SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0326/2017-S2
Fecha: 03-Abr-2017
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0326/2017-S2
Sucre, 3 de abril de 2017
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
Acción de cumplimiento
Expediente: 18179-2017-37-ACU
Departamento: Tarija
En revisión la Resolución 1/2017 de 9 de febrero, de 237 a 244, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Sonia Patricia Arandia Antelo por sí y en representación legal de Paco Willy Maldonado Murillo, Claudia Karina Duo Quintanilla, Rosa Faviola Quinteros Pérez, José Vaca Saracho, Ivar Cruz Espíndola, Milán Nina Challapa, Evelio Salomón Téllez Padilla, Justina Padilla Vargas, Lency Torres Romero de Montaño, Silvio Ramón Alvarado Ruiz, Ramiro Flores Ortega, Eduardo Benito Aguirre Sardina, Melquiades Calapiña Garcia, Daniel Villalpando Álvarez, Ricardo Richard Ruiz Soruco, Carlos Alberto Gonzales Severich, Pedro Rómulo Solíz Retamozo, Juan José Reynoso Martínez, Carmen Rosa Portal Murillo, Norma del Rosario Cortez Orellana de Gaite, Loudes Margarita Aguirre Mamani de Bolivar, Aldo René Mancilla Miranda, Winsor Orlando Suarez Lara, Perseveranda Otilia Aguirre Taboada, ana Rosa Andrade Salinas de Cari, Danen Osman Guerrero Aparicio, Ricardo Vilte Farfan, Juan Adolfo Castillo, Mirian Cruz y Elizabeth Hilda Sotar Baldiviezo contra Adrián Esteban Oliva Alcázar, Gobernador del departamento de Tarija.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Los accionantes, mediante memorial presentado el 27 de enero de 2017, cursante de fs. 64 a 73 vta., subsanado por escrito de 13 de febrero de igual año (fs. 80 a 81), manifestaron lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante Decretos Supremos (DDSS) 1988 y 1989 promulgados el 1 de mayo de 2014, el Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional de Bolivia, aprobó el incremento salarial del 10 % retroactivo a enero de 2014 incidiendo proporcionalmente en el monto de pago en el aguinaldo y doble aguinaldo de cada uno de los trabajadores de la Gobernación y dependencias.
El 14 de agosto de ese año, la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija promulgó la Ley Departamental 117 de Estructura de Cargos y Escala Salarial del Gobierno Autónomo del Departamento de Tarija mediante la cual se dispuso instruir al Órgano Ejecutivo el cumplimiento y aplicación del Decreto Supremo (DS) 1989, asuma las acciones administrativas necesarias para el cumplimiento del citado Decreto, enfatizando que el art. 2 de la Ley incumplida determina su ámbito de aplicación, alcanzando al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija.
Refieren que habiendo esperado que la Autoridad Ejecutiva de esa gestión cumpla “las leyes mencionadas”, toda vez que en sus papeletas de pago nunca advirtieron el incremento salarial, efectuaron reclamos, que fueron asumidos con indiferencia por la citada Autoridad.
Bajo esos argumentos, el Tribunal Constitucional Plurinacional hubiera conocido y resuelto acciones similares, mediante las cuales de pronunció las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0650/2015-S3 de 25 de junio y 1030/2015 de 30 de octubre que ordenaron al Gobernador el cumplimiento de la Ley 117 y el DS 1989 en favor de los trabajadores accionantes, traduciéndose en el incremento salarial del 10% calculado sobre el haber básico de cada uno de los interesados y reintegro del 10% sobre el aguinaldo y doble aguinaldo de la gestión 2014.
Refiriéndose a hechos concretos, indican que después de reiteradas peticiones verbales, mediante notas de 14, 18 y 22 de noviembre de 2016 pidieron el cumplimiento de la Ley Departamental 117, empero no merecieron respuesta efectiva, teniendo por cumplida la existencia de reclamo previo y documentado a la autoridad demandada.
