Expediente: N° 3762/2021

VIII.1. Procedencia de la prescripción por infracciones administrativas, por duración del proceso administrativo sancionador por más de 8 años y su vinculación con la figura de la extinción del proceso sancionador por duración máxima del proceso.

El proceso contencioso administrativo, en un Estado Constitucional de Derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los derechos de los administrados a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios, del administrador, precautelando los intereses legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos. En ésta línea, todo proceso, judicial o administrativo, iniciado a requerimiento de parte interesada, se conduce en el marco de los principios: dispositivos y rogación, siendo estos postulados el límite objetivo para la actuación del juez, quien no podrá apartarse de las directrices (demandas u observaciones) que quedan fijadas en la demanda o recurso interpuesto por la parte actora o recurrente. A efectos pertinentes se cita la Sentencia Constitucional 0242/2011-R de 16 de marzo de 2011, que en relación a las nulidades ha expresado: "En cuanto a la nulidad de los actos procesales, el Tribunal Constitucional en la SC 0731/2012-R de 26 de julio estableció: "...los presupuestos o antecedentes necesarios para que opere la nulidad procesal son: a) PRINCIPIO DE ESPECIFICIDAD O LEGALIDAD, referida a que el acto procesal se haya realizado en violación de prescripciones legales, sancionadas con nulidad, es decir, que no basta que la ley prescriba una determina formalidad para que su omisión o defecto origine la nulidad del acto o procedimiento, por cuanto ella debe ser expresa y específica, porque ningún trámite o acto judicial será declarado nulo si la nulidad no está expresamente determinada por la ley, en otros términos 'No hay nulidad, sin ley específica que la establezca' (Eduardo Couture, 'Fundamentos de Derecho Procesal Civil', p. 386); b) PRINCIPIO DE FINALIDAD DEL ACTO, 'la finalidad del acto no debe interpretarse desde un punto de vista subjetivo, referido al cumplimiento del acto, sino en su aspecto objetivo, o sea, apuntando a la función del acto' (Palacio, Lino Enrique, 'Derecho Procesal Civil' T. IV p. 145), dando a entender que no basta la sanción legal específica para declarar la nulidad de un acto, ya que ésta no se podrá declarar, si el acto, no obstante su irregularidad, ha logrado la finalidad a la que estaba destinada; c) PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA , este presupuesto nos indica que no puede admitirse el pronunciamiento de la nulidad por la nulidad misma, o para satisfacer puritos formales, como señala Couture (op. Cit. P. 390), esto significa que quien solicita nulidad debe probar que la misma le ocasionó perjuicio cierto e irreparable, que sólo puede subsanarse mediante la declaración de nulidad, es decir, demostrar cuál es el agravio que le causa el acto irregularmente cumplido y si éste es cierto e irreparable y d) PRINCIPIO DE CONVALIDACIÓN (...)" (las negrillas y cursivas son muestras). Con éste preámbulo jurisprudencial, con las facultades y competencias, corresponde a éste Tribunal ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa interpuesta por Gualberto Choque Sipe contra el Ministro de Medio Ambiente y Agua, en los términos y en relación a los puntos observados en la misma, en este sentido, de la compulsa de los antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda, memoriales de contestación y examen del ámbito normativo, en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se tiene que, el proceso administrativo sancionador culminó con la emisión de la Resolución Ministerial N° 60/2012 de 09 de septiembre, sustanciándose bajo el régimen de las normas contenidas en la Constitución Política del Estado Plurinacional, Ley Forestal N° 1700 de 12 de julio de 1996, Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341 de 23 de abril de 2002 y en aplicación de la Directriz ABT-001/2011, teniéndose que:

En relación al tiempo que duró el proceso Administrativo Sancionador, el demandante indica que el mismo tuvo una duración de más de 8 años desde que se inicio hasta el momento hasta la emisión de la resolución que resuelve el recurso jerárquico, que dicha demora sería atribuible a los servidores públicos de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT), advirtiéndose que de fs. 37 a 43 del expediente, cursa Auto de Inicio de Sumario Administrativo de 29 de marzo de 2012, incoado en contra de Gualberto Choque Sipe, por la presunta infracción administrativa establecida en la Directriz ABT - 001/2001 art. 18, de la revisión minuciosa del mismo se evidencia que durante su tramitación se sustanciaron una serie de actuados procesales administrativos y que cada uno de ellos fueron oportunamente notificados al ahora demandante como ser: Auto Administrativo de inicio cursante de fs. 37 a 44 del expediente notificado personalmente; Resolución Administrativa RD-ABT-DDBE-PAS-508/2012 de fs. 66 a 74, notificada personalmente el 07 de agosto de 2012, habiéndose de ésa forma garantizado el derecho al debido proceso en su elemento derecho a la defensa, por lo que no es evidente lo mencionado por la parte actora respecto a la vulneración del debido proceso y derecho a la defensa.

Asimismo el demandante denunció el incumplimiento de plazos procesales y la prescripción conforme lo dispuesto en el art. 79 de la Ley N° 2341, norma que dispone que el proceso administrativo prescribe a los dos año, por lo que habiendo transcurrido más de 8 años sin que concluya el proceso administrativo, quedaría demostrada la prescripción del proceso administrativo, petición que fue resuelta por la autoridad administrativa a tiempo de emitir la Resolución Ministerial FOR N° 060/2019 de 09 de septiembre, argumentando la imprescriptibilidad de la acción conforme lo establecido por el art. 347 de la Constitución Política del Estado Plurinacional, concordante con el art. 132.9 de Ley N° 025 del Órgano Judicial.

Al respecto, corresponde señalar que mediante Auto Administrativo AD-ABT-DDBE-PAS-131-2012 de 29 de marzo, se dio inicio el Sumario Administrativo; en contra del Agente Auxiliar Ing. Gualberto Choque Sipe, por la supuesta comisión de la infracción administrativa establecida en la Directriz ABT-001/2011 art. 18 inciso d) Falta de seguimiento a los instrumentos citados en el art. 4 y actividades de campo que generen alteración de datos y daños al manejo sustentable del bosque; debiendo en consecuencia analizar si en este tipo de infracciones administrativas, es aplicable la imprescriptibilidad conforme lo dispuesto en el art. 347 de la Constitución Política del Estado, concordante con lo dispuesto en el art. 132.9 de Ley N° 025.

Ahora bien, el art. 347 II de la CPE; establece que: "... Se declara la responsabilidad por los daños ambientales y la imprescriptibilidad de los delitos ambientales..." (las negrillas son nuestras); para poder resolver el presente caso de autos, es necesario diferenciar el tipo de proceso administrativo ejecutado por la ABT y los delitos ambientales en los que incurrio, toda vez que el proceso sumario seguido en contra de Gualberto Choque Sipe, fue producto de la falta de seguimiento y por la alteración de datos y daños al manejo sustentable, sobre el aprovechamiento del MDMp aprobado por Resolución RU-RRQ-PDMp-319-2010 en el predio de propiedad de Aiber Mayo Medina, proceso que tiene como sanción "La inhabilitación temporal y la suspensión de actividades en el ámbito de la ABT", más aún, si la misma Autoridad mediante otro proceso administrativo, sancionó al propietario del predio Aiber Mayo Medina, por aprovechamiento y comercialización ilegal, siendo éste el proceso administrativo sancionador vinculado al daño del medio ambiente, en el entendido que la tala indiscriminada forma parte de los delitos ambientales, sin embargo el proceso administrativo seguido en contra de Gualberto Choque Sipe, no tiene como finalidad de determinar el daño ambiental y menos buscar la reparación del mismo, al tratarse de un proceso que sanciona administrativamente.

La Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0334/2019-S4, de 5 de junio, refiere: "...Por disposición del art. 28 de la Ley N° 1178 (LACG-Ley de Administración y Control Gubernamental de 20 de julio de 1990-, existen cuatro tipos de responsabilidad en los que puede incurrir todo servidor público, a saber: La administrativa, la civil, la ejecutiva y la penal. En cuanto a la primera, los arts. 29 LACG; y, 13 Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1991- Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública- establecen que hay responsabilidad cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Cabe destacar que su naturaleza es exclusivamente disciplinaria, conforme se infiere del tipo de sanciones previstas en el art. 29 de la LACG, ya citada...". (Las cursivas y subrayado nos pertenecen)

Por lo anteriormente expuesto, se entiende que no se puede aplicar la imprescriptibilidad prevista por el art. 347 de la Constitución Política del Estado, concordante con lo dispuesto en el art. 132.9 de Ley N° 025, toda vez que la naturaleza de este proceso administrativo es netamente disciplinario, siendo incorrecta la interpretación del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, plasmada en el Considerando III de la RESOLUCION MINISTERIAL- FOR N°60 de 09 de septiembre de 2019.

Ahora bien, a la luz del art. 79 de la Ley N° 2341 que señala: "(Prescripción de Infracciones y Sanciones).- Las infracciones prescribirán en el término de dos (2) años. Las sanciones impuestas se extinguirán en el término de un (1) año. La prescripción de las sanciones quedará interrumpida mediante la iniciación del procedimiento de cobro , conforme a reglamentación especial para los órganos de la Administración Pública, comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley", (las negrillas y cursivas son nuestras) por lo que se evidencia con absoluta claridad que la norma en examen hace referencia a la prescripción de la acción por el transcurso del tiempo, aspecto que debe ser considerado en base a dos elementos a saber: 1) El momento de la infracción y 2) El inicio del proceso; sin embargo el actor hace mención a una figura sui géneris prescripción de la acción y de la infracción por el tiempo que ha durado el proceso, aspecto que no se encuentra reconocido en nuestro ordenamiento jurídico, en éste sentido, corresponde revisar lo dispuesto en el art. 17 de la Ley N° 2341, (Obligación de Resolver y Silencio Administrativo) .

I.La Administración Pública está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.

II.El plazo máximo para dictar la resolución expresa será de seis (6) meses desde la iniciación del procedimiento, salvo plazo distinto establecido conforme a reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley.

III.Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional.

IV.La autoridad o servidor público que en el plazo determinado para el efecto, no dictare resolución expresa que resuelva los procedimientos regulados por la presente Ley, podrá ser objeto de la aplicación del régimen de responsabilidad por la función pública, conforme a lo previsto en la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales y disposiciones reglamentarias.

V.El silencio de la administración será considerado como una decisión positiva, exclusivamente en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, debiendo el interesado actuar conforme se establezca en estas disposiciones.

Ahora bien, de la revisión de los antecedentes, resulta evidente que no se cumplieron los plazos legales ni reglamentarios en el proceso administrativo sancionador; iniciado el 2012 mediante Auto Administrativo AD-ABT-DDBE-PAS-131-2012 de 29 de marzo de 2012 y que la Resolución Administrativa ABT N° 054/2019 de 14 de febrero que resuelve el Recurso de Revocatoria fue emitida el 2019 y finalmente la Resolución Ministerial-FOR N° 60 de 09 de septiembre de 2019 resuelve el Recurso Jerárquico; sin embargo, esta situación no puede dar lugar a la extinción del proceso sancionador por duración máxima del proceso, en aplicación del principio de legalidad contemplado en los arts. 4, 71 de la Ley N°. 2341, y lo dispuesto por el art. 36.III de la normativa antes referida, que determina: "La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, solo dará lugar a la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo" (las cursivas son nuestras); máxime si conforme a los arts. 84 y 17.III de la Ley de Procedimiento Administrativo establece que si la autoridad administrativa en el plazo de 10 días de vencido el término de prueba no pronunció la resolución sancionatoria, el administrado ahora demandante, tuvo la facultad de interponer el recurso de revocatoria por haber operado el silencio administrativo negativo e inclusive solicitar paralelamente a la Autoridad Administrativa el inicio de un proceso por responsabilidad por la función pública por ese incumplimiento conforme lo dispuesto en el parágrafo IV del art. 17 referido, responsabilidad por la función pública que se determinará a los funcionarios de la ABT, por la mora procesal administrativa.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0032/2010 de 20 de septiembre, reiterada por la SCP 2542/202 de 21 de diciembre sobre el silencio administrativo negativo y las resoluciones administrativas tardías , ha señalado que "...la administración pública sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública, puede emitir las llamadas resoluciones tardías, sin que este acto implique... " pérdida de competencia por haber pronunciado resoluciones fuera de los plazos previstos por ley . Asimismo, esta jurisprudencia constitucional señala que, el silencio administrativo negativo tiene efectos puramente procesales, es decir, apertura el control administrativo o jurisdiccional posterior. En razón a ello, el administrado, una vez operado el silencio administrativo negativo, debe impugnar la presunción de desestimación a la petición por mora de la administración y sólo si la autoridad administrativa omite pronunciarse en plazo hábil, ya no podría emitir acto administrativo alguno por haber perdido competencia.

Siguiendo la jurisprudencia glosada, las autoridades administrativas a su turno, cuando emitieron las resoluciones sancionatorias, de revocatoria y jerárquico, no perdieron competencia, ni puede operar la extinción del proceso sancionador por duración máxima del proceso, por el contrario, dichas resoluciones son plenamente válidas, por cuanto una vez operado el silencio administrativo negativo, el ahora demandante, procesado dentro del proceso administrativo sancionador no impugnó, a través del recurso de revocatoria, la presunción desestimatoria de la resolución sancionatoria, al cabo del plazo de 10 días previsto en el art. 84 de la Ley N° 2341. Esto significa que el hecho de que la primera instancia hubiera durado casi 8 años, también es responsabilidad del administrado, por cuanto, se reitera, una vez operado el silencio administrativo negativo, no interpuso revocatoria, entendimiento también aplicable a los plazos para la emisión de las resoluciones que resuelvan los recursos de revocatoria y jerárquico y los funcionarios responsables por las resoluciones administrativas tardías o con mora procesal, son pasibles de responsabilidad por la función pública, por tanto no ha operado la prescripción de la sanción pretendida por el recurrente, en cuyo caso no existe vulneración del art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, toda vez que precisamente la Resolución impugnada emergió de un recurso jerárquico interpuesto por el apoderado del demandante.

Por lo anteriormente expuesto, entendemos que si bien en el presente caso, no es posible la aplicación de la imprescriptibilidad de la acción, conforme lo dispuesto en el art. 347 de la Constitución Política del Estado, concordante con lo dispuesto en el art. 132.9 de Ley N° 025, no es menos cierto que la parte actora no demostró que exista prescripción de la acción, toda vez que conforme lo expuesto anteriormente, no se encuentra vulneración a lo dispuesto en el art. 79 de la Ley N° 2341, habiéndose instaurado el respectivo proceso administrativo antes del vencimiento de los dos años, interrumpiendo la prescripción conforme a lo previsto en la última parte de la norma referida, por lo que corresponde resolver en ese sentido.