SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0005/2021-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0005/2021-S4

Sucre, 22 de febrero de 2021

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción popular

Expediente:                 34783-2020-70-AP

Departamento:           Cochabamba

En revisión la Resolución 01/2020 de 20 de febrero, cursante de fs. 1543 a 1555 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Claudio y Cecilio, ambos Zenteno Quito, Máxima Autoridad de Justicia Indígena Originaria Campesina de la Nación Soras y Kuraca del Ayllu Parcialidad Urinsaya, Marka Sipe Sipe de la Nación Sura, respectivamente contra Yerko Martín Núñez Negrette, ex Ministro de la Presidencia de Bolivia; María Heredia Muñoz, Alcaldesa; Luisa Susana Coca Flores, Casiano Antezana Muñoz, María Norma Ayala Balderrama, Diego Josué Flores Coria, Guido Casiano Ledezma Herrera, Froilán Elvis Marquina Carrasco, Israel Solis Gutiérrez y José Gregorio Terán Cabrera, Concejales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 16 de diciembre de 2019, cursante de fs. 1026 a 1049, y el de subsanación el 14 de enero de 2020 (fs. 1075 a 1078 vta.), los accionantes expusieron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Las comunidades pertenecientes al Ayllu Parcialidad Urinsaya, Marka Sipe Sipe de la Nación Sura, son pueblos indígenas con existencia ancestral anterior a la fundación de la República de Bolivia, conservando por ello dominio sobre su territorio heredado ancestralmente de forma inalienable e irreversible; sin embargo, de forma arbitraria, abusiva e ilegal el Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe del referido departamento, a través de las Leyes Municipales 05/2018 de 24 de abril y 18/2018 de 1 de noviembre, procedió a ampliar el radio urbano, normas que sustentaron la Resolución Ministerial (RM) 356/18-B de 6 de diciembre de 2018, emitida por el Ministerio de la Presidencia, de homologación del área urbana y aprobación de los Informes de Suficiencia Técnica MPR/VA/DGA/UAUyM IST 081/2018 de 30 de agosto y MPR/VA/DGA/UAUyM IAC 060/2018 de 21 de noviembre, que nos fue notificado recién el 12 de abril de 2019; empero, sin realizar consulta previa a las comunidades integrantes del precitado Ayllu y rechazando las impugnaciones realizadas en la vía administrativa y legislativa ante las instituciones edil y estatal referidas, vulnerando ello la garantía del debido proceso en sus dimensiones colectiva y plural.

Actos mencionados, que en forma posterior generaron avasallamiento e invasión de sus territorios que tienen naturaleza originario campesino, por parte de gente inescrupulosa, quienes realizaron loteamientos, agrediéndolos violentamente, afectando ello su modo de vida respecto a terrenos que son de propiedad colectiva, habiéndose negado indebidamente el derecho a la consulta previa, libre, informada y oportuna establecida en la Constitución Política del Estado.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Los impetrantes de tutela denunciaron la lesión del debido proceso en sus dimensiones colectiva y plural, fundamentación y motivación de las resoluciones; y, de los derechos de territorialidad, tierra y territorio, autonomía, libre existencia y determinación, y consulta previa, citando al efecto los arts. 30.II.4 y 15, 115 y 117 de la CPE; 6 y 14 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); y, 2, 5, 9, 19, 26 y 33.1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela impetrada, disponiéndose lo siguiente: a) Se deje sin efecto la RM 356/18-B de 6 de diciembre; b) La consulta previa, libre e informada respecto a la ampliación del radio urbano del municipio de Sipe Sipe; c) El desalojo inmediato de los demandados y demás avasalladores del territorio indígena del Ayllu Parcialidad Urinsaya, Marca Sipe Sipe de la Nación Sura; d) El derribo y retiro de las construcciones ilegales y clandestinas del territorio indicado, con la participación de personal especializado; e) La suscripción de garantías a su favor por parte de los demandados, en la Fuerza Especial de Lucha Contra el Crimen (FELCC) de la Policía Boliviana; f) La remisión de antecedentes al Ministerio Público; y, g) La declaración de responsabilidad civil y la imposición de costos y costas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