De otro lado, indican que tomaron conocimiento extraoficial de la promulgación de una la Ley Departamental -136 de 13 de mayo de 2016- en la que bajo el pretexto de dar cumplimiento a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales, el Gobernador emitió un proyecto de ley en la que se aprobaría una escala salarial que evidencia un incremento del 1% que pretende aplicar de carácter retroactivo, incumpliendo no solo el pago del 10% sino el art. 123 de la Constitución Política del Estado (CPE), tergiversando la naturaleza erga homes de las Sentencias y desconociendo la aplicación de principios constitucionales tales como el indubio pro opetario que tiene el deber de aplicar a momento de cumplir el pago retroactivo, no pudiendo de oficio decidir cuánto será el porcentaje de incremento, puesto que esa facultad por el propio Decreto Supremo, caducó en derecho el último día del mes de diciembre de 2014, subsistiendo a dicha norma de manera indirecta un derecho laboral reclamando por sus personas, derecho que además no es un criterio objetivo sino una verdad legal, reconocida y ordenada en las Sentencias ya indicadas.
I.1.2. Normas constitucionales o legales supuestamente incumplidas
Los accionantes refieren que la norma incumplida por las autoridades demandadas constituye la Ley Departamental 117 que ordena el cumplimiento del DS 1989.
I.1.3. Petitorio
Solicitan se declare “probada” la acción de cumplimiento y en consecuencia se ordene el cumplimiento de la Ley 117 y se disponga: a) El pago inmediato del incremento salarial del 10% por la gestión 2014, retroactivo de enero a diciembre de esa gestión, individualizando para cada funcionario demandante, según su haber básico y sin descuento alguno. Monto a establecerse en ejecución de sentencia; b) El pago de la diferencia del incremento del 10% del aguinaldo y aguinaldo doble del 2014, que tampoco fueron calculados y cancelados en proporción al incremento salarial del 10% impago, individualizando para cada funcionario demandante, según su haber básico, Monto a establecer en ejecución de Sentencia; c) Se exprese con claridad en el fallo que el monto de incremento a cancelarse es de 10%, no sujeto a descuentos o reducción alguna; d) En sentencia se determine una fecha inmediata y límite (plazo fatal) para que la autoridad demandada cumpla con los pagos solicitados en favor de todos los funcionarios demandantes; y, e) Se advierta la determinación de responsabilidad penal y otras del “Ejecutivo” y la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija en caso de incumplimiento por temeridad y malicia.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública de acción de cumplimiento el 19 de febrero de 2017, según consta en el acta cursante de fs. 235 a 236 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante a través de su abogada, amplió los argumentos de la demanda, señalando: 1) Considerando que todos los trabajadores son beneficiarios sin distinción de contrato o partidas, según los principios laborales de favorabilidad son beneficiaros del incremento; y, 2) El 2014 no se les pagó a los trabajadores sus beneficios sociales, en la gestión 2016 se emitió la Ley Departamental 136, incumpliendo la Ley 117, siendo desfavorables a los intereses de los trabajadores el incremento del 1% cuando la Ley indica el 10%, siendo que el espíritu del legislador al crear un Decreto Supremo de incremento salarial, es mejorar y darles una vida digna a los trabajadores, reconociendo el derecho a recibir una remuneración justa, siendo absurdo el incremento de 1%.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Iván Rodrigo Vaca Parrado en representación legal de Adrián Esteban oliva Alcázar, Gobernador del departamento de Tarija, mediante informe cursante de fs. 190 a 196, señaló: i) Se establece de antecedentes para la interposición de esta acción que no se cumple por parte de los accionantes con los requisitos del art. 33.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo) con relación a los arts. 120.II y 134.II de la CPE, para poder presentar la demanda de acción de cumplimiento, toda vez que no figuran las generales de ley de Juan José Reynoso Martínez, mucho menos se señala su número de cedula de identidad; ii) No existe prueba alguna que el accionante Carlos Alberto Gonzales Severich, hubiera presentado o reclamado el incumplimiento de la Ley 117, por lo que corresponde aplicarse el art. 66.2 del CPCo, declarando la improcedencia de la acción; iii) Existen accionantes a los que ni siquiera se les ha negado su solicitud o mucho menos hayan reclamado formalmente con la documentación respaldatoria, los cuales nunca presentaron nota alguna, oficio, memorial u otro medio mediante el cual acreditaban que trabajaron en alguna instancia (desconcentrada, descentralizada, empresa pública, sub gobernación, etc.), para de esta manera hacer conocer su reclamo