SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1a N° 049/2023

En relación a la fundamentación y motivación de las resoluciones administrativas, el art. 52 de la Ley N° 2341 dice a la letra: “I. Los procedimientos administrativos, deberán necesariamente concluir con la emisión de una resolución administrativa que declare la aceptación o rechazo total o parcial de la pretensión del administrado, sin perjuicio de lo previsto en el parágrafo III del Artículo 17º de la presente Ley. II. La Administración Pública no podrá dejar de resolver el asunto sometido a su conocimiento aduciendo falta, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables. III. La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorporen al texto de ella.” (sic); consecuentemente, como la normativa administrativa lo señala, la fundamentación y motivación de cualquier resolución, debe estar respaldada por los informes que se emiten en la tramitación de una causa, los cuales no necesariamente tienen la obligación de ser mencionados en el cuerpo mismo de un fallo administrativo, dado que estarán incorporados en los expedientes como antecedentes, donde las partes interesadas pueden acceder en cualquier instante para cualquier efecto; ahora bien, la autoridad que emite un fallo, sea cual fuese su naturaleza, debe  lograr la convicción de las partes en el proceso que se impetra, garantizando que emite un fallo, con la posibilidad de que se ejerza el control por los tribunales superiores, incluida la jurisdicción constitucional.

En ese marco citamos la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio de 2015, que establece lo siguiente: “El debido proceso como derecho fundamental, contiene entre sus elementos constitutivos la obligatoriedad de la debida fundamentación y motivación de los fallos judiciales; los cuales, deben estar fundados en derecho, conforme lo señala Manuel Atienza: '…la motivación de las resoluciones judiciales se apoya en la necesidad de que el tribunal haga públicas las razones que le han conducido a fallar en uno u otro sentido, demostrando así que su decisión no es producto de la arbitrariedad, sino del correcto ejercicio de la función jurisdiccional que la ha sido encomendada, es decir, resolviendo el problema jurídico sometido a su conocimiento, precisamente, en aplicación del Derecho'.” (Argumentación y Constitución, pág. 14). (…) De acuerdo a Alejandro Nieto García, la fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales tiene las siguientes finalidades: '1) una función preventiva de los errores, en cuanto debiendo el juez dar cuenta por escrito de los razonamientos por los que ha llegado a su fallo, al momento de 'redactar' su resolución podría bien darse cuenta de aquellos errores que pudo haber cometido en su 'operación intelectiva', y 'autoenmendarse'; 2) una función endoprocesal o de garantía de defensa para las partes en cuanto les permite conocer el iter formativo de la resolución y, como tal, detectar esos errores que se mantendrían ocultos si no se explicitan por escrito, a los efectos de poder utilizar las impugnaciones enderezadas a reparar tales errores; y 3) una función extraprocesal o democrática de garantía de publicidad (y como tal la exclusión de la arbitrariedad) en el ejercicio del poder por parte del juez' (El arte de hacer sentencias o Teoría de la Resolución Judicial, págs. 185-190); asimismo, el Tribunal Constitucional en la SCP 0229/2017- S3 de 24 de marzo de 2017, ha manifestado que es imprescindible que la autoridad judicial a tiempo de emitir una resolución, realice la exposición de los hechos, la fundamentación legal y la cita de las normas legales que sustentan la parte dispositiva de la misma; lo contrario implicaría tomar una decisión de hecho y no de derecho, conforme se tiene expresado de la siguiente manera: “… la SC 1289/2010-R de 13 de septiembre, dice que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada; es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión…”; y en esa misma línea jurisprudencial la SCP 0893/2014 de 14 de mayo, sostuvo que: "La motivación es una exigencia constitucional de las resoluciones -judiciales y administrativas o cualesquiera otras-, expresadas en una resolución en general, sentencia, auto, etcétera, porque sin ella se vulnera la garantía del debido proceso (art. 115.I de la CPE)".

FJ.II.4. Análisis del caso concreto

Conforme se tiene identificado los problemas jurídicos en la demanda, la respuesta y lo argumentado por los terceros interesados, compulsado con los antecedentes administrativos de la sustanciación del proceso administrativo de saneamiento que dio origen a la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0074/2022 de 16 de febrero de 2022, se establece lo siguiente:

II.4.1. Respecto a la incorrecta valoración de la legalidad de la posesión y cumplimiento de la Funcion Social del predio “Monte Murillo” y la carencia de motivación y fundamentación de la Resolución ahora impugnada, respecto al derecho propietario de la demandante. 

La demandante, refiere que el Instituto Nacional de Reforma Agraria declaró la ilegalidad de posesión de la familia Murillo, por afectar derechos legalmente constituidos en aplicación del art. 310 del D.S. N° 29215, pese a que fue presentada la documentación necesaria que acreditaría su derecho propietario; en ese entendido, de la revisión de la carpeta predial se tiene que,  el Informe en Conclusiones N° 077/2017 de 16 de febrero de 2017, descrito en el acápite I.5.14 de la presente sentencia, refiere que: “… Se evidencia de acuerdo a la documentación presentada por los beneficiarios del predio Monte Murillo, se acredita mediante certificado de Defunción de María Guadalupe Murillo Figueroa (año 2015) que consigna como hija a Ruth Natividad Aparicio Murillo y mediante testimonio de Declaratoria de Herederos (año 1987), seguido por María Guadalupe Murillo Figueroa se declara herederos forzosos y legales de los causantes Santiago Murillo Vides y María Candelaria Figueroa de Murillo a sus hijos Humberto y María Guadalupe Murillo Figueroa demostrándose de esta manera tradición en relación al titular inicial Santiago Murillo Vides, sin embargo, de la revisión de la Resolución Suprema N° 20302 de fecha 29 de noviembre de 2016, emitida dentro del proceso de saneamiento de la comunidad Monte Méndez, se establecen que los Títulos Ejecutoriales del expediente N° 29393 fueron anulados por vicios de nulidad absoluta, encontrándose anulado el Titulo Ejecutorial N° PT0109237 emitido a nombre de Santiago Murillo Videz en la superficie de 39.7750 ha de conformidad a lo establecido en los artículos 320 y 312 del Reglamento de las leyes N° 1715 y 3545, por lo que los señores RUTH NATIVIDAD APARICIO MURILLO, MARBEL VIRGINIA APARICIO MURILLO DE PONCE, GLORIA LAURA APARICIO MURILLO DE DONAIRE, MARÍA ESTHER LUZ APARICIO MURILLO, OLGA AMANDA APARICIO MURILLO, NORMA YOLANDA APARICIO MURILLO, DAICY IRMA APARICIO MURILLO, NILO OLINDER NORBERTO APARICIO MURILLO, WEIMAR OLIDER APARICIO GALARZA se encuentran en calidad de poseedores en el presente proceso.

Por otra parte el informe adicional de áreas o predios en conflicto y el formulario de Registro de Mejoras indica que los beneficiarios del predio Monte Murillo presentan como mejora una vivienda de adobe y techo de teja que según su propia declaración fue construida por sus abuelos y en relación al predio denominado Campo se establece que el predio Campo se clasifica como pequeña propiedad con actividad Agrícola, habiéndose constatado la existencia de: un terreno con cultivo de maíz del año 1986, determinándose de esta manera la existencia de cumplimiento de la Función Social, de conformidad a lo previsto por los artículos 394 y 397 parágrafo II de la Constitución Política del Estado, art. 2 y 3 de la Ley N° 1715 y artículo 164 y siguientes del Reglamento Agrario.” (cita textual); en consecuencia, se tiene que lo afirmado por la parte demandante no es evidente, toda vez que, el INRA considero la documentación presentada estableciendo la tradición con relación al titular inicial; sin embargo, al encontrarse el Título Ejecutorial N° PT10109237, anulado mediante la Resolución Suprema N° 20302 de 29 de noviembre de 2016, fueron considerados como poseedores.

Ahora bien, la posesión ejercida, debe encontrarse directamente vinculada al cumplimiento de la Función Social, misma que no fue acreditada en el caso en examen por la parte actora y si bien podría asumirse que el interesado registra una vivienda de data antigua, construida por sus abuelos, no puede concluirse que desarrolló actividades de tipo productivo o habitó el predio de forma continua y mucho menos que en el momento del proceso de saneamiento se encontraba cumpliendo la Función Social en los términos señalados en el art. 2 de la Ley Nº 1715, conforme se tiene anotado en las respectivas Fichas Catastrales descritas en los acápites I.5.7, I.5.10, I.5.11, I.5.12 y I.5.13  de la presente sentencia, mismas que fueron identificadas y corroboradas por el Informe Técnico Legal DDT-USAN-INF-TEC-LEG N° 1764/2017 de 14 de julio de 2017, descrito en el acápite I.5.17 de la presente sentencia, razón por la que no correspondió reconocer la legalidad de la posesión del ahora demandante, toda vez que, para el reconocimiento de la propiedad agraria, la norma y la jurisprudencia agroambiental establecieron que los propietarios, subadquirentes y poseedores necesariamente deben demostrar dos requisitos esenciales, como son, el cumplimiento de la Función Social y la acreditación del derecho propietario y/o posesión, no siendo suficiente el cumplimiento de uno de ellos, como ser la sola presentación de documentos de propiedad; máxime, si consideramos lo establecido por el art. 324.I del D.S. N° 29215 que señala: “I. La nulidad de Títulos Ejecutoriales y de los procesos agrarios en trámite, conlleva la nulidad de todos los actos de transmisión del derecho de propiedad que tengan como antecedente de dominio el Título Ejecutorial anulado o del proceso agrario en trámite y la facultad del propietario de retirar a su costa las construcciones, mejoras y plantaciones existentes en la propiedad.”; en ese entendido y por lo anteriormente expuesto, se establece que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, actuó conforme a norma, no evidenciándose vulneración al debido proceso y al derecho a la defensa, ni a los Principios que rigen la materia agraria.

II.4.2. Con relación a la errónea aplicación de las medidas precautorias

La demandante infiere que, las medidas precautorias, solo se aplicarían en caso de riesgo concreto y para que no se modifiquen las condiciones objetivas o estado del predio, por lo que al ser el demandante propietario de su predio, no existiría ningún riesgo, ni podría alterarse las condiciones del predio porque ya se encontraba con trabajo y mejoras, acusando que al no haberse anulado la Resolución Administrativa RES.ADM.RA-TJA N° 048/2016 de 25 de abril de 2016, se vulnero los derechos de la familia Aparicio Murillo al no permitir que los mismos puedan ingresar a la propiedad, ocasionando que la ahora demandante no pueda cumplir con la Función Social.

Al respecto, es necesario señalar que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, identifico un conflicto en el área objeto del proceso de saneamiento; partiendo de ese entendido, correspondía la aplicación de las medidas precautorias, precisamente para mantener las condiciones en las que se encontraba el predio.

Ahora bien, respecto a que el predio se encontraba con mejoras, cabe mencionar que la Función Social o Función Económica Social, se verifica en forma directa, durante el Relevamiento de Información en Campo, conforme lo prevé el D.S. N° 29215 en su art. 159.- “(Verificación en campo e instrumentos complementarios). El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico - social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria” (negrillas y subrayado son añadidos), concordante con su art. 161.- “(CARGA DE LA PRUEBA Y OPORTUNIDAD). El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico – social, que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario. El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorara toda prueba aportada, siendo el principal medio la verificación en campo”. Asimismo, la Ley N° 1715 en su art. 66 “(Finalidades) El saneamiento tiene las siguientes finalidades: 1. La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social definidas en el artículo 2º de esta ley, por lo menos dos (2) años antes de su publicación, aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación” (las negrillas y subrayado son añadidos).

En ese contexto, conforme se tiene señalado los demandados no pudieron demostrar contar con posesión ni trabajos desarrollados en predio denominado “Monte Murillo”, aspecto que fue evidenciado en Campo; en consecuencia, no resulta evidente lo manifestado por la parte actora.     

II.4.3. Con relación a la falta de motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento impugnada (Resolución Suprema N° 0074/2022 de 16 de febrero de 2022).

El saneamiento es un procedimiento técnico-jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuyo desarrollo se encuentra normado por el Reglamento de la Ley Nº 1715 y las Guías Técnicas para ejecutar las actividades propias e inherentes de dicho proceso administrativo, en el cual se van elaborando Informes Técnico Legales siendo éstos el insumo e información en las que se basa necesariamente la Resolución Final de Saneamiento, por ello en su redacción se remite a los fundamentos y motivación que en los mismos se expresa, conforme prevé el art. 52 parágrafo III de la L. N° 2341 (Ley de Procedimiento Administrativo), que en lo pertinente expresa: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución (...) ", previendo también en ése sentido el art. 65-c) del D. S. Nº 29215, al señalar: “Toda Resolución deberá basarse en informe legal y cuando corresponda además en un informe técnico” (Las cursivas son nuestras); siendo evidente que, en el caso de autos, conforme del análisis efectuado anteriormente, cursa en el Informe en Conclusiones; Informe Técnico Legal DGST-JRV-INF-SAN N° 1607/2019 de 31 de diciembre de 2019 cursante de fs. 2922 a 2932; Informe Técnico-Legal DDT-U.SAN-INF-UT N° 892/2021 de 11 de noviembre de 2021 cursante de fs. 3082 a 3088 de la carpeta predial, entre otros; en ese entendido, se advierte que dicha determinación en su estructura argumentativa contiene una razonable, suficiente fundamentación y motivación, al haberse constatado en lo fundamental que la ilegalidad de la posesión del predio “Monte Murillo”; conclusión que es sustentada,  con los referidos informes, que determinaron la ilegalidad de la posesión debido a la verificación directa en campo, donde los beneficiarios familia Aparicio Murillo no demostraron tener posesión ni trabajos en el área, por lo que, se concluyó que el predio no cumple con la Función Social, al advertirse únicamente una vivienda construida por sus abuelos misma que se encuentra abandonada, siendo la principal prueba de verificación en campo, que en caso de autos establecía mejoras y cumplimiento de la Función Social, en los predios “CANCHA DEPORTIVA CLUB RACING, EL BORDO, CAMPO EL CHURQUIAL, MONTE MURILLO, CASA MOCHA Y CAMPO”, datos del proceso de saneamiento que fueron corroborados por el Informe Técnico TA-DTE N° 026/2023 de 9 de agosto de 2023, cursante de fs. 743 a 749 de obrados, descrito en el acápite I.5.17; por lo que, al constituir dichos actos administrativos los fundamentos y motivación en los que se basa la Resolución Final de Saneamiento, se determina que la resolución ahora impugnada, contiene la debida fundamentación y motivación, puesto que dichos informes contienen toda la información recabada durante el desarrollo del proceso de saneamiento relativos, entre otros, a la identificación de antecedentes del derecho propietario, la anulación del Antecedente Agrario, evaluación de datos técnicos del predio y otros aspectos relevantes para el procedimiento, concluyendo con recomendaciones expresas del curso de acción a seguir, lo que implica el cumplimiento de los arts. 295-b) y 304 del D.S. N° 29215, en resguardo del debido proceso.

II.4.4. Respecto a que los predios en conflicto no están dentro de la Resolución Determinativa DDT-RS-DET SAN SIM OF-N° 006/2014, constituyendo un error de Fondo.

La parte actora refiere que, la Dirección Nacional del INRA efectuó el Control de Calidad, con la finalidad de sanear las observaciones tanto de forma y de fondo antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, conforme lo dispone el art. 266 del D.S. N° 29215, emitiéndose en consecuencia el Informe Técnico Legal DGST-JVR-INF-SAN N° 1607/2019 de 31 de diciembre de 2019.

 En cuanto a los argumentos expresado, se tiene que en cumplimiento a las observaciones y sugerencias realizadas en el referido Informe, la Dirección Departamental del INRA Tarija, elaboró el Informe Técnico Legal DDT-U.SAN-INF-UT N° 892/2021 de 11 de noviembre de 2021, cursante de fs. 3082 a 3083 de la carpeta predial, que en conclusiones y sugerencias establece que: “Se concluye que el Área Determinativa de la comunidad Monte Méndez abarca la totalidad de los predios de la comunidad como muestra la figura 1 en mérito al artículo 279 (EXTENSION DEL SANEAMIENTO EN AREAS DETERMINADAS) Incluyendo el área en conflicto identificada en pericias de campo en el proceso de Monte Méndez.

El área identificada como conflicto en el proceso de Monte Méndez fue Repoligonizada del polígono 652, asignándole con nuevo polígono N° 935 en confinidad al art. 277 (…)

Se concluye que realizado el análisis a las observaciones emitidas en las hojas de ruta DN HRE N° 22132/2019 y DN HR N° 4291/2019 y el informe TECNICO-LEGAL DGST-JVR-INF-SAN N° 1607/2019 respecto al área determinada en la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio DDT-RES- DET SAN SIM OF N° 0006/2014 de fecha 24 de febrero de 2014, se dio estricto cumplimiento a los artículos 277 y 279 de la Ley 1715 modificada por la Ley N° 3545 y su Reglamento, no existirían observaciones al respecto del área determinada y los polígonos asignados.”(las negrilla y el subrayado es añadido); informe que fue asumido por la Dirección Nacional del INRA con la aprobación del proyecto de resolución y al emitir el Informe Técnico Legal DGST-INF N° 48/2022 de 22 de febrero de 2022, cursante de fs. 3151 a 3158 de la carpeta predial; en ese sentido, podemos establecer que este aspecto carece de transcendencia en el fondo de la decisión misma, más aún, si el Instituto Nacional de Reforma Agraria, asumió la decisión debido al incumplimiento de la Función Social, teniendo la parte actora pleno conocimiento de las Resoluciones Administrativas emitidas por el ente administrativo, participando de todas las etapas del proceso de Saneamiento; en consecuencia, no se advierte vulneración al debido proceso en su vertiente de derecho a la defensa acorde a los arts. 115, 117 y 119 de la CPE.

II.4.5. Respecto a falta de congruencia entre el Informe Legal DDT-U SAN –INF LEG N° 890/2021 de 5 de noviembre de 2021 de refoliación y la verificación física de los actuados cursantes en el proceso de saneamiento y la vulneración del art. 232 de la CPE.

La demandante refiere que, no existiría un correcto armado cronológico de los actuados en el proceso de saneamiento, provocando un error que los dejaría en total indefensión, vulnerando los derechos adquiridos de la familia Aparicio Murillo.

Asimismo, arguye que los funcionarios del INRA vulneraron lo previsto en el art. 232 de la CPE y sus principios, como ser el de Legitimidad, al haber presentado varias solicitudes y denuncias, sin obtener respuesta, provocando un estado de indefensión, negando el derecho a la petición, debido proceso, violación a la verdad material presentada, vulnerando lo previsto en el art. 232 de la CPE.

En cuanto a la nulidad de los actos procesales, el Tribunal Constitucional Plurinacional estableció en la SC 0731/2010-R de 26 de julio, en la SC 0242/2011-R de 16 de marzo, que: “…el que demande por vicios procesales, para que su incidente sea considerado por la autoridad judicial, debe tomar en cuenta las siguientes condiciones: 1) El acto procesal denunciado de viciado le debe haber causado gravamen y perjuicio personal y directo; 2) El vicio procesal debe haberle colocado en un verdadero estado de indefensión; 3) El perjuicio debe ser cierto, concreto, real, grave y además demostrable; 4) El vicio procesal debió ser argüido oportunamente y en la etapa procesal correspondiente; y, 5) No se debe haber convalidado ni consentido con el acto impugnado de nulidad. La no concurrencia de estas condiciones, dan lugar al rechazo del pedido o incidente de nulidad.

Dichas condiciones deberán ser explicadas, además, por el incidentista en su solicitud, señalando, en forma concreta, clara y precisa, la existencia del perjuicio que le haya causado el acto impugnado; deberá mencionar y demostrar expresamente, los medios de defensa de los que se ha visto privado de oponer o las que no ha podido ejercitar con la amplitud debida, ya que la sanción de nulidad debe tener un fin practico y no meramente teórico o académico, pues, no basta la invocación genérica a la lesión al derecho a la defensa, por ejemplo, sino que el prejuicio debe ser cierto, concreto y real y además grave, ya que las normas procesales sirven para asegurar la defensa en juicio y no para dilatar los procesos o entorpecer la resolución”(el subrayado nos pertenece); en ese entendido, podemos establecer que si bien la parte actora realiza una mención de la norma y los principios supuestamente vulnerados, no realizó un análisis preciso, concreto y real del perjuicio que le hubiera provocado, señalando que dentro de la carpeta existan copias repetidas de actuaciones y debido a esta situación se habría provocado un error, sin siquiera señalar cual sería el error que se hubiera producido en la Resolución Final de Saneamiento, que afecte su derecho propietario, conforme a lo precedentemente expuesto, se tiene que el antecedente agrario del cual reclama su derecho propietario fue anulado y que durante el proceso de saneamiento, no pudo demostrar la posesión, ni trabajos sobre el área, es decir, incumpliendo con la Función Social que exige la normativa agraria. 

Respecto a la vulneración del art. 232 de la CPE, si bien invoca el derecho a la defensa, debido proceso, derecho a la petición y verdad material, la demandante no explica de qué manera se hubiera le hubiera provocado indefensión, más aún, si consