SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0699/2019-S4

Gonzalo Zelaya Acuña, actual Director Departamental del INRA Chuquisaca, por memorial presentado el 12 de julio de 2019, cursante de fs. 41 a 42, informó lo siguiente: a) Víctor Mariscal Ruíz, solicitó la inscripción de una transferencia del predio denominado “Los Algarrobales”; sin embargo, el Título Ejecutorial SPP-NAL 058266, fue emitido a favor de Fany Campos de Mariscal, Salomé y Fabio, ambos Campos Martínez, de los cuales, el ahora accionante adquirió la alícuota correspondiente a Salomé Campos Ruíz, sin la aquiescencia de los otros dos copropietarios ni la de su esposo; b) Contra al Informe Legal 21/2018, el ahora impetrante de tutela, interpuso directamente recurso jerárquico, cuando debió presentar recurso de revocatoria, tal y como lo dispone la normativa especial que rige en la materia; en especial, el art. 85 del DS 29215, y agotado el mismo, recién intentar el recurso jerárquico; así también, lo establece la Ley de Procedimiento Administrativo, en sus arts. 64 y 66, siendo esos los medios de impugnación que debieron presentarse en forma cronológica y sucesiva; y, c) Para la presentación de esta acción tutelar, se debió acreditar el cumplimiento del principio de subsidiariedad previsto por el art. 54 del CPCo, que puntualmente dispone, que no procede la acción de amparo constitucional cuando existe otro medio o recurso legal para la protección inmediata de sus derechos; lo que significa que, no se dio la oportunidad a las autoridades demandadas para que emitan pronunciamiento.

Resulta necesario precisar que el art. 128 del Reglamento en estudio, establece expresamente que no se procederá al registro cuando se trate de propiedades que no puedan ser objeto de transferencia; no admitan subdivisiones o no cumplan los requisitos establecidos en el art. 423 de la misma norma reglamentaria; es decir: a) Se trate de transferencias o sucesiones hereditarias sobre propiedades agrarias que no cumplan los arts. 41 (clasificación y extensiones de la propiedad agraria) y 48 (con la modificación dispuesta por el art. 27 de la Ley 3545), ambos de la Ley 1715 (indivisibilidad de la propiedad agraria en superficies menores a la pequeña propiedad y sucesiones hereditarias que deben mantenerse bajo el régimen de la indivisión forzosa; b) Sean propiedades no saneadas, caso en el que se efectuará un registro provisional, sin que esto signifique la acreditación del derecho propietario; y, c) En caso de estar vigente la medida precautoria de no consideración de transferencia de predios objeto de saneamiento, expropiación o reversión, efectuadas en el periodo de su sustanciación, no procederá el registro y será diferido a los resultados finales de esos procedimientos.

Se entiende que, presentada la solicitud de inscripción de la transferencia de la propiedad agraria, el INRA, como órgano competente, puede formular observaciones a los documentos presentados con la finalidad de su inscripción en los términos anteriores, ordenando subsanaciones mediante providencias de mero trámite, que una vez salvadas darán lugar a la admisión y consiguiente inscripción y emisión de la certificación o en su caso, a la emisión de una resolución denegatoria del mismo, en la que deberán explicarse de manera motivada y fundamentada las razones para tal denegatoria.

Corresponde apuntar que en la tramitación de los procedimientos administrativos, se pueden emitir providencias de mero trámite que tienen como finalidad dar continuidad al procedimiento y por tanto, no son manifestaciones que creen o modifiquen una situación jurídica que produzca efectos también jurídicos, motivo por el que evidentemente, no son impugnables, lo cual, conforme a la previsión del art. 46.II de la LPA, aplicable en razón de que no existe previsión expresa en el Reglamento específico en estudio, no significa que en cualquier momento del procedimiento, los interesados no puedan formular argumentaciones y aportar documentos y otros elementos de juicio que deben ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente resolución.

Lo mismo ocurre con los informes que, aunque deban solicitarse en forma obligatoria, no producen efectos jurídicos cuando son actos preparatorios que se emiten para hacer posible el acto principal posterior, de manera que tampoco son impugnables, puesto que como se ha señalado, el acto administrativo es la efectiva manifestación de la voluntad de la administración que es productora de efectos jurídicos y por ello, es impugnable en sede administrativa.

En cuanto a este último punto, en el Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, aprobado por DS 29215, el art. 76, respecto a los actos recurribles expresa taxativamente lo que sigue: “I. Son recurribles todos los actos administrativos que afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a los derechos subjetivos o intereses legítimos de las personas y que impidan la prosecución del trámite, sin resolver el fondo de la cuestión planteada. II. No son recurribles los actos de mero trámite, medidas preparatorias de resoluciones administrativas, informes o dictámenes. III. Contra las providencias, autos y resoluciones simples dictadas por las autoridades indicadas en el artículo anterior, únicamente procede el recurso de revocatoria ante la misma autoridad y sin recurso ulterior. IV. Las resoluciones administrativas que no definan derecho propietario, serán susceptibles de impugnación, mediante los recursos administrativos previstos en este Reglamento, y no podrán impugnarse mediante acción contencioso administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional (léase Tribunal Agroambiental Plurinacional); V. Las resoluciones finales de saneamiento, reversión, expropiación y de distribución de tierras, solo serán susceptibles de impugnación mediante acción contencioso administrativa”.

La lectura de la norma glosada precedentemente, evidencia que existe una notoria contradicción entre los parágrafos II y III del art. 76 del Reglamento, puesto que, si bien el primero establece que no son recurribles los actos de mero trámite, medidas preparatorias de resoluciones administrativas, informes o dictámenes; el segundo; expresa que contra las providencias, autos y resoluciones simples dictadas por las autoridades indicadas en el artículo anterior, únicamente procede el recurso de revocatoria ante la misma autoridad y sin recurso ulterior, motivo por el que corresponde dilucidar cuál sería la norma aplicable, recurriendo para ello, tanto a la Ley de Procedimiento Administrativo como a la doctrina; y así conforme prevé el art. 57, no proceden recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión, normativa que concuerda con la doctrina que señala que los actos de mero trámite al igual que los informes que no producen efectos jurídicos.

En ese marco, se concluye que resulta aplicable el parágrafo II del art. 76 del Reglamento de la Ley INRA, que prevé que no son recurribles los actos de mero trámite, medidas preparatorias de resoluciones administrativas, informes o dictámenes, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión, ahora bien, en el caso del procedimiento de inscripción de las transferencias de la propiedad agraria, la observación de los aspectos de forma de las minutas correspondientes expresadas a través de una providencia de mero trámite o del informe jurídico refrendado por la autoridad competente como es el Director Departamental o Nacional del INRA, no son impugnables puesto que no contienen una decisión relativa a la imposibilidad de continuar el trámite sino la posibilidad de subsanar tales objeciones con la finalidad de sanear las mismas, a lo que se añade que como señala el art. 46.II de la LPA, que en cualquier momento del procedimiento, los interesados podrán formular argumentaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.

En ese contexto, respecto a la posibilidad de impugnación, se tiene que las providencias de mero trámite como sería el caso de una observación previa a la decisión relativa a la aceptación o rechazo de la solicitud de inscripción, conforme a la previsión contenida en el art. 76.II del Reglamento, no son recurribles al igual que las medidas preparatorias de resoluciones administrativas, informes o dictámenes, por no constituirse en actos administrativos que siendo una declaración intelectual de voluntad o decisión que produce efectos jurídicos, vale decir que crea derechos u obligaciones tanto para la administración como el administrado^[1].