formalmente, por lo que no se evidencia que hubiera existido incumplimiento o resistencia a cumplir la ley, cuando oficialmente no hubo un reclamo, mucho menos aclarado por los accionantes cuando se solicitó la citada información; iv) Concurren accionantes que el 2004 mantuvieron relación laboral con contratos a plazo fijo, los cuales no son sujetos a incremento salarial, rigiéndose solamente a su contrato, aceptado por los mismos al momento de la firma; v) Dentro de la demanda de acción de cumplimiento existe una pluralidad de accionantes; empero, cada uno de ellos pertenece a distintas instancias, por lo que se debió haberse dispuesto conforme el art. 31 del CPCo, la notificación de los Directores y Gerentes del Servicio Departamental de Caminos (SEDECA), Servicio Departamental de Salud (SEDES), Servicios Eléctricos de Tarija (SETAR); y, Proyecto Múltiple “San Jacinto” en calidad de terceros interesados al ser quienes contrataron a los accionantes cuyo presupuesto de dichas Direcciones y Gerencias se pagó a los accionantes su salario; vi) La Ley Departamental 117 manda a cumplir y aplicar el DS 1989, denotando que el art. 3 del citado Decreto Supremo imperativamente aprueba el incremento salarial de hasta el 10% aclarado que era el porcentaje máximo; empero, pudiendo ser menor y de acuerdo a la disponibilidad financiera de cada entidad conforme el art. 4 del DS 1989; vii) De acuerdo con el informe DIRFIN 12/2016 de 13 de abril, el cual fue elaborado para dar cumplimiento al incremento salarial establecido en la Ley Departamental 117 y DS 1989 precisó: “En el marco del análisis del presupuesto del Gobierno Autónomo del Departamento de Tarija para la Gestión 2016 se considera un presupuesto aprobado por Ley del Estado Plurinacional N° 769 de bolivianos 2.753.677.775, correspondiendo a un 44% menos con relación a la gestión 2015, y análisis de factibilidad presupuestaria para cumplimiento de la Sentencia Constitucional 650/2015-S3 que dispone el cumplimiento de la Ley Departamental 117 y DS 1989 mismo que en su artículo 3 (Incremento Salarial) establece el incremento salarial de hasta el 10 %, se propone la modificación de la Escala Salarial del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija aprobado mediante Ley Departamental 058 para la aprobación de la nueva Escala Salarial del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija para cumplimiento de la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 650/2015-S3 con un incremento del 1% en el marco del análisis de capacidad y disponibilidad presupuestaria para cada uno de los niveles y sus respectivos haberes básicos sin que esto afecte la distribución de ítems ni el número de casos vigente…” (sic); viii) La Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” en su art. 113, establece que la administración pública de las entidades territoriales autónomas (ETA) se regirá por las normas de gestión pública emitidas en el marco de la Constitución Política del Estado y disposiciones legales en vigencia, asimismo, establecerán y aprobaran su escala salarial y planilla presupuestaria en el marco de los criterios y lineamientos de política salarial de acuerdo a las disposiciones legales vigentes. Así, el Estatuto Autonómico de Tarija, refleja esta atribución a la Asamblea Departamental en el art. 57.21, que estipula que se debe aprobar la estructura de cargos y la escala salarial del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija; evidenciando del citado marco legal que la única forma de poder realizar una modificación de la escala salarial es mediante una ley departamental, siendo conforme a ese procedimiento que se procedió al cumplimiento de la Ley Departamental 117 reflejada mediante la promulgación de la Ley Departamental 136; ix) Para la legalidad del cumplimiento de la ley, se procedió a remitir al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la Ley con la nueva estructura de cargos y escala salarial aprobada mediante Ley Departamental 136, la cual nunca fue observada, encontrándose vigente dicha escala; x) No se puede aplicar la jurisprudencia sentada por las SSCC 0650/2015-S3 y 1030/2015-S1 como caso análogo por ser anterior a la Ley Departamental 136 que deriva del mandato de la Ley Departamental 117, más aun considerando que en dicha Ley de manera expresa establece que se aprueba la estructura de cargos y escala salarial en cumplimiento a la SCP 1030/2015-S1; xi) No existe dentro de la jurisprudencia citada, ninguna fundamentación o imposición del Tribunal Constitucional Plurinacional que obligue a la gobernación a realizar un incremento salarial del 10% como de manera equivocada solicitan los accionantes, solo obliga a que el Gobernador de Tarija, proceda a realizar la modificación de la escala salarial en aplicación de la Ley 117, procedimiento que fue realizado; xii) Conforme el Informe Técnico DIRFIN 12/2016, se tiene evidenciado que la capacidad y disponibilidad económica de la Gobernación para el cumplimiento de la Ley 117 era del 1% siendo viable la misma en el marco del DS 1989 que faculta a proceder con un incremento máximo de hasta el 10 % y al evidenciar su posibilidad económica, merecía un 1% por lo que se dio cumplimiento a la citada Ley; xiii) Debe entenderse que el deber concreto que deriva del mandato de la Ley Departamental 117 y emanada de una entidad competente como es la Asamblea Legislativa Departamental mediante un mandato vigente, cierto y claro no sujeto a controversia ni a interpretaciones dispares o a condición alguna, fue cumplida por el Gobernador de Tarija con la promulgación de la Ley Departamental 136 luego de que ésta fuera sancionada por la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, regulándose en la Disposición Final Primera que la aplicación de la SCP 1030/2015-S1, deberá incluir al conjunto de los trabajadores del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija que se encuentren en situación similar a los demandantes de la misma y regulado en la Disposición Final Segunda, el pago retroactivo del incremento salarial de la nueva estructura de cargos y escala salarial del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija y la forma en que se calculará dicho pago para la gestión 2014, según se tiene de la citada Ley Departamental 136, resultando que aquel deber ineludible y de obligatorio cumplimiento emanado de la Ley 117 entendida a la luz de criterios sistemáticos y teleológicos de interpretación constitucional no solo en su sentido formal sino material, fue cumplida; xiv) Existen dos acciones de cumplimiento referentes al cumplimiento de la Ley Departamental 117 y pago de incremento salarial del 10% las que merecieron sentencias por parte de los Jueces Público Civil y Comercial Tercero y Séptimo del departamento de Tarija quienes resolvieron mediante Resolución 01/2017 de 19 de enero y 05/2017 de 16 de enero respectivamente que aquel deber ineludible y de obligatorio cumplimiento emanada de la Ley Departamental 117 fue cumplida por el Gobernador de Tarija a través de la similar 136; y, xv) No es posible interponer otra acción tutelar para solicitar en el fallo el cumplimiento de otros, toda vez que la pretensión de los accionantes es clara y confesa, al buscar el cumplimiento de la SCP 1030/2015-S1, que dicho de paso, en ningún momento señala que se realice el incremento salarial del 10% correspondiendo denegar la tutela.
I.2.3. Resolución
El Juez Público Civil y Comercial Sexto del departamento de Tarija, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución de 1/2017 de 9 de febrero, cursante de fs. 237 a 244, denegó la tutela solicitada, argumentando que el cumplimiento de la Ley 117 por parte del Gobernador del departamento de Tarija, consistía únicamente en emitir una norma legal que disponga el incremento salarial en el porcentaje y en la forma establecida por el DS 1989, el cual aprueba el incremento salarial de hasta el 10%, cuyo financiamiento se encuentra sujeto a la disponibilidad financiera y a las gestiones de orden administrativo y presupuestario de cada institución, concluyendo de que la emisión de la Ley Departamental 136, al disponer una nueva estructura de cargos y escala salarial con un incremento salarial del 1% a favor de toda la institucionalidad del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, constituye el cumplimiento efectivo a lo dispuesto en la Ley 117, no existiendo por tanto omisión del deber que pueda estar directa o indirectamente vinculado a derechos fundamentales o garantías constitucionales por parte de la autoridad demandada.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes, se evidencia lo siguiente:
II.1. Que el DS 1989 de 1 de enero de 2014, estableció:
“ARTÍCULO 3.- (INCREMENTO SALARIAL).
I. Se aprueba el incremento salarial de hasta el diez por ciento (10 %), a la Escala Salarial Maestra de los Ministerios de Estado del Órgano Ejecutivo del nivel central, en los niveles establecidos según Anexo.
II. Se aprueba el incremento salarial de hasta el diez por ciento (10 %), para las entidades Desconcentradas, Descentralizadas, Autárquicas, bajo dependencia o tuición del Órgano Ejecutivo.
III. Se aprueba el incremento salarial de hasta el diez por ciento (10 %), para los servidores públicos de los Órganos Legislativo, Electoral, Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional e Instituciones de Control, de Defensa de la Sociedad y de Defensa del Estado.
ARTÍCULO 4.- (FINANCIAMIENTO).
II.2. De conformidad a la Ley Departamental 117, la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija estableció:
“ARTICULO 1 (OBJETO)
La presente Ley Departamental tiene por objeto:
1. Instruir al Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, el cumplimiento y aplicación del Decreto Supremo 1989 de 1 de mayo de 2014.
2. Autorizar la modificación de la Escala Salarial del Gobierno autónomo Departamental de Tarija conforme al alcance de la presente ley.
3. Encomendar al Órgano ejecutivo Departamental asumir las acciones administrativas necesarias para el efecto de la presente Ley.
ARTICULO 2 (AMBITO DE APLICACIÓN)
La presente Ley, será de aplicación para el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija” (el resaltado es agregado) (fs. 12 a 13).
II.3. La Asamblea Legislativa Departamental de Tarija mediante Ley Departamental 136 de 13 de mayo de estructura de cargos y escala salarial del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, instituyó:
“ARTICULO 1. (Estructura de Cargos y Escala Salarial) En cumplimiento a la Sentencia Constitucional Plurinacional Número 1030/2015-S1 y en el marco del Decreto Supremo N° 2748 de fecha 01 de mayo de 2016, se aprueba la nueva Estructura de Cargos y Escala Salarial del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, con un incremento del 1% de acuerdo al siguiente detalle
(…)
ARTICULO 2. (Alcance). La presente Ley, alcanza a toda la institucionalidad del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija:
1. Órgano Ejecutivo Departamental de Tarija
2. Instituciones desconcentradas e instituciones descentralizadas del Órgano Ejecutivo Departamental de Tarija
3. Asamblea Legislativa Departamental de Tarija
4. Asamblea regional del Chaco Tarijeño
5. y otras que tengan dependencia de los Órganos del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija
DISPOSICION TRANSITORIA
Disposición Transitoria Única. - Para el cumplimiento del incremento salarial establecido en la nueva Estructura de cargos y Escala Salarial del gobierno Autónomo Departamental de Tarija, el Órgano ejecutivo Departamental, deberá:
1. Modificar o realizar los ajustes necesarios del presupuesto del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija de la Gestión 2016 (POA-2016), en las partidas presupuestarias que corresponda.
2. Realizar los trámites administrativos que exige la normativa nacional
Disposición Derogatoria y Abrogatoria Única. Se deroga y abroga todas las disposiciones contrarias a la presente ley.
DISPOSICIONES FINALES
Disposición Final Primera. La Aplicación de la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1030/2015-S1, deberá incluir al conjunto de los trabajadores del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija que se encuentren en situación similar a los demandantes de la misma.
Disposición Final Segunda. Para el pago retroactivo de incremento salarial de la Nueva Estructura de Cargos y Escala Salarial del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, establecida en el art. 2 de la presente Ley; en el caso del nivel salarial 15 Auxiliar 1, se debe aplicar el mínimo nacional correspondiente a la gestión 2014 equivalente al monto de bs. 1440” (las negrillas fueron añadidas) (fs. 35 a 36).
II.4. Cursa informe Técnico Financiero DIRFIN 12/2016 de 13 de abril, remitida por el Director Departamental de Finanzas del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, concluyendo:
“1. De acuerdo a lo expresado anteriormente y en el marco de la disposición establecida en la Sentencia Constitucional Plurinacional 650/2015-S3 que ratifica el fallo de la acción de Cumplimiento de la Ley Departamental 117 y cumplimiento del DS 1989 de 1 de mayo de 2014 corresponde el cumplimiento de los procedimientos administrativos para la aprobación de la nueva Escala Salarial conforme lo establece el art. 1 numeral 2 de la Ley 117.
2. Que revisado el presupuesto institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija y en consideración la disminución de 54% del mismo entre la gestión 2015 y la gestión 2016, la secretaria de economía y finanzas deberá realizar las modificaciones presupuestarias correspondientes en el Grupo 1000 “Servicios Personales” a objeto de garantizar la sostenibilidad de la nueva Escala Salarial en cumplimiento a la Sentencia Constitucional N° 650/2015-S3.
3. Que luego del análisis presupuestario para la presente gestión y en el marco de la ratificación de la Sentencia Constitucional 650/2015-S3, se considera consistente incremento salarial del 1% para cada haber básico que consigna cada nivel salarial conforme a lo establecido en la Ley Departamental 058 de acuerdo a lo establecido en el cuadro 1 del presente informe” (fs. 164 a 168).
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes alegan que la autoridad demandada incumplió lo establecido por la Ley Departamental 117 promulgada por la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija que instruye al Órgano Ejecutivo del mismo Gobierno Autónomo cumplir y aplicar el Decreto Supremo 1989, que aprobó un incremento salarial del 10% retroactivo a enero de 2014, incidiendo proporcionalmente en el monto de pago en el aguinaldo y doble aguinaldo de cada uno de los trabajadores de esa entidad y dependencias.
III.1. Naturaleza jurídica, objeto y ámbito de protección de la acción de cumplimiento
La SCP 1276/2016-S2 de 5 de diciembre, citando a otras Sentencias señaló: “El art. 134 de la CPE, señala: ‘La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida’; de igual forma, la acción de cumplimiento se encuentra contemplada en el art. 64 del CPCo, que señala: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”. De lo desarrollado, se puede evidenciar que la acción de cumplimiento es aquella acción de defensa orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través de la exigencia del cumplimiento de la Ley y la Constitución Política del Estado.
Esta acción supone un mecanismo de cumplimiento de las normas legales y constitucionales; sin que ello importe directamente que se encuentre comprometido un derecho constitucional; sin embargo, puede llegar a vincularse algún derecho con la norma legal o constitucional exigida, así, la jurisprudencia constitucional señaló en la SC 0258/2011-R de 16 de marzo: ‘…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…’.
‘Ahora bien, el objeto de la acción de cumplimiento es sin duda alguna, lograr que se acate una norma concreta, ya sea esta constitucional o legal, así la SCP 0100/2012 de 23 de abril, señaló que: «…de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 134 de la CPE, procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”; es decir que la acción de cumplimiento, tiene por objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.
De lo señalado y de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 134 de la CPE, la acción de cumplimiento procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida. Conforme a dicho texto, la acción de cumplimiento tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.
Respecto al objeto de la acción de cumplimiento, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, estableció: ‘A partir de esta regla constitucional, se infieren dos presupuestos específicos de activación de esta garantía jurisdiccional: a) El caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales; y, b) El caso de incumplimiento de la ley.
En el marco de estos dos supuestos, debe establecerse que esa «construcción colectiva del Estado», hace que el Estado Plurinacional de Bolivia, asegure una efectiva protección a todos los derechos con idéntica jerarquía reconocidos por la Constitución Política del Estado; en ese orden, la protección de la ley y la Constitución Política del Estado en cuanto a la omisión en su cumplimiento, hace que inequívocamente por su naturaleza, ésta sea una garantía constitucional diferente y específica a la acción de amparo constitucional y todas las demás disciplinadas por el Capítulo Segundo de la Primera Parte de la norma fundamental.
…entonces, su protección para su cumplimiento, en definitiva responde a una «construcción colectiva del Estado», ya que la inobservancia de preceptos constitucionales, no sólo afecta la vigencia y validez del principio de supremacía constitucional y por ende el derecho a la igualdad para un individuo en particular, sino que este incumplimiento puede generar una «irradiación» con efectos en una colectividad, por tanto, la garantía del cumplimiento de la ley, evidentemente responde a una «construcción colectiva del Estado» y además resguarda derechos fundamentales de una manera no aislada, siguiendo así las directrices axiológicas del nuevo orden constitucional.
Similar razonamiento debe aplicarse al incumplimiento de la ley, la cual en el marco de una jerarquía normativa y distribución competencial, de acuerdo al art. 410 de la CPE, al ser una disposición de carácter general que a su vez responde al principio de supremacía constitucional, su incumplimiento, implica una vulneración de este principio y el derecho a la igualdad, aspecto que en un Estado Social y Democrático de Derecho, no afecta aisladamente a una persona o personas, sino que incide también en una colectividad.
Sin perder la coherencia argumentativa, en este punto, es pertinente aclarar que el vocablo «ley», debe ser interpretado a la luz de criterios sistémicos y teleológicos de interpretación constitucional, en tal sentido, de acuerdo al diseño del Estado Plurinacional de Bolivia, la tutela frente al incumplimiento de la ley, no puede ser reducida a la ley en sentido formal, sino también a la ley en sentido material, es decir a toda la normativa, que independientemente de su fuente de producción, tiene el carácter de generalidad’».
Respecto al ámbito de protección de la presente acción, frente a otras acciones constitucionales, la referida SC 1312/2011-R, señaló que: «…el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.
En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa»’”.
III.2. Análisis del caso concreto
Previamente a considerar el fondo de la problemática planteada, cabe precisar que la acción de cumplimiento tiene el propósito fundamental de determinar si las normas de índole constitucional o legal -ley en sentido formal o material- fueron o no eficaces en resguardo del estado de derecho (art. 1 de la CPE), la supremacía constitucional (art. 410.II de la CPE), el deber fundamental de: "cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes" (art. 108.1 de la CPE).
Bajo esa premisa, conforme se tiene desarrollado en el Fundamentos Jurídico III.1 del presente fallo constitucional plurinacional, esta garantía constitucional jurisdiccional cuyo objeto es garantizar el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley, tutelando de manera indirecta los derechos fundamentales y garantías constitucionales a partir de la existencia de dos presupuestos como el incumplimiento de las disposiciones constitucionales y el incumplimiento de la ley, la misma que no solamente se reduce a la ley en sentido formal sino también material; en la especie los accionantes alegan el incumplimiento de la Ley Departamental 117 promulgada por la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija que instruye al Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija cumplir y aplicar el Decreto Supremo 1989 que aprobó un incremento salarial del 10% retroactivo a enero de 2014, incidiendo proporcionalmente en el monto de pago en el aguinaldo y doble aguinaldo de cada uno de los trabajadores de ese ente departamental.
En ese orden de cosas, conforme dispone la Constitución Política del Estado, el Tribunal Constitucional Plurinacional, es el órgano específico y especializado para ejercer el control de constitucionalidad y verificar el cumplimiento de la ley a través de la presente acción tutelar; en este sentido, habiéndose revisado detenidamente los preceptos contenidos en la Ley Departamental 117 y demás antecedentes, se llega la conclusión de que corresponde denegar la tutela pretendida, por cuanto el ahora demandado no incurrió en omisión; toda vez que, con la promulgación de la Ley Departamental 136, se dio cumplimiento al mandato de la Ley Departamental 117; pues, tal cual se establece de la SCP 1030/2015-S1, que asumió el entendimiento de la SC 0650/2015-S3:“…en el presente caso se configura un deber concreto a ser ejecutado por el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, que cuenta con potestad para dar cumplimiento al mandato imperativo, relacionado al incremento salarial a los funcionarios del servicio público, en el marco del DS 1989; (…) no obstante en el presente caso, no se demandó el cumplimiento del DS 1989, sino el cumplimiento de las Leyes departamentales que ordenan el cumplimiento del citado Decreto, al Gobernador de Tarija, para autorizar la modificación de la escala salarial y asumir las acciones administrativas necesarias para su cumplimiento; es decir, existe una autoridad competente identificada de forma precisa que debe disponer el incremento salarial en el porcentaje en la forma establecida en el DS 1989 y proceder para ello a realizar las modificaciones en la escala salarial;…”. Consecuentemente con la promulgación de la Ley Departamental 136, se efectivizó, materializó y ejecutó lo establecido por el art. 1.2 de la Ley Departamental 117 en el marco de lo establecido por el DS 1989; es decir, garantizando la ejecución de la norma constitucional o legal denunciada de omitida.
Finalmente, como corolario corresponde precisar, que en un Estado Social de Derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la observancia de la Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos administrativos que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden las diferentes autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas asignadas. En efecto, resultaría paradójico qué normas queden escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles, pues lo que se busca en un Estado Social de Derecho es la concreción material de sus objetivos y finalidades, ni la función legislativa ni la ejecutiva o administrativa se agotan con la simple formulación de las normas o la expedición de actos administrativos, pues los respectivos cometidos propios de dicho Estado sólo se logran cuando efectiva y realmente tienen cumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley.
En consecuencia, el Juez de garantías, al haber denegado la tutela solicitada, evaluó en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve, CONFIRMAR en todo la Resolución 01/2017 de 9 de febrero, cursante de fs. 237 a 244, pronunciada por el Juez Público Civil y Comercial Sexto del departamento de Tarija y en consecuencia; DENEGAR la tutela solicitada en los mismos términos asumidos por el Juez de garantías.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Para el cumplimiento de los objetivos del presente Decreto Supremo, se utilizarán:
a) Recursos del Tesoro General de la Nación – TGN, en aquellas entidades que financian su escala salarial con fuentes 10 - 111 ‘TGN’, y 41 - 111 ‘Transferencias TGN’;
b) Recursos Específicos u otras fuentes internas, de acuerdo a su disponibilidad financiera; para lo cual, deberán realizar traspasos presupuestarios intrainstitucionales, afectando otros grupos de gasto para incrementar el grupo 10000 ‘Servicios Personales’” (las negrillas son nuestras) (fs. 8 a 10).