En la audiencia pública celebrada el 20 de febrero de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 1540 a 1542 vta., presentes la parte accionante y los demandados por medio de sus representantes, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes, a través de su abogado, en audiencia ratificaron los argumentos esgrimidos en su memorial de acción de popular y ampliándolos, señalaron lo siguiente: 1) Dentro del municipio de Sipe Sipe, existen cuatro Ayllus entre ellos el de Parcialidad Urinsaya, respecto del cual sus autoridades fueron humillados y desconocidos por los funcionarios ediles, quienes destruyeron la casa de Claudio Zenteno Quito ‒hoy accionante‒y lo persiguieron; 2) Fueron flagelados con intención de hacerlos desaparecer, cuando entraron a lotear al territorio del Ayllu; y, 3) La verdad material, debe ser observado por todas las autoridades jurisdiccionales, por corresponder a la realidad de lo ocurrido.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Yerko Martín Núñez Negrette, ex Ministro de la Presidencia de Bolivia, a través de su abogada apoderada por informe escrito presentado el 17 de febrero de 2020, cursante de fs. 1160 a 1165, señaló lo siguiente: i) En base al Informe INF/MPR/VA/DGA/UAUM 0012/2020 de 14 de febrero, expedido por el Especialista en Sistemas de Organización Geográfica y Territorial, dependiente del Viceministerio de Autonomías del Ministerio de la Presidencia, se dio cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto Supremo (DS) 2960 de 26 de octubre de 2016, respecto del proceso a seguir para homologar un área urbana, respetando del mismo modo, el art. 13.1 del Convenio 169 de la OIT, en lo concerniente a la tierra y territorio de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos, en el caso del Ayllu Parcialidad Urinsaya y su derecho a la consulta previa; ii) El informe indicado asimismo, estableció y concluyó que el Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba, emitió el Decreto Municipal 012/2018 de 16 de mayo, aprobando el procedimiento de consulta, libre e informada a los beneficiarios de saneamiento colectivo y/o comunitario que forman parte de la ampliación del perímetro urbano de Sipe Sipe, cuyos acuerdos fueron reconocidos por Decreto Municipal 30-A/2018 publicado el 9 de agosto de dicho año; iii) Los arts. 135 y 136 de la CPE, establecen que la acción popular es de naturaleza colectiva o difusa; por ende, protege derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar contenido y de tercera generación; por tal, no le concierne la defensa del patrimonio individual por ser transindividuales e indivisibles; iv) El proceso de homologación del área urbana, recayó sobre predios colectivos conformados por más de una comunidad previamente sujeto a consulta, quienes tenían intereses comunes grupales; por ende, la titularidad de sus derechos no descansaba en alguno de los grupos como tal, sino estaban difundidos o diseminados entre todos los integrantes de las mismas, por ello, existió interés individual; y, v) La RM 356/18-B, homologó el área urbana del centro poblado de Sipe Sipe, aprobada por Ley Municipal 18/2018 publicada el 1 de noviembre del citado año; por tanto, no amenazó ni violó derecho alguno, por el contrario respetó derechos comunes de las colectividades.

María Heredia Muñoz, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba, no presentó informe escrito; empero, se apersonó a la audiencia de acción popular, donde por intermedio de su abogado apoderado, se adhirió al informe presentado por el entonces Ministro de la Presidencia y afirmó que el trámite de homologación del área urbana municipal, se la realizó conforme los lineamientos y requisitos establecidos en la ley, previa consulta a la comunidad de Urinsaya; y, refirió el desconocimiento como autoridad y apoderado del accionante Claudio Zenteno Quito, por parte de las bases o sindicatos de la citada comunidad originaria.

Luisa Susana Coca Flores, Casiano Antezana Muñoz, María Norma Ayala Balderrama, Diego Josué Flores Coria, Guido Casiano Ledezma Herrera, Froilán Elvis Marquina Carrasco, Israel Solis Gutiérrez y José Gregorio Terán Cabrera, Concejales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba, no presentaron informe escrito; empero, se apersonaron a la audiencia de acción de defensa, en el cual indicaron la falta de notificación con el acto a sus personas, pidiendo por ello su suspensión; sin embargo, ratificaron la prueba aportada por la institución edilicia.

I.2.3. Informe del tercero interesado

Hilarión Apaza Zenteno, a través de su abogado, de manera oral en audiencia, sostuvo que una vez enterado de la presente acción tutelar, se apersonó para hacer prevalecer sus derechos como propietario de un predio en Urinsaya, inmueble que podría ser afectado con una eventual resolución de concesión de la misma; asimismo, afirmó que los accionantes no cumplieron con la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) ‒Ley 1715 de 18 de octubre de 1996‒, en cuya base debieron efectuar saneamiento de sus tierras y hacer prevalecer sus derechos utilizando mecanismos legales, inmuebles que fueron fragmentados y transferidos a varias personas.

Del mismo modo, por memorial presentado el 19 de octubre de 2020, cursante de fs. 1580 a 1581 vta., alega la necesidad de aplicar el art. 31 del Código Procesal Civil (CPC) ‒Ley 439 de 19 de noviembre de 2013‒ en el caso, en razón del fallecimiento del impetrante de tutela Claudio Zenteno Quito el 29 de julio de 2020, cuyo certificado de defunción se adjuntó a dicho actuado y de quien observó su calidad de autoridad originaria.

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública Civil y Comercial, de Familia e Instrucción Penal Primera de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba, constituido en Jueza de garantías, emitió la Resolución 01/2020 de 20 de febrero, cursante de fs. 1543 a 1555 vta., mediante la cual, concedió parcialmente la tutela solicitada, sólo respecto a la Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe de dicho departamento, disponiendo se proceda a consulta previa informada y de buena fe en la superficie reclamada, citándose al efecto a los habitantes del “polígono extrañado”, debiendo adjuntar los accionantes toda documentación que acredite derechos colectivos y comunitarios “…de la comunidad que indican representar y que estén al interior del polígono a elaborarse…” (sic); bajo los siguientes fundamentos: a) Los impetrantes de tutela, son representantes del “…consejos de autoridades de la Justicia indígena originaria de la nación Sora, Marca Sipe Sipe…” (sic); b) El “sector reclamado”, no cuenta con planimetría que establezca superficie de Pirhuas y Urinzayas; por ello, no se procedió legalmente a la consulta previa y acordada para su incorporación al proyecto de área urbana; c) De toda la prueba adjuntada, no se evidencia plano referencial de delimitación de tierras comunitarias o colectivas de los pueblos indígenas originarios Ayllu Parcialidad Urinsaya y Tajra Pancuruma “…y no obstante de que se adjunta un certificado De emisión de Título ejecutorial a nombre de Domingo Quiroz y otros el mismo no está debidamente registrados en las oficinas de derechos reales, tampoco su ubicación en un determinado polígono” (sic); d) Se acompañó, testimonio de propiedad “… ante Notario de Hacienda y minas del departamento el mismo que refiere a la propiedad de unos terrenos mismos que habían registrado a fs. 387 partida 569 del 03 de julio de 1907, esta documentación dado el proceso de reforma agraria del año 1953, no está saneada, por cuento debería de haber pasado por el proceso de afectación, dotación y en su caso consolidación el por entonces Consejo de Nacional de reforma agraria instituido en 1953, posteriormente el saneamiento SEA SIMPLE O TCos. dispuesto por la Ley del INRA en consecuencia no es documentación idónea” (sic); y, e) El testimonio de propiedad individual de Claudio Zenteno Quito de 26 de diciembre de 1995, no está actualizado “… y no se tiene constancia que el mismo está al interior o junto a los terrenos colectivos y con este documento, y título individual similar es el de caso en la partida literal a nombre de Nazario Ayala, otro de Paulino CandiaOlguin, quienes al presente al no haber adjuntado títulos actualizados se desconoce que aun siguen siendo propietarios” (sic); f) Los impetrantes de tutela, no acreditaron el espacio territorial de la comunidad indígena originaria campesina a la que supuestamente representan “… y que tengan al interior de ella propiedades colectivas o comunitarias, precisamente por la insuficiente elaboración de la planimetría por parte del la alcaldía en la zona denominada Urinsayatajra. Y Pirhuas” (sic); y, g) Dar lugar al pedido de la acción popular, respecto a dejar sin efecto en forma total la aprobación del área urbana del municipio de Sipe Sipe, constituiría un atentado a la seguridad jurídica; por cuanto, el conflicto se circunscribe sólo a las comunidades de Pirhuas y “Urinzayatajra”.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Consta Acta de Acuerdo y Consentimiento de la Comunidad/OTB Urinzaya de Conformar Parte del Área Urbana del Municipio de Sipe Sipe, de 23 de septiembre de 2016, suscrito por los vecinos de la Organización Territorial de Base (OTB) Urinzaya en asamblea general extraordinaria (fs. 1295 a 1303).

II.2.  Cursa Ley Municipal 05/2018 de 24 de abril, sancionado por el Concejo Autónomo Municipal de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba, cuyo objeto fue la de aprobar la delimitación del área urbana del municipio (fs. 46 a 72).

II.3.  A través del Decreto Municipal 012/2018 de 16 de mayo, emitido por el Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba, se convocó a proceso de consulta previa, libre e informada a los beneficiarios de propiedades rurales colectivas y/o comunitarias en el área proyectada para uso urbano del referido Municipio y establecer el contenido del procedimiento para tal cometido (fs. 1206 al 1208).

II.4.  Mediante Acta de Consulta Previa de 23 de mayo de 2018, la Comunidad/OTB de Urinzaya compuesta por todos los copropietarios de las parcelas colectivas y/o comunitarias del sector, procedieron con la manifestación de su voluntad, otorgando plena conformidad a los alcances y cobertura del área urbana municipal, dando consentimiento para que el Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe, proceda a la tramitación de la respectiva homologación del área referida (fs. 1304 al 1539).

II.5.  Por Decreto Municipal 30-A/2018 de 8 de julio, expedido por el precitado Gobierno Autónomo Municipal, se reconoció y cumplió los acuerdos de la consulta previa, libre e informada a los titulares de los predios colectivos del proceso de delimitación del área urbana del centro poblado de Sipe Sipe (fs. 1209 a 1211).

II.6.  Consta Informe de Suficiencia Técnica MPR/VA/DGA/UAUyM IST 081/2018 de 30 de agosto, emitido por el Técnico Geógrafo del Viceministerio de Autonomías del Ministerio de la Presidencia, concluyendo que el informe técnico urbano sobre el trámite de homologación del área urbana del centro poblado del municipio de Sipe Sipe, es suficiente técnicamente y se encuentra conforme lo establecido en el DS 2960 de 26 de octubre de 2016 (fs. 1194 a 1196).

