IV. Análisis del caso concreto
De acuerdo a la problemática identificada anteriormente, se pasa a revisar los aspectos denunciados confrontando los mismos con los actuados administrativos cursantes en la carpeta de saneamiento.
IV.1. En cuanto a la no valoración y consideración del predio como perteneciente al Estado Plurinacional de Bolivia
Analizada la tramitación y sustanciación del proceso de saneamiento del predio denominado "Centro de Operaciones de Campo el Porvenir" por memorial cursante de fs. 127 a 128 de la carpeta de saneamiento, Eguir Noel Lurici Fernandez se apersona a al proceso de saneamiento de referencia, en calidad de Director de la "Estación Biológica del Beni", que de acuerdo al D.S. N° 19191 resulta ser una unidad desconcentrada de pendiente de la "Academia Nacional de Ciencias", quien acreditó legitimación, acompañando documentación y participa activamente con la firma de las fichas correspondientes, entre ellas la Ficha Catastral que cursa de fs. 173 a 175 vta. de la carpeta de saneamiento, en la que se consigna de forma errónea, en la casilla de "datos del propietario o poseedor" al Centro de Operaciones de Campo "El Porvenir", que posteriormente se cambia a nombre del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), por Informe UDSA-BN N° 720/2012 de 21 de junio de 2012 descrito en lo sustancial en el punto II.5.10 de la presente resolución, en el que se establece textualmente: "De la documentación presentada se verificó que mediante Resolución de Directorio N° 558 de fecha 01 de julio del 2008, en la que se resuelve autorizar a una Comisión, para que procedan a la transferencia provisional de la hacienda El Porvenir de propiedad de la Academia Nacional de Ciencias de Bolivia ANCB al Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Agua" (sic.), siendo que lo correcto era que se cambie a nombre de la "Academia Nacional de Ciencias", quien desde un principio era el apersonado y quien acreditó legitimación para apersonarse en el proceso de saneamiento (SAN-TCO) MOVIMA II, del polígono N° 783, respecto al predio "CENTRO DE OPERACIONES DE CAMPO EL PORVENIR" y porque la transferencia al SERNAP era "provisional" y con fines de administración temporal, como se evidencia con la Resolución de Directorio N° 558 que cursa de fs. 994 a 994 de la carpeta de saneamiento; este aspecto, resulta de trascendental importancia porque se vincula al beneficiario del proceso de saneamiento, que en el caso de autos nos referimos a la "Academia Nacional de Ciencias", institución pública que fue creada por Decreto Supremo N° 5582 de 23 de septiembre de 1970 que resulta ser la propietaria del predio objeto de Litis por Testimonio de Escritura Pública N° 1353/87 de 5 de enero de 1988 cursante de fs. 134 a 145 y de fs. 983 a 993 de la carpeta de saneamiento, porque se evidencia que THE NATURE CONSERVANCY transfirió los predio objeto de la Litis, en una superficie de 2120.0000 ha, en favor de la Academia Nacional de Ciencias de Bolivia para que esa entidad utilice tales predios para fines correspondientes a la Estación Biológica del Beni, instancia que a su vez (la Academia), suscribió convenio con el Centro de Investigaciones y Operaciones de la RESERVA DE LA BIOSFERA ESTACIÓN BIOLÓGICA DEL BENI (RB EBB) en el 1995, y ante la creación del SERNAP en el año 1988, se suscribió adenda del Convenio anteriormente descrito y no así una transferencia definitiva del predio "CENTRO DE OPERACIONES DE CAMPO EL PORVENIR"; en consecuencia, esta institución pública se encontraba en posesión por medio de su administrador que es el SERNAP, aspecto que se puede evidenciar en las carpetas de saneamiento y con el convenio de administración compartida cursante de fs. 962 a 977 de la carpeta de saneamiento, aspecto corroborado en el memorial de réplica cursante de fs. 421 a 427 de obrados, donde la parte demandante señala: "De lo expuesto se tiene que, el INRA no realizó una correcta valoración de la FS/FES en primera instancia al no considerar el carácter integral de la tierra conforme señala el DS N° 29215 (...) ya que no consideró a cabalidad y en su totalidad el impacto ambiental con el cumplimiento de la FS/FES en el predio objeto de la presente demanda contenciosa ya que en su momento se encontraba en posesión de la ACADEMIA NACIONAL DE CIENCIAS misma que fue creada por Decreto Supremo N° 5582, de 23 de septiembre de 1960, como institución rectora de la actividad estatal, para fomentar, dirigir y ejecutar la investigación científica en el campo de la ciencia, la tecnología e innovación, dignificar al científico y difundir su obra; siendo que las actividades que las actividades que desarrollaba dicha institución pública y que hoy por hoy la realiza el SERNAP implica la conservación protección de la biodiversidad, investigación, ecoturismo y otros (...)" (las cursivas son añadidas), en este entendido el Instituto Nacional de Reforma Agraria ha realizado una valoración equivocada respecto a la tradición agraria, debido al error de identificación del propietario o beneficiario del predio antes mencionado, porque se realizó una valoración respecto al SERNAP quien resulta ser el administrador y no el propietario como es la Academia Nacional de Ciencias de Bolivia, conforme se tiene del memorial cursante a fs. 982 y vta. de la carpeta de saneamiento por el que el Director Ejecutivo del SERNAP solicitó se modifique los resultados del Informe en Conclusiones y se emita Resolución Suprema Anulatoria de los expedientes Nros. 21439 y 27568; y, vía conversión se otorgue nuevo Título Ejecutorial a favor del SERNAP (cuya actividad es la de conservación, protección, investigación y ecoturismo) sea en cumplimiento del D.S. N° 29215, en consecuencia, se tiene que el predio motivo de controversia pertenece al Estado Plurinacional de Bolivia bajo tuición de la Academia Nacional de Ciencias , aspecto que la autoridad administrativa encargada del proceso de saneamiento (INRA) no consideró adecuadamente al momento de realizar la valoración en la tradición agraria respecto al correcto beneficiario, aspecto que resulta trascendental a efectos de garantizar el derecho de propiedad agraria, así como el debido proceso y la seguridad jurídica.
IV.2. Respecto a la falta de consideración de las funciones ambientales durante el proceso de saneamiento
De la revisión de la carpeta de saneamiento se evidencia inicialmente los actos procesales descritos en los puntos II.5.1 , II.5.2 y II.5.3 del presente fallo, donde la autoridad administrativa encargada del proceso de saneamiento identificó como beneficiario del predio, a una persona jurídica de derecho público denominada "Centro de Operaciones de Campo "El Porvenir"" llevando el predio la misma denominación, habiendo firmado los referidos actuados administrativos, el representante legal de tal institución, en la persona del "Director - RB Estación Biológica del Beni" conforme se puede constatar en los citados actuados administrativos y en particular en el nombre y sello que se evidencia en el "Acta de No Conciliación" descrita en el punto II.5.4 , cobrando relevancia la "Ficha de Verificación de Campo" (punto II.5.3) donde se tienen registrados no solo cabezas de ganado sino también, equinos, corrales, galpones, bretes, caminos, pista de aterrizaje, depósitos, viviendas en construcción, molino de viento, pozo y otros, advirtiéndose que la autoridad administrativa, a tiempo de levantar la ficha identificó como otras áreas efectivamente aprovechadas, el ecoturismo, la investigación científica, así como la conservación y protección de la biodiversidad, resaltando en la casilla de observaciones que dicha propiedad depende de la "Estación Biológica del Beni", aspecto vinculado a la "Declaración de Reserva Ecológica" identificada en la casilla correspondiente a la sección "Documentos Presentados"; de donde se tiene que la autoridad administrativa a tiempo del levantamiento de datos en campo, identificó claramente que la propiedad pertenece a una persona jurídica de dominio público cuya actividad principal se circunscribe a la investigación científica, la conservación, la protección de la biodiversidad y el ecoturismo.
Al efecto, corresponde recordar que, en materia agroambiental, la verificación en campo resulta ser el principal medio de prueba para la verificación del cumplimiento de la Función Social o la Función Económica Social, así se encuentra previsto en el art. 159 del D.S. N° 29215, aspecto que fue ampliamente desarrollado por éste Tribunal en su jurisprudencia, destacando en esa línea jurisprudencial las siguientes resoluciones: SAN S1ª Nº 22/2017 de 14 de marzo, SAP S2ª Nº 31/2018 de 22 de junio de 2018, SAP S1ª Nº 10/2019 de 6 de marzo, entre otras.
Por su parte, revisado el Informe en Conclusiones descrito en lo sustancial en el punto II.5.7 en el acápite rotulado "CÁLCULO DE LA ACTIVIDAD PRODUCTIVA" (fs. 619 de la carpeta de saneamiento) en la sección "E.- SUPERFICIES A SER CONSIDERADA SEGÚN ANTECEDENTE AGRARIO", en el campo rotulado "Superficie con Uso Distinto (Conservación y Protección de la Biodiversidad, Investigación, Ecoturismo y otros)" no consigna ningún valor, aspecto que resulta contrario a lo registrado en el "Formulario de Verificación de la FES," descrito en el punto II.5.3 de la presente resolución; asimismo, se evidencia que en el acápite rotulado "VALORACIÓN DE LA FUNCIÓN ECONÓMICA SOCIAL Y PLUS" textualmente establece: "El Art. 1 de la Ley N° 1333 de Medio Ambiente, establece que su objeto es la protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales, regulando las acciones del hombre con relación a la naturaleza y promoviendo el desarrollo sostenible con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población" para luego señalar lo siguiente: "Se evaluó al predio "Centro de Operaciones de Campo El Porvenir" en los límites de la propiedad agrícola, conforme lo establecido en el punto 4.7 de la guía de la Verificación de la Función Económica social. Toda vez que el beneficiario del predio no acreditó la titularidad del ganado verificado en campo, determinándose su cumplimiento en la superficie de 1.5601 Ha; conforme establece la Disposición Final Sexta de la Ley 1715 corresponde reconocer la superficie máxima establecida para la pequeña propiedad agrícola de 50.0000 ha.
El art. 167 parágrafo II del Decreto Supremo 29215 señala: El ganado cuya propiedad no sea del interesado no será registrado como carga animal del predio, por tanto no se valorará como área efectivamente y actualmente aprovechada. Las áreas con pastos naturales no constituyen área efectiva y actualmente aprovechadas en ningún caso.
De la Revisión de la cobertura del PLUS del Predio Centro de Operaciones de Campo El Porvenir, se tiene que el mismo cuenta con la categoría 5.3 Uso Forestal Maderable Limitado en la superficie de 729.1739 Ha; en aplicación a los artículos 155 y 156 del D.S. 29215 en el cual establece que; el cumplimiento de la Función Económica - Social aplicable a la Mediana Propiedad y Empresa Agropecuaria, se deberá sujetar a lo establecido en los Planes de Uso de Suelo, para determinar su aptitud, y al empleo sostenible," de donde se tiene que; por una parte se invoca la Ley Ambiental (Ley N°1333) para luego determinar que solo corresponde reconocer la superficie de 50 ha, como propiedad agrícola, por no acreditarse derecho propietario, sin referirse a la condición ambiental y ecológica identificada en campo, para luego señalar que el predio cuenta con categoría forestal en una superficie de 729.1739 ha.; no obstante de ello en la parte conclusiva del referido Informe en Conclusiones se tiene el siguiente texto: "En relación al predio Centro de Operaciones de Campo El Porvenir, se identificó que el mismo no cuenta con personería jurídica que acredite su funcionamiento como Centro de Operaciones de Campo El Porvenir, este dependiente de la Estación Biológica del Beni, en consecuencia no presentado el mismo, se realizará una nueva valoración con la documentación cursante en la carpeta predial "; ante tal situación se advierte que el SERNAP por intermedio de su Director Ejecutivo conjuntamente el Director de la RB Estación Biológica del Beni, presentaron el memorial descrito en el punto II.5.9 habiendo acompañado además de la documentación presentada en campo, nueva documentación cursante de fs. 714 a 729 de la carpeta de saneamiento, mereciendo el Informe UDSA-BN N° 720/2012 descrito en el punto II.5.10. notificado el 10 de septiembre de 2012, conforme consta a fs. 773 de la carpeta de saneamiento, sin que en dicho Informe se haga mención a la condición ambiental, ecológica y de protección a la biodiversidad identificada en campo conforme se tiene explicado, más cuando tanto el SERNAP (creada mediante D.S. N° 25158 de 4 de septiembre de 1998) como la Academia Nacional de Ciencias de Bolivia (ANCB) son instituciones públicas que no requieren personalidad jurídica por cuanto su creación, funcionamiento y atribuciones están determinadas por normativa legal vigente, situación que se extraña en el análisis emitido por la Autoridad Administrativa encargada del proceso de saneamiento, con el añadido de no haberse además considerado que el predio motivo de controversia pertenecía al Estado Plurinacional de Bolivia donde por la naturaleza y funciones que cumple el SERNAP, se cumple una función de conservación y protección ambiental que son de interés colectivo, en beneficio de la sociedad y la Madre Tierra, que conforme la previsión del art. 397 de la CPE, que establece: "I.El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad .
II. La función social se entenderá como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinos, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y de bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se reconocen las normas propias de las comunidades.
III. La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social" (negrilla y subrayado incorporados) de donde se tiene que toda propiedad agraria debe cumplir la Función Social o Función Económica Social, de acuerdo a la naturaleza de la misma, que en el caso concreto el predio sometido a proceso de saneamiento tiene una naturaleza de propiedad pública con funciones de protección, conservación e investigación ambiental y de la biodiversidad que se constituye en beneficio de la sociedad boliviana y por tanto de interés colectivo, situación que no fue considerada por el INRA al momento de la emisión del Informe en Conclusiones.
IV.3. Sobre la mala valoración en el cumplimiento de la Función Económica Social y la no consideración del cumplimiento de la función de conservación, investigación científica y turismo del fundo El Porvenir.
Con carácter previo al análisis de lo denunciado, corresponde señalar que conforme se tiene explicado en el FJ.III.1 por la naturaleza jurídica de las demandas contenciosas administrativas no resulta viable la consideración de pruebas que se acompañen con la demanda y que no formen parte de los actuados procesales administrativos que configuran la carpeta de saneamiento, situación que< encuentra sustento en la SCP 76/2018-S3 de 23 de marzo, que ha establecido: "(...) En consecuencia, aun aplicando el nuevo replanteamiento del proceso contencioso administrativo, que consiste en abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la administración, tal cual refieren las autoridades demandadas en su informe, al Tribunal que conoce y sustancia el proceso contencioso administrativo, no estándole permitido valorar prueba adjunta a la demanda, respecto de los hechos que éstas demostraron y que no fueron de conocimiento de las autoridades administrativas que pronunciaron las Resoluciones sometidas al control jurisdiccional de legalidad, debido a su naturaleza y finalidad, al no ser un proceso ordinario de hecho, sino de puro derecho y por ende no existe una etapa probatoria , y porque además se enmarca dentro del esquema procesal de un único proceso ordinario, que es tramitado en una sola instancia jurisdiccional, sin posibilidad de una impugnación judicial en la vía ordinaria (...)" (cursiva y negrilla añadida); razón por la cual no corresponde considerar la prueba documental cursante de fs. 21 a 35 y de 151 a 157 de obrados, consistentes en el Informe Técnico INF/DMA N° 1907/2019 de 21 de agosto de 2019, el Informe CAR/DAI/RB-EBB 103/07/19 de 31 de julio de 2019 y el Informe SERNAP INF/DMA N° 0157/2020 de 12 de febrero de 2020.
En ese sentido, corresponde señalar que en atención al Informe Técnico JRLL-USB-INF.SAN No 250/2017 de 22 de febrero cursante a fs. 1004 de la carpeta de saneamiento, en cuyas conclusiones establece textualmente que: "Los predios CENTRO DE OPERACIONES DE CAMPO EL PORVERNIR, CONQUISTA, LOS ANGELES Y SAN LUIS DE AGUAS NEGRAS no se encuentran sobre puestos la Estación Biológica del Beni" y lo expresado por el Director Ejecutivo del SERNAP el 8 de junio de 2012 mediante memorial cursante de fs. 708 a 711 de la carpeta de saneamiento donde textualmente se señala: "El predio "Centro de Operaciones Campamento el Porvenir" se encuentra en un área de influencia de la Estación Biológica del Beni, área de influencia que se encuentra contemplada por el art. 7 del D.S. 24781, constituyéndose en el principal ingreso al área protegida y por tanto en espacio vital para las actividades de guardianía y protección, es decir que el predio denominado "El Porvenir" es un espacio estratégico para la gestión de la Reserva de la Biosfera Estación Biológica del Beni, entendiéndose por ello que el mismo hace parte del área protegida en aplicación del principio jurídico que refiere que "los accesorios siguen o son pare de lo principal", correspondiendo en consecuencia asumir todas las medidas tendientes a su conservación como medida para garantizar la gestión integral de un área protegida de interés nacional" de donde se tiene plenamente explicado que el predio objeto de análisis se constituye como parte anexa a la referida Estación Biológica del Beni, aspecto que tampoco mereció una adecuada valoración por parte de autoridad administrativa, por lo que se advierte una ausencia de valoración integral respecto a la valoración de la FES, además de haber omitido referirse a la vocación ecológica del predio "CENTRO DE OPERACIONES DE CAMPO EL PORVENIR", extrañando que la autoridad administrativa no hubiera advertido ésta situación conforme previsión del art. 92.II inc. d) del D.S. N° 29215 mediante la emisión de un informe circunstanciado antes de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento, máxime si se toma en cuenta que el predio motivo de controversia fue requerido por el SERNAP para realizar función de conservación, investigación científica y ecoturismo por las características y naturaleza de la misma conforme los alcances de la Ley N° 1333.
En relación al incumplimiento de la previsión del art. 235 num. 5 de la CPE, relativa a las obligaciones de los servidores públicos, que establece: "Respetar y proteger los bienes del Estado, y abstenerse de utilizarlos para fines electorales u otros ajenos a la función pública", sobre el particular no se explica cómo los servidores públicos del INRA habrían incumplido ésta previsión constitucional durante el proceso de saneamiento de la propiedad denominada "Centro de Operaciones de Campo El Porvenir", cuando en los hechos solo se identificó una incorrecta valoración sobre la actividad desarrollada en el citado predio por parte de la entidad pública beneficiaria cuyos roles y competencias se encuentran definidas por ley y conforme los alcances que la propia CPE en su art. 385.I establece: "Las áreas protegidas constituyen un bien común y forman parte del patrimonio natural y cultural del país; cumplen funciones ambientales, culturales, sociales y económicas para el desarrollo sustentable", norma suprema concordante con las previsiones de los arts. 60 y 61 de la Ley N° 1333 que no fueron consideradas por la autoridad administrativa durante el proceso de saneamiento.
En cuanto a los alcances de la Ley N° 866 de 12 de diciembre de 2016, que en su art. 1 establece: "La presente Ley tiene por objeto regular el derecho propietario rural sobre tierras fiscales disponibles a favor de entidades públicas para el desarrollo de fines y funciones esenciales del Estado", norma que no corresponde su aplicación por ser una norma emitida con posterioridad al Relevamiento de Información en Campo, pero sobre todo porque la referida norma jurídica hace mención a tierras fiscales disponibles, situación que no acontece en el presente caso, por lo mismo, inaplicable su consideración a los fines de la presente demanda contenciosa administrativa.
Por lo expresado, el alcance y consideración de su situación jurídica durante el proceso de saneamiento debe estar circunscrito al orden público y la finalidad del beneficiario, todo en consideración a la normativa legal vigente. Asimismo, en relación a la tradición del derecho propietario y tratándose de instancias públicas estatales, dicha valoración de la tradición debe considerar las normas de creación y funcionamiento, de la entidad estatal beneficiaria tomando en cuenta lo expresado en el FJ.III.2 del presente fallo.
No habiendo considerado la autoridad administrativa el alcance y restricción prevista en el D.S. N° 19191 de 5 de octubre de 1982, que establece: "Artículo cuarto . En el área seleccionada para la Estación Biológica del Beni, no podrán otorgarse concesiones de tierras dentro las modalidades de adjudicación y/o dotación minera, agraria, e industrial bajo ningún título a concesionarios, colonos, personas naturales o jurídicas u otras organizaciones pública o privada.
Las concesiones agrícolas, ganaderas y de otra índole que hayan sido adjudicadas en el área de la Estación Biológica del Beni, serán mantenidas, bajo condición de respetar los ecosistemas, en cuanto cumplan las disposiciones legales agrarias que regulan la materia" de donde se tiene que el incumplimiento a la previsión normativa quebranta el debido proceso y en consecuencia genera inseguridad jurídica, más cuando la precitada norma no fue abrogada ni derogada, por lo que su cumplimiento es de estricta observancia por toda persona en todo el territorio nacional, no hacerlo implicaría generar un estado de inseguridad jurídica que viciaría de nulidad toda actuación pública o privada. En el caso concreto se tiene que la parte actora, durante el proceso de saneamiento, en reiteradas oportunidades puso de manifiesto ante la autoridad administrativa tal situación, acompañando copias simples del D.S. N° 19191 y demás documentación que no merecieron una valoración integral de la prueba cursante de fs. 130 a 163, 714 a 729, 788 a 789, 887 a 891, 924 a 1003 de la carpeta de saneamiento.
En relación a los terceros interesados, corresponde señalar: a) Conforme se tiene explicado precedentemente, la parte actora en reiteradas oportunidades formuló los reclamos y las observaciones correspondientes, así se tiene descrito en los puntos II.5.14 y II.5.16 ; b) Por la documental cursante de fs. 130 a 163, 714 a 729, 788 a 789, 887 a 891, 924 a 1003 de la carpeta de saneamiento, se tiene acreditada la base legal en que la parte actora durante el proceso de saneamiento observó y pidió las aclaraciones correspondientes, que no merecieron una valoración integral probatoria; c) En cuanto a la actividad desarrollada en el predio, la misma se encuentra vinculada a la función de protección ambiental, ecológica y de la biodiversidad conforme se tiene explicado en el FJ.III.2 del presente fallo.
En consecuencia, se evidencia que dentro del proceso de saneamiento ejecutado en el polígono N° 783 respecto al predio denominado "Centro de Operaciones de Campo el Porvenir", ubicado en el departamento de Beni, no se cumplieron a cabalidad con las normas del procedimiento administrativo de saneamiento, aspecto que vulnera el debido proceso y las funciones ambientales que cumplen un área protegida, establecidos en los arts. 115-II y 385-I de la C.P.E., no habiéndose cumplido con las normas constitucionales referidas, el art. 64 de la Ley N°. 1715 y los arts. 60 y 61 de la Ley N° 1333; lo que conlleva a declarar la procedencia de la presente demanda contencioso administrativa.