuesto incumplimiento de las dos condiciones para el cómputo del plazo, a partir de la emisión del título ejecutorial o certificado de saneamiento para iniciar el proceso de reversión, se tiene que, conforme al art. 32.II de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, concordante con el art. 182 del DS 29215, éste procede independientemente de posibles mutaciones del derecho, como ocurrió en autos; d) Según el mencionado art. 32 de la Ley 3545, el procedimiento administrativo de reversión, puede ser iniciado de oficio como en el presente caso o a denuncia, por lo que no existió violación de los derechos a la propiedad privada, al debido proceso y a la defensa; e) Sobre el erróneo procedimiento de reversión, sin base legal para el predio clasificado como empresa ganadera; el art. 155 del citado Decreto Supremo concluye que ésta se encuentra incluida en dicha normativa, toda vez que, el término incluye a la empresa agrícola como a la empresa ganadera; f) En relación a la audiencia de producción de prueba sin presencia de un traductor que permita garantizar el art. 120 de la CPE, no consta en el procedimiento de reversión ni en el contencioso administrativo, dicho cuestionamiento; sin embargo, en ese acto y en la verificación de la FES, se realizaron observaciones, que constituyen verdadera confesión judicial espontánea; g) Respecto a la falta de valoración de los medios de prueba, la Sentencia Nacional Agroambiental motivó y fundamentó porque no se consideraba que la entidad administrativa realizó una incorrecta valoración de la prueba; conforme a lo previsto en el art. 191 del DS 29215, la prueba fue presentada de forma extemporánea en simples fotocopias, y sin tener correspondencia con el predio objeto del procedimiento administrativo de reversión; h) En relación a la errónea notificación, se evidenció que los accionantes fueron notificados por cédula, previo cumplimiento de las previsiones contenidas en los arts. 189, 70 inc. a) y 72 inc. b) del referido Decreto Supremo; i) En cuanto a la inexistencia de control social en el procedimiento de reversión, no consta en antecedentes dicha observación; sin embargo, se notificó con el Auto de inicio del procedimiento de reversión al Presidente de la Comisión Agraria Departamental, Central de Pueblos Indígenas del Norte de La Paz; j) Respecto a la imagen satelital de 21 de julio de 2006, como base de la Resolución Administrativa de Reversión, resulta inconsistente, por cuanto no consta ningún informe emitido con esa fecha; no obstante, la Sentencia Nacional Agroambiental refirió esa información de forma preliminar y de ninguna manera constituye fundamento de la Resolución Administrativa de Reversión; k) Se dio respuesta coherente a todos los planteamientos de los demandantes en el proceso contencioso administrativo, aplicando la normativa constitucional, agraria, procesal civil además de los Convenios y Tratados Internacionales; l) En el nuevo contexto constitucional el régimen de tierra y territorio debe ser interpretado de forma contextual, así cuando los arts. 393 y 397 de la CPE reconocen, protegen y garantizan la propiedad agraria, en tanto se cumpla con la FES, por una parte condicionan y limitan el derecho propietario mientras que por otra lo legitiman, en virtud a la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 y arts. 181 al 202 del DS 29215, norman el procedimiento para la reversión, mismo que fue cumplido, entendiendo que el derecho a la propiedad de las tierras agrarias o ganaderas no es absoluto, dado que su tenencia está condicionada al cumplimiento de la función social o económico social y la única forma de conservarla es con el trabajo en el marco del cumplimiento del art. 397 de la CPE; m) La Sentencia Nacional Agroambiental S2ª 24/2013, no suprimió ni amenazó restringir o suprimir los derechos observados al encontrarse debidamente motivada y fundamentada, reflejando congruencia entre lo considerado y resuelto, tomando en cuenta los antecedentes, los datos y las pruebas aportadas; n) En cuanto a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso, dentro del procedimiento de reversión los ahora accionantes no interpusieron ningún incidente establecido por ley, para hacer valer sus derechos supuestamente afectados; por lo que, no se evidencia vulneración alguna; y, ñ) La acción de amparo constitucional planteada no refleja relación entre los derechos presuntamente afectados y los hechos, limitándose a hacer simples referencias de la normativa, planteando además situaciones no cuestionadas oportunamente en el proceso contencioso administrativo.

Diego Uzquiano Medina, Presidente del CIPTA, representado por René Vega, en audiencia señaló: a) Respecto al control social, si bien en el proceso de reversión refieren que el señalamiento de audiencia de producción de prueba y verificación de la FES se puso a conocimiento de la CPILAP, como institución superior al  CIPTA, desconocen que la primera se divide en dos instituciones, una en representación del gobierno y otra en representación de los pueblos indígenas, irregularidad a la que se suma la presentación ilegal de Hernán Cuisa, del cual se desconoce a qué institución representa; b) El predio San Marcos está cerca de una de las comunidades del pueblo indígena Tacana-San Pedro y si es que el INRA les hubiera buscado podrían haberlos acompañado para explicarles la situación y el trabajo que realizan en agricultura, aportando al desarrollo de su pueblo; c)  Si no se reflejara el trabajo de los menonitas, se los hubieran sacado y denunciado al INRA, para poder ocupar esos espacios; d) El predio mencionado era tierra inservible para la agricultura; sin embargo, los propietarios lograron producir en éste, arroz y soya, trabajando además con ganadería y derivados lácteos que llevaron gratuitamente a las escuelas de su comunidad; e) En la gestión 2013, los menonitas ayudaron al pueblo, cuando un desastre natural los incomunicó dejándolos sin luz, agua y  caminos, sin acceso a nada; tal es así, que los niños para poder salvarse se amarraron a los árboles, fue ahí cuando los referidos lograron con sus tractores y equipos rescatar a esos infantes, dándoles además alimentos y agua, gracias a los pozos de forestación que los mismos abrieron, permitiendo así cuidar la salud de la comunidad, apoyo que realizan de manera continua, no solo a su comunidad, sino también al Gobierno Municipal, mediante la apertura de calles, avenidas, puentes y otras actividades; f) Es preocupante que se quiera revertir el derecho propietario de los accionantes, para poner a otros, desconociendo que los indígenas se sienten parte con los menonitas, gracias a la convivencia y al trabajo conjunto, en el que aprenden mutuamente, compartiendo su cultura y tradiciones; g) Los propietarios del predio San Marcos lograron una mejora sustancial en el desarrollo productivo, que se refleja no solo en Ixiamas, sino en el departamento del Beni, dado que llevan sus productos a Rurrenabaque, San Borja y Caranavi; y, h) El INRA y otras instituciones o personas deberían escuchar antes la voz del pueblo indígena, que son los que viven y conocen, que los accionantes les están apoyando en el desarrollo, y no tomar en cuenta a otros presuntos representantes del control social desconocidos.

Cuestionamientos sobre los cuales se evidencia que en cuanto a las actuaciones presuntamente irregulares del Director Nacional a.i. del INRA, los accionantes por memorial de 30 de octubre de 2012, plantearon acción contenciosa administrativa agraria, demandando la nulidad de la Resolución Administrativa que determina la reversión del predio de su propiedad, bajo diferentes fundamentos; a saber: a) De forma incongruente el INRA, a unos meses de haber adquirido los accionantes el derecho propietario, decidió planificar la reversión del predio San Marcos, cuando en nueve años desde su primera titulación no lo hizo, haciendo caso omiso a que la titularidad de dominio fue adquirida a través de escritura pública 126/2011, y que en cumplimiento al art. 423 del DS 29215, dicha transferencia fue dada a conocer al INRA el 16 de diciembre de 2011, con lo que se tramitó y registró la transferencia y cambio de nombre el 20 del referido mes y año, permitiendo de esta manera empezar a coordinar planes de trabajo con el municipio y la comunidad, hechos que tampoco fueron considerados por las autoridades del INRA a momento de emitir la Resolución cuestionada, desestimando el tránsito de ganado desde Santa Cruz, a un predio que está siendo preparado, además de diferente documental que acredita la inversión de $us4 000 000.- (cuatro millones de dólares estadounidenses) en compra de maquinaria, insumos, vehículos, aspectos a los que se suman diferentes mejoras acreditadas con imágenes fotográficas; b) El informe preliminar       DG-AT-USC-FES-INT 003/2012 de 22 de mayo, que sirve de base para el inicio del proceso de reversión, hace referencia al estudio del predio San Marcos realizado en el informe técnico DGAT-UCS-FS-FES-INF 064/2012 de 21 del mismo mes y año, que refiere  un análisis multisectorial de la imagen satelital de 21 de julio de 2006, estableciendo de forma contradictoria, por una parte que éstas deben ser consideradas de manera referencial y no definitiva, mientras que por otra concluye que en la propiedad San marcos no se evidencian trabajos nuevos de infraestructura para ganadería, reflejando así alejamiento con la realidad y la verdad, forzando el proceso de reversión; documento cuestionado que además refiere incongruentemente que para realizar la identificación de las áreas efectivamente trabajadas es necesario contar con imágenes actualizadas, hecho que no ocurrió; c) En la audiencia de producción de prueba, el INRA al margen de actuar como juez, negó la posibilidad de hacer un recorrido in situ de las áreas de trabajo, desconociendo que para realizar la identificación real del predio se debe contar con imágenes actualizadas; d) Existe transgresión e inobservancia del art. 72 inc. c) del DS 29215 que referente: “La notificación practicada a un copropietario, tendrá validez para los demás, cuando exista autorización expresa y en caso de conflicto la notificación a los demás observará los medios dispuestos en este Artículo”, dado que dicha diligencia fue practicada a solo uno de los once copropietarios de forma personal el 22 de mayo de 2012, mientras que a los restantes por cédula del mismo día, dejando copia de lo actuado a quien estaba presente, sin que éste tuviera autorización para ello, conforme lo menciona la citada normativa, poniendo en claro que esta no fue practicada adecuadamente a todos los copropietarios, causando indefensión, toda vez que la notificación tiene la finalidad del conocimiento del proceso a fin que se asuma defensa; e) En la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, no se permitió cotejar la maquinaria, sembradíos y ganado existentes, dando lugar a una valoración limitada de la prueba; y, f) El informe DGAT-USC-FS FES 010/2012 de 3 de agosto, refleja diferentes contradicciones entre ellas: 1) La actuación del INRA y el art. 162 del DS 29215, que prevé un sistema de control y seguimiento permanente, mientras que en el presente caso esta institución nunca antes había realizado la referida función; 2) Desconocimiento que la imagen satelital del 2006 debe ser utilizada con carácter referencial y no definitivo, pues puede ser sobre o subestimada; 3) El establecimiento de los días 28 y 29 de mayo para la verificación, cuando la norma determina que se hará en un solo acto; no reflejando claridad; 4) El auto de inicio de procedimiento es de 22 de mayo de 2012 y la notificación al Gobernador del departamento de La Paz y miembros de la Comisión Agraria Departamental se realizó al día siguiente -23 del mismo mes y año-; y 5) El acta de audiencia de verificación de prueba se habría realizado con la presencia de solo cuatro de los subadquirientes     –accionantes-, confirmando así la ilegalidad de la notificación, entre otros aspectos (fs. 162 a 171 vta. del Anexo 1); demanda que fue admitida por Auto de 7 de enero de 2013.