II.7.  Mediante Informe de Análisis y Concordancia MPR/VA/DGA/UAUyM IAC 060/2018 de 21 de noviembre, expedido por el mencionado Técnico Geógrafo del Viceministerio de Autonomías, se concluyó la existencia de concordancia de áreas, previo análisis del área urbana del centro poblado de Sipe Sipe y la Ley Municipal 18/2018 de 1 de noviembre; recomendando al final, la emisión de informe legal para el trámite de homologación del área urbana referida (fs. 119 a 121).

II.8.  Cursa RM 356/18-B de 6 de diciembre de 2018, dictado en el Ministerio de la Presidencia, mediante el cual se homologó el área urbana del centro poblado del municipio de Sipe Sipe y aprobó los Informes de Suficiencia Técnica MPR/VA/DGA/UAUyM IST 081/2018 de 30 de agosto, y MPR/VA/DGA/UAUyM IL 060/2018 de 21 de noviembre (fs. 1154 a 1156).

II.9.  A través del Informe INF/MPR/VA/DGA/UAUM 0012/2020 de 14 de febrero, elaborado por el Profesional en Áreas Urbanas del Viceministerio de Autonomías del Ministerio de la Presidencia, como emergencia de la interposición de la presente acción popular, se concluyó que la consulta previa, libre e informada a la Comunidad de Urinzaya, se realizó conforme los antecedentes legales y técnicos necesarios, recomendando remitirlos a instancias de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la misma institución (fs. 1143 a 1146).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los impetrantes de tutela denunciaron la vulneración del debido proceso en sus dimensiones colectiva y plural, fundamentación y motivación de las resoluciones; y, de los derechos de territorialidad, tierra y territorio, autonomía, libre existencia y determinación, y consulta previa; toda vez que, el Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba a través de las Leyes Municipales 05/2018 y 18/2018, procedió a ampliar su radio urbano, siendo sustento de la RM 356/18-B, emitida por el Ministerio de la Presidencia, de homologación del área urbana y aprobación de los Informes de Suficiencia Técnica MPR/VA/DGA/UAUyM IST 081/2018 y MPR/VA/DGA/UAUyM IAC 060/2018; empero, sin realizar consulta previa a las comunidades integrantes del Ayllu Parcialidad Urinsaya, Marka Sipe Sipe de la Nación Sura; ocasionando ello, avasallamiento de sus tierras de propiedad colectiva por gente inescrupulosa, quienes realizaron loteamientos y los agredieron en forma violenta, afectando su modo de vida.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica, finalidad y ámbito de tutela de la acción popular

Al respecto, la SCP 0086/2020-S4 de 14 de julio, razonó: “En cuanto a la naturaleza jurídica y finalidad de la acción popular, la SCP 0511/2018-S4 de 12 de septiembre, complementando el razonamiento expresado en la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, señaló: ʽLa acción popular es un proceso constitucional de naturaleza tutelar que tiene por objeto garantizar y proteger derechos e intereses transindividuales, entre los que se encuentran los derechos colectivos y los difusos, contra actos y omisiones ilegales o indebidos, de autoridades públicas o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión.

Se encuentra a disposición de las colectividades, esto es, de las personas consideradas como sujetos plurales que integran una colectividad; pues protege únicamente derechos colectivos y difusos; por ende, la titularidad de los mismos no es inherente a cada individuo sino que pertenece a la comunidad en general, por lo mismo, resguarda el derecho lesionado en su integridad y no por partes; y los efectos de la resolución que se obtenga de su interposición, es erga omnes porque surtirá efectos con relación a todos los integrantes de la colectividad o comunidad afectada.

Este mecanismo de defensa se encuentra consagrado en los arts. 135 y 136 de la Carta Fundamental, donde dispone que procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución, tales como los derechos establecidos por el art. 30 de la CPE.

De acuerdo a la definición planteada por el constitucionalista José Antonio Rivera Santiváñez, la acción popular, «…es un proceso constitucional de naturaleza tutelar que tiene por objeto la protección inmediata y efectiva de los derechos e intereses colectivos, contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de autoridades públicas o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión».

Sobre la misma, la SC 1973/2011-R de 7 de diciembre, estableció lo siguiente: «La acción popular es un medio de defensa de novísima creación en el nuevo orden constitucional, que hace posible la materialización de los derechos fundamentales denominados como derechos de 'tercera generación', vinculados al medio ambiente, la seguridad y salubridad pública, a la paz y la libre determinación, derechos cuya titularidad, dependiendo si son colectivos o difusos, corresponden a una colectividad determinada o en forma genérica, a todos y cada uno de los miembros de una comunidad».

En este mismo sentido, la SC 1018/2011-R de 22 de junio, señaló que: «El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

(…)

A la luz de lo anotado, debe considerarse que los derechos consagrados en la Constitución Política del Estado, comprendidos integralmente, son la base de nuestro ordenamiento jurídico y vinculan a todos los órganos del poder y a los particulares, y frente a su lesión, se encuentran suficientemente resguardados a través de las garantías constitucionales y acciones de defensa que ella misma prevé, siendo una de ellas la acción popular que -conforme se analizará- precautela los derechos o intereses colectivos -y difusos-».

Ahora bien, sobre la finalidad de esta acción, el ya citado autor José Antonio Rivera Santiváñez, ha señalado que «Dada su naturaleza jurídica, la Acción Popular tiene una finalidad pública, en razón a que no persigue la protección de los intereses subjetivos o pecuniarios de las personas consideradas individualmente, sino que se orienta a la protección de la colectividad o comunidad humana en su conjunto, resguardando y protegiendo sus derechos e intereses colectivos, frente a las violaciones o amenazas de violación.

(…) Entonces, la finalidad última de la Acción Popular no es solamente proteger los derechos en el presente sino, fundamentalmente, a futuro, preservando las condiciones básicas y mínimas para una existencia digna de los seres humanos; de ahí que uno de los rasgos principales de esta acción tutelar sea la prevención, activándose en aquellos casos de serias y graves amenazas de violación de los derechos colectivos».

La jurisdiccionalización de los derechos colectivos y/o difusos, implica la consagración o elevación a nivel constitucional de un proceso encargado de dar tutela y protección a dichos derechos, proceso constitucional, -con una dimensión constitucional de la justicia-, que se constituye como una garantía jurisdiccional que otorgó el constituyente boliviano, para la protección de los derechos que pertenecen a colectivos humanos ligados por una relación jurídica previa, o los que son titulares un conjunto de personas, sin vínculos previos, en cualquier caso, este proceso constitucional resulta ser un mecanismo judicial especializado, de tipo sumario e inmediato, que tiene por finalidad lograr la protección y tutela de dichos derechos, como a sus titulares.

Su tramitación es sumarísima y extraordinaria, y no es un medio para exigir el cumplimiento de las disposiciones constitucionales o de la ley, en los casos en los que, los servidores públicos incumplen de manera ilegal o indebida, pues para ello se encuentra prevista la acción de cumplimiento.

De lo prescrito por el art. 136 del mismo cuerpo constitucional, se colige que esta acción se la puede interponer durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos o difusos en su caso; por lo tanto, no tiene naturaleza subsidiaria, lo que la configura en un mecanismo principal y directo, porque no requiere del agotamiento previo de otras vías legales ordinarias, extraordinarias y/o administrativas de protección de los derechos fundamentales.

Es preventiva y restitutoria de los derechos e intereses colectivos, puesto que del texto del art. 135 precitado, se puede inferir que procede no solamente ante la evidente vulneración del derecho colectivo, sino también en caso de la amenaza de vulneración, por lo tanto, se activa para prevenir tal violación; ello en razón a que los derechos e intereses tutelados son superiores, de carácter público y conciernen a una colectividad; por eso mismo, no debe esperarse la consumación del daño para su viabilidad. En ese sentido, el art. 136.I de la CPE, dispone que podrá interponerse ante la amenaza del derecho o interés colectivo; norma concordante con el art. 70 del Código Procesal Constitucional (CPCo); en el que se prevé la naturaleza no subsidiaria de la acción, así como permite su interposición ante la amenazaʹ” (las negrillas nos corresponden).

III.2. Ámbito de tutela de la acción popular

La precitada SCP 0086/2020-S4, al respecto entendió: “Con relación al ámbito de la tutela que brinda la acción popular, a partir de los derechos que se protegen, la misma SCP 0511/2018-S4 citada precedentemente, precisó que: ʽPrevio a ingresar al fondo de lo denunciado, resultará de utilidad, identificar el ámbito de tutela desde el punto de vista de los derechos que se protegen mediante la acción popular, para lo cual, se debe partir de lo previsto por el precitado art. 135 de la CPE, en cuyo texto dispone que procederá contra todo acto y omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, reconocidos por la Constitución, norma concordante con lo dispuesto en el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

De dichas disposiciones constitucionales y legales, se desprende que, a través de este proceso constitucional, lo que se protege son los «derechos e intereses colectivos», contenido a partir del cual, se evidencia que, de manera implícita, se resguardan también los derechos e intereses difusos.

Ahora bien, tanto los derechos colectivos como los difusos, protegidos por la acción popular en concreto, son aquellos denominados genéricamente como transindividuales o supraindividuales, lo que significa que el derecho en esos casos no es individual, sino que existe como una entidad distinta de cualquier individuo o grupo de individuos, es decir, trasciende al individuo; empero, tampoco se trata de una mera colección de derechos individuales.

A partir de esa amplia perspectiva otorgada por la Constitución Política del Estado, de inicio puede resultar irrelevante determinar qué individuos pertenecen al grupo y cuál podría ser el titular del derecho «transindividual», como sería la pureza del aire, la limpieza de un río, la seguridad de los productos, etc.; que pertenece a la comunidad como un todo, no así a los individuos en forma particular, menos resulta un bien exclusivo de los titulares del poder público, por eso, la doctrina considera que este tipo de derecho no sería puramente público ni privado, sino estaría en medio de ambos.

En síntesis, en los derechos difusos, su titularidad descansa en todas y cada una de las personas; y por lo mismo, no existe un grupo o una colectividad claramente determinada; y, a su vez, en los derechos colectivos, el titular del mismo es una nación y pueblo indígena, originario campesino, es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común.

Con relación a los intereses y derechos colectivos, y los difusos, la precitada SC 1018/2011-R, señaló lo siguiente: «Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El ‘Amparo Colectivo’).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad previsto en el art. 30.II.4 de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada».

Entonces, de la regulación contenida en el art. 135 de la CPE, concordante con el art. 68 del CPCo, se evidencia que el constituyente boliviano tuvo la intención de incluir dentro del campo de acción de este tipo de tutela, no solo los derechos colectivos como expresamente se refirió, sino también los derechos difusos, no otra cosa significa haber incluido en el detalle de los articulados precitados, los derechos al patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública y medio ambiente, que en realidad y conforme a las precisiones conceptuales y diferencias desarrolladas, no son otra cosa que la expresión de los derechos difusos y no así colectivos.

No obstante lo señalado, a efectos de contextualizar adecuadamente los derechos protegidos por la acción popular, también resulta necesario revisar los llamados ‘intereses de grupo, denominados también «intereses individuales homogéneos», con relación a los cuáles la mencionada SC 1018/2011-R, determinó lo siguiente: «Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que ‘Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.)…se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de classaction’»’.

Respecto a la diferenciación entre los derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos o de grupo, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, desarrolló razonamiento, glosado a continuación:

‘i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.

ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos, estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;

iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un «origen común» siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económicaʼ.

De lo referido, es posible concluir, que la suma de intereses individuales, no alcanza a configurar derechos colectivos ni difusos, por lo cual, están fuera de la esfera de protección de la garantía constitucional otorgada por la acción popular, habida cuenta que, si bien existe una pluralidad de personas; sin embargo, el fin que persigue cada una de ellas es particular, configurando intereses de grupo; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos.

En consecuencia, los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, al no existir un interés común trasuntado en algún derecho colectivo o difuso, sino solamente un interés individual del cual se exige su protección por parte de un grupo de personas, el cual, podrá ser tutelado únicamente por la acción de amparo constitucional, lo contrario desnaturalizaría el presente mecanismo de defensa constitucional.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común −colectivo ni difuso−, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación” (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis del caso concreto

Los impetrantes de tutela denunciaron la vulneración del debido proceso en sus dimensiones colectiva y plural, fundamentación y motivación de las resoluciones; y, de los derechos de territorialidad, tierra y territorio, autonomía, libre existencia y determinación, y consulta previa; toda vez que, el Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba través de las Leyes Municipales 05/2018 y 18/2018, procedió a ampliar su radio urbano, siendo sustento de la RM 356/18-B, emitida por el Ministerio de la Presidencia, de homologación del área urbana y aprobación de los Informes de Suficiencia Técnica MPR/VA/DGA/UAUyM IST 081/2018 y MPR/VA/DGA/UAUyM IAC 060/2018; empero, sin realizar consulta previa a las comunidades integrantes del Ayllu Parcialidad Urinsaya, Marka Sipe Sipe de la Nación Sura; ocasionando ello, avasallamiento de sus tierras de propiedad colectiva por gente inescrupulosa, quienes realizaron loteamientos y los agredieron en forma violenta, afectando su modo de vida.

En el contexto anterior, la problemática presente tiene sustento en el hecho de que las comunidades o pueblos pertenecientes al Ayllu Parcialidad Urinsaya, Marka Sipe Sipe de la Nación Sura, tienen existencia ancestral anterior a la fundación de la República de Bolivia, conservando por ello dominio sobre su territorio heredado ancestralmente de forma inalienable e irreversible; sin embargo, de forma supuestamente arbitraria, abusiva e ilegal el Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe, a través de la sanción y promulgación de las Leyes Municipales 05/2018 de 24 de abril y 18/2018 de 1 de noviembre, procedió a ampliar el radio urbano, normas que a su vez sustentaron la RM 356/18-B de 6 de diciembre de 2018, emitida por el Ministerio de la Presidencia, de homologación del área urbana y aprobación de los Informes de Suficiencia Técnica MPR/VA/DGA/UAUyM IST 081/2018 de 30 de agosto y MPR/VA/DGA/UAUyM IAC 060/2018 de 21 de noviembre; empero, sin realizar consulta previa a las comunidades y pueblos integrantes del precitado Ayllu y rechazando las impugnaciones realizadas en la vía administrativa y legislativa ante las instituciones edil y estatal referidas, vulnerando ello la garantía del debido proceso en sus dimensiones colectiva y plural. Actos mencionados, que en forma posterior generaron avasallamiento e invasión de sus territorios que tienen naturaleza originario campesino, por parte de gente inescrupulosa, quienes realizaron loteamientos, agrediéndolos violentamente, afectando ello su modo de vida respecto a terrenos que son de propiedad colectiva, habiéndose negado indebidamente el derecho a la consulta previa, libre, informada y oportuna prevista en la Constitución Política del Estado.

Se tiene establecido en forma clara e indudable, que el reclamo de los accionantes recae en la falta de realización de la consulta previa establecida en el art. 30.II.15 de la CPE, respecto territorialmente al Ayllu Parcialidad Urinsaya, Marka Sipe Sipe de la Nación Sura, con relación al proceso o trámite de ampliación del área urbana realizado por el referido Gobierno Autónomo Municipal; entonces, debe analizarse y constatarse la veracidad de la afirmación efectuada por los impetrantes de tutela; es decir, si es cierto que no haya operado la mencionada consulta previa al respecto.

Con tal propósito, consta en obrados de fs. 1295 a 1303, Acta de Acuerdo y Consentimiento de la Comunidad/OTB Urinzaya de Conformar Parte del Área Urbana del Municipio de Sipe Sipe, de 23 de septiembre de 2016, suscrito por los vecinos de la OTB Urinzaya en asamblea general extraordinaria, cuyo motivo original fue la de otorgar total y expresa aceptación con la ampliación del radio urbano del citado municipio, reconociendo el crecimiento desmedido de su población y asentamiento, situaciones incontrolables materialmente por la entidad edilicia; lo cual, demuestra la antigüedad del proceso de expansión urbana.

En forma posterior, por Ley Municipal 05/2018 de 24 de abril, cursante de fs. 46 a 72, sancionado por el Concejo Autónomo Municipal de Sipe Sipe, cuyo objeto fue la de aprobar la delimitación del área urbana del municipio, contemplando coordenadas territoriales específicas en la superficie total de 2733,389 ha; del mismo modo, la Ley Municipal 18/2018 de 1 de noviembre, tiene idéntico objeto o propósito; empero, establece y describe 1055 vértices en coordenadas, formando un área total de 2678,9309 ha; normativas municipales, que según las alegaciones de los impetrantes de tutela, se sancionaron y promulgaron sin contemplar la consulta previa contemplada en el art. 30.II.15 de la Norma Suprema; sin embargo, a través del Decreto Municipal 012/2018 de 16 de mayo, emitido por el Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba, cursante de fs. 1206 a 1208, se convocó a proceso de consulta previa, libre e informada a los beneficiarios de propiedades rurales colectivas y/o comunitarias en el área proyectada para uso urbano y establecer el contenido del procedimiento para tal cometido; denotando ello, voluntad por parte de la entidad edilicia para cumplir lo dispuesto constitucionalmente respecto a la consulta previa mencionada; asimismo, mediante Acta de Consulta Previa de 23 de mayo de 2018, cursante de    fs. 1304 a 1539, la Comunidad/OTB de Urinzaya compuesta por todos los copropietarios de las parcelas colectivas y/o comunitarias del sector o área delimitada −de los cuales cursan copias de sus respectivas cédulas de identidad y de sus firmas y/o rúbricas−, procedieron con la manifestación de su voluntad, otorgando plena conformidad a los alcances y cobertura del área urbana municipal, dando consentimiento para que el mencionado Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe, proceda a la tramitación de la respectiva homologación del área referida ante instancias gubernamentales; de forma consecuente, por Decreto Municipal 30-A/2018 de 8 de julio, cursante de fs. 1209 a 1211, expedido por el precitado Gobierno Autónomo Municipal, se reconoció y cumplió los acuerdos de la consulta previa, libre e informada a los titulares de los predios colectivos del proceso de delimitación del área urbana del centro poblado de Sipe Sipe; implicando ello, cumplimiento a la voluntad de sus habitantes respecto al trámite de ampliación referido.

Del mismo modo y en concordancia con los antecedentes anteriores, el Informe de Suficiencia Técnica MPR/DGA/UAUyM IST 081/2018 de 30 de agosto, cursante de fs. 1194 a 1196, emitido por el Técnico Geógrafo del Viceministerio de Autonomías del Ministerio de la Presidencia, concluyó que el proceso técnico urbano sobre el trámite de homologación del área urbana del centro poblado del municipio de Sipe Sipe, fue suficiente y encontrándose conforme lo establecido normativamente en el DS 2960 de 26 de octubre de 2016; en similar contexto, el Informe de Análisis y Concordancia MPR/VA/DGA/UAUyM IAC 060/2018 de 21 de noviembre, cursante de fs. 119 a 121, expedido por el mencionado Técnico Geógrafo del Viceministerio de Autonomías, concluyó la existencia de concordancia de áreas, previo análisis del área urbana del centro poblado de Sipe Sipe y la Ley Municipal 18/2018 de 1 de noviembre; recomendando al final, la emisión de informe legal para el trámite de homologación de la enunciada área urbana; constatándose hasta aquí, que los trámites necesarios para la validez del proceso de delimitación fueron realizados en forma correcta normativa y técnicamente.

Finalmente, la RM 356/18-B de 6 de diciembre de 2018, dictada en el Ministerio de la Presidencia, cursante de fs. 1154 a 1156, mediante el cual se homologó el área urbana del centro poblado del municipio de Sipe Sipe y se aprobó los precitados Informes de Suficiencia Técnica MPR/VA/DGA/UAUyM IST 081/2018 y MPR/VA/DGA/UAUyM IAC 060/2018, estableció como parámetros normativos los arts. 175.I.4, 298.II.33 y 302.I.6 y 29 de la CPE; 14.I. 4 y 22 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009; 16.11 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales ‒Ley 482 de 9 de enero de 2014‒; y, la Disposición Adicional Quinta de la Ley del Sistema de Planificación Integral del Estado, realizando análisis y concordancias de todos los informes anteriormente referidos; concluyendo con ello, el trámite de ampliación o delimitación del área urbana del municipio de Sipe Sipe; tanto es así que, del Informe INF/MPR/VA/DGA/UAUM 0012/2020 de 14 de febrero, elaborado por el Profesional en Áreas Urbanas del Viceministerio de Autonomías del Ministerio de la Presidencia, cursante de fs. 1143 a 1146, como emergencia de la interposición de la presente acción popular, concluyó que la consulta previa, libre e informada a la Comunidad de Urinzaya, se realizó conforme los antecedentes legales y técnicos necesarios, recomendando por tal, remitirlos a instancias de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la misma institución pública; entendiéndose por tanto, que las instancias operativas necesarias para consultar en forma previa una nueva delimitación de área urbana para la población de Sipe Sipe se cumplieron en todo su territorio y con la participación de las personas componentes de las comunidades que la integran.

De donde se hace evidente que la consulta previa extrañada por los accionantes y de la cual derivan la supuesta lesión de sus derechos invocados, fue desarrollada por las autoridades demandadas y contemplada en el trámite que se dio por concluido mediante la RM 356/18-B; de donde decanta la denegatoria de la tutela solicitada a través de esta acción popular; puesto que, no se ha demostrado la vulneración a ningún derecho colectivo; toda vez que, por una parte, los accionantes no han acreditado la afectación de una parte o la totalidad del territorio del Ayllu Parcialidad Urinsaya al que dicen pertenecer y representar, con la homologación del área urbana del centro poblado de Sipe Sipe; es decir, que no identifican qué superficie del mencionado Ayllu estuviera siendo afectada con dicho procedimiento; más al contrario, se hace evidente que conforme al Acta de Consulta Previa de 23 de mayo de 2018 y el Decreto Municipal 30-A/2018 de 8 de julio, se involucró a todas las personas copropietarias de parcelas colectivas y/o comunitarias del sector objeto de delimitación de área urbana de Sipe Sipe, en la que se incluye la población de la comunidad /OTB de Urinsaya, compuesta por todos los copropietarios de las parcelas colectivas y/o comunitarias del sector, viabilizando así la emisión de las Leyes Municipales 05/2018 y 18/2018, como así también de la RM 356/18-B emitida por el Ministerio de la Presidencia, a través de las cuales, se procedió a ampliar y/o delimitar y a homologar respectivamente, el radio o área urbana del centro poblado de Sipe Sipe, observando lo dispuesto en los arts. 30.II.15 de la CPE; y, 16 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales; tomando en cuenta, la inexistencia de prueba idónea que demuestre la falta de consulta previa a alguna persona o comunario, respecto a la indicada ampliación de alguna parte, sector, área o polígono del Ayllu Parcialidad Urinsaya, Marka Sipe Sipe de la Nación Sura; asimismo, que los componentes, pueblos, grupos o comunidades del citado Ayllu, no correspondan o sean distintos territorialmente a los de la Comunidad/OTB de Urinzaya, compuesta por los copropietarios de las parcelas colectivas o comunales del sector discutido y que forma parte del municipio de Sipe Sipe.

De donde se concluye, finalmente, que los reclamos planteados por los impetrantes de tutela, relacionados al debido proceso, la fundamentación y motivación de las resoluciones, así como a supuestas vejaciones y persecución en su contra, versan sobre derechos particulares, respecto a los cuales, debe acudir a la autoridad jurisdiccional competente, y en su caso, a través de la acción de amparo constitucional.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder en parte la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 01/2020 de 20 de febrero, cursante de fs. 1543 a 1555 vta., pronunciada por la Jueza Pública Civil y Comercial, de Familia e Instrucción Penal Primera de Sipe Sipe del departamento de Cochabamba; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

CORRESPONDE A LA SCP 0005/2021-S4 (viene de la pág. 17).

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO