AUTO CONSTITUCIONAL 0143/2021-CA

AUTO CONSTITUCIONAL 0143/2021-CA

Sucre, 27 de abril de 2021

Expediente:          39161-2021-79-AIC

Acción de inconstitucionalidad concreta

Departamento:   La Paz

En consulta la Resolución Administrativa (RA) 81/2020-2021 de 14 de abril de 2021, cursante de fs. 39 a 55, pronunciada por el Oficial Mayor de la Cámara de Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por la que rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Mary Cruz Flores Clavijo, demandando la inconstitucionalidad del parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2021 - Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020- y la Disposición Adicional Única del Decreto Supremo (DS) 4469 de 3 de marzo de 2021, por ser presuntamente contrarios a los arts. 9, 13, 46.I, II y III, 123, 144.II.2, 178.I, 233, 256 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 1.1, 2, 6 y 7.d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"; y, 4 del Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

 

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN

I.1. Síntesis de la solicitud de parte

Por memorial presentado el 16 de abril de 2021, cursante de fs. 1 a 11, la accionante refiere que fue notificada con el memorándum D.RRHH-MB 035/2020-2021 de 30 de marzo de similar año, acto contra el cual interpuso el recurso de revocatoria, toda vez que el parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 y la Disposición Adicional Única del DS 4469 suprime su condición de servidora pública de carrera y la sitúa irregularmente en la categoría de servidora pública provisoria, apartándose absolutamente de los principios de supremacía constitucional, irretroactividad de las leyes y la seguridad jurídica, al no ser compatibles con las normas, principios y valores supremos de la Constitución Política del Estado, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador" y el Convenio 158 de la OIT, antes de emitir el memorándum de retiro se debió aplicar de manera preferente dichas normas e instrumentos internacionales, situación que afecta y suprime de forma directa sus derechos a la carrera administrativa, al trabajo, al ejercicio de la función pública y a la estabilidad laboral entre otros.

Señala que la condición de servidora pública comprendida dentro del ámbito y derechos de la carrera administrativa fue adquirida a través de un proceso de reclutamiento y selección de personal llevado adelante por la Cámara de Diputados y convalidado por la Dirección General del Servicio Civil del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social en el marco de los procedimientos y prerrogativas establecidos en el Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, el DS 26115 de 16 de marzo de 2001 -Normas Básicas de Administración de Personal-; y el DS 29894 de 7 de Febrero de 2009 de la estructura organizativa del Poder Ejecutivo del Estado Plurinacional de Bolivia, el Reglamento Específico de las Normas de Administración de Personal de la Cámara de Diputados y el Reglamento de Incorporación a la Carrera Administrativa.

Indica que, de la cita textual de las normas impugnadas se advierte su finalidad irregular que se materializa en la supresión de la carrera administrativa de aquellos servidores públicos que adquirieron dicha condición antes de su vigencia, siendo la primera -parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356, la que origina y activa la retroactividad de la Ley cuando utiliza una situación jurídica en formación como ser la emisión de la reglamentación específica que incorpore criterios adicionales de selección en el proceso de reclutamiento para servidores y servidoras de la administración pública para suprimir una condición pasada, definida y definitiva como su condición de servidora pública de carrera, privándole de sus derechos adquiridos; y la Segunda -Disposición Adicional Única del DS 4469- que terminó de operativizar la acción irregular e inconstitucional señalado que aquellos servidores que adquirieron la condición de servidores de carrera con anterioridad a la vigencia de la norma ahora impugnada serán considerados funcionarios provisorios, para que en última instancia se proceda al retiro discrecional, unilateral y sin fundamento o causal de su persona, resultando obvio que suprimir la carrera administrativa y tomar una decisión unilateral restringe su derecho a la estabilidad laboral, al ejercicio de la función pública, a la capacitación entre otros reconocidos por el bloque de constitucionalidad, la Constitución Política del Estado y las leyes.

I.2. Respuesta a la acción

No cursa decreto de traslado, notificación, ni respuesta a la presente acción de inconstitucionalidad concreta.

I.3. Resolución de la autoridad administrativa consultante

Por RA 81/2020-2021, cursante de fs. 39 a 55 el Oficial Mayor de la Cámara de Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional, rechazó promover la acción de inconstitucionalidad concreta, fundamentando que: a) El memorándum D.RRHH-MB 035/2020-2021 de 30 de marzo, emitido por la Dirección de Recursos Humanos de la Cámara de Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional es un acto administrativo que deviene del cumplimiento y aplicación de la Disposición Adicional Única del DS 4469 que establece que la calidad de funcionarios de carrera o aspirantes a la carrera administrativa fue suprimida en el marco de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356, entendiendo que la impetrante no es parte de ningún proceso disciplinario administrativo dentro la Cámara, razón por la cual la acción normativa presentada por la ex funcionaria carece de requisitos indispensables para su consideración y presentación, entre ellos un proceso judicial o administrativo de cual sea parte; b) El recurso de revocatoria  interpuesto contra el memorándum D.RRHH-MB 035/2020-2021 constituye un acto de impugnación que no deviene de ningún proceso, de modo que no puede valerse de dicha refutación para interponer la acción de inconstitucionalidad concreta, toda vez que cuando la Ley 1356 entró en vigencia, el término de calidad de funcionaria de carrera quedó suprimida; c) Inexplicablemente la impetrante se ampara en la Ley 2341 de Procedimiento administrativo intentando que su recurso de revocatoria planteado sea visto como un proceso disciplinario sancionatorio, acción que solo es una impugnación a un administrativo amparado y en cumplimiento de la Ley 1356; d) A momento de la emisión del citado memorándum la funcionaria ya poseía la condición de funcionaria provisoria, que conforme a la SCP 0086/2018-S3 de 28 de marzo, señala que: “…los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que implique su remoción...” ; (las negrillas nos corresponden) y, e) La Disposición Final Séptima de la Ley 1356 constituye una figura legal aplicable como medida de la política de austeridad implementado por el gobierno nacional democráticamente constituido tal como establece el art. 9 (POLITICA DE AUSTERIDAD) de la referida Ley; en ese contexto se evidencia que, si bien la solicitante alega que la norma impugnada es contraria a los citados preceptos de la Ley Fundamental, sus argumentos contravienen el ordenamiento jurídico, por lo que en su calidad de funcionaria provisoria, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la Cámara de Diputados solamente cumplió con lo establecido en la referida Ley.

II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN

II.1.  Normas impugnadas y preceptos constitucionales supuestamente infringidos

Se demanda la inconstitucionalidad del parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 y la Disposición Adicional Única del DS 4469 de 3 de marzo de 2021, por ser presuntamente contrarios a los arts. 9, 13, 46.I, II y III, 123, 144.II.2, 178.I, 233, 256 y 410 de la CPE; 1.1, 2, 6 y 7.d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"; y, 4 del Convenio 158 de la OIT.

II.2.  Marco normativo constitucional y legal

De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución y ejerce el control de constitucionalidad.

Por su parte, el art. 73.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), estipula que la acción de inconstitucionalidad concreta procederá: “…en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

Asimismo el art. 80 del citado Código, establece que:

“I. Una vez solicitado se promueva la Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto ante la autoridad que conozca del proceso judicial o administrativo, se dispondrá el traslado, si corresponde, dentro de las veinticuatro horas, para que ésta sea respondida en el plazo de tres días a partir de su notificación”.

El art. 81.I del CPCo, en cuanto a la oportunidad para interponer esta acción de inconstitucionalidad concreta, refiere que: “…podrá ser presentada por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo, aún en recurso de casación y jerárquico, antes de la ejecutoría de la Sentencia”.

Asimismo, el art. 27.II de la misma norma procesal, ordena que:

“II. La Comisión de Admisión rechazará las acciones, demandas, consultas y recursos en los siguientes casos:

a)   Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.

b)   Cuando sea presentada de manera extemporánea en los casos que así corresponda, o

c)    Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo” (las negrillas son nuestras).

II.3. Sobre la debida fundamentación como requisito de admisión de las acciones de inconstitucionalidad

Al respecto, el AC 0441/2014-CA de 4 de diciembre, estableció que:“…si la acción de inconstitucionalidad concreta se pretende activar a solicitud de una de las partes, el peticionante debe efectuar una fundamentación clara y precisa, acorde a las exigencias establecidas en el Código Procesal Constitucional, en la medida que esta jurisdicción adquiera duda razonable sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma legal impugnada, ello implica precisar con claridad la expresión de motivos que resalten las razones por las que se considera que la norma impugnada es contraria al orden constitucional vigente.

(…)

La fundamentación exigida en el art. 24.I.4 del CPCo, cuyo incumplimiento es sancionado con el rechazo de la acción, conforme estipula el art. 27.II. inc. c) del mismo Código, no consiste en la mera identificación de preceptos constitucionales y legales y, menos en la simple trascripción de textos doctrinales y jurisprudenciales, sino que, cuando se pretende promover la acción de inconstitucionalidad concreta a petición de una de las partes, el solicitante debe exponer de manera fundada y precisa, explicando en qué medida el contenido normativo demandado de inconstitucional infringe las normas constitucionales…” (las negrillas nos pertenecen).

Asimismo, la SC 0045/2004 de 4 de mayo, determinó que: “‘…La expresión de los fundamentos jurídico - constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas, sino que es imprescindible que la autoridad judicial o administrativa exprese el razonamiento que le conduce a cuestionarlas, es decir, los motivos o razones de la inconstitucionalidad;  también es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada” (las negrillas y el subrayado son nuestros), entendimiento asumido entre otros por el AC 0312/2012-CA de 9 de abril, que refirió al efecto que: “…la inobservancia de estos requisitos hace inviable el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad y determina el rechazo del recurso” (las negrillas nos corresponden).

II.4. Análisis del caso concreto

La parte accionante solicitó se promueva la acción de inconstitucionalidad concreta contra el parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 y la Disposición Adicional Única del DS 4469.

Al respecto, el art. 196.I de la CPE, dispone como atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional ejercer el control de constitucionalidad, el cual consiste en la verificación del texto de la norma impugnada con los preceptos constitucionales que se consideran opuestos y en caso de evidenciarse la existencia de contradicción en sus términos, deberá procederse a la depuración de las disposiciones cuestionadas del ordenamiento jurídico del Estado, debiendo dicha labor necesaria e imprescindiblemente respaldarse en una adecuada fundamentación jurídico-constitucional; es decir, el o la accionante a momento de formular la acción de inconstitucionalidad concreta deberá demostrar, a través de la exposición de sus fundamentos, la relevancia constitucional de su pretensión; explicando con propiedad las razones fácticas y jurídicas que permitan a este Tribunal adquirir el pleno convencimiento sobre la necesidad de emitir un pronunciamiento sobre el fondo.

Ahora bien, de la lectura de la demanda se advierte que, si bien la misma cumple lo exigido por el art. 81.I del CPCo al haber sido interpuesta dentro de la tramitación de un proceso administrativo a través de la presentación de un recurso de revocatoria contra el Memorándum de retiro memorándum D.RRHH-MB 035/2020-2021 de 30 de marzo de 2021 (fs. 14 a 22), identificando a su vez de manera concreta como normativa impugnada el parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 y la Disposición Adicional Única del DS 4469; sin embargo, la demanda mencionada no cuenta con una adecuada fundamentación jurídico-constitucional, ya que si bien la parte accionante señaló a los preceptos constitucionales que estarían siendo presuntamente vulnerados -arts. 9, 13, 46.I, II y III, 123, 144.II.2, 178.I, 233, 256 y 410 de la CPE; 1.1. 2, 6 y 7.d) del "Protocolo de San Salvador" y 4 del Convenio 158 de la OIT; empero, no realizó la correspondiente contrastación de las disposiciones impugnadas con cada uno de los artículos constitucionales y convencionales señalados, menos explicó cómo se produce la infracción a los mismos, puesto que se limitó a señalar de forma reiterada que las normas que alega de inconstitucionales suprimen su condición de servidora pública de carrera situándola irregularmente en la categoría de servidora pública provisoria apartándose de los principios constitucionales de irretroactividad de la ley, supremacía constitucional y seguridad jurídica, situación que le restringe derechos adquiridos legítimamente a partir de un proceso de reclutamiento y selección de personal convalidad por la Dirección General del Servicio Civil, perdida de condición que sus derechos al trabajo, ejercicio de la función pública, carrera administrativa, estabilidad laboral, capacitación, impugnación y representación reconocidos por la Norma Suprema y el bloque de constitucionalidad; sin embargo, la parte accionante no logró generar duda razonable y fundada respecto a la inconstitucionalidad que demanda, lo que permitiría a este Tribunal efectuar el correspondiente análisis de constitucionalidad requerido.

Por otro lado, en cuanto a la relevancia constitucional la peticionante, si bien señalo que la decisión final a emitirse en el proceso administrativo que activó con la impugnación mediante recurso de revocatoria al memorándum D.RRHH-MB 035/2020-2021; empero, no justificó en qué medida la decisión que se adoptará dependerá de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las referidas normas, requisito que también es indispensable para la admisión de esta acción normativa, lo cual no fue considerado por ésta, omisión que no puede ser suplantada por este Tribunal, tal cual precisa la jurisprudencia constitucional al indicar que: “‘…es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada’ (…); en consecuencia, la inobservancia de estos requisitos hace inviable el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad y determina el rechazo del recurso” (AC 0016/2018-CA de 2 de febrero, reiterado por el AC 0312/2012-CA de 9 de abril).

En ese contexto, se tiene que la accionante no cumplió con los requisitos para promover la presente acción normativa, pues no realizó una fundamentación jurídico-constitucional, que logre precisar la incompatibilidad con los preceptos constitucionales invocados; asimismo, no generó duda razonable, ni una vinculación entre la normativa impugnada con la decisión a ser asumida en el proceso administrativo, correspondiendo el rechazo de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, dado que en la misma concurre la causal determinada por el art. 27.II inc. c) del Código mencionado.

Consiguientemente, la autoridad administrativa consultante, al rechazar promover la acción de inconstitucionalidad concreta, actuó de forma correcta.

POR TANTO

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido por el art. 83.II del Código Procesal Constitucional, resuelve: RATIFICAR la Resolución Administrativa 81/2020-2021 de 14 de abril, cursante de fs. 39 a 55 pronunciada por el Oficial Mayor de la Cámara de Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional; y en consecuencia, RECHAZAR la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Mary Cruz Flores Clavijo.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

COMISIÓN DE ADMISIÓN

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO PRESIDENTE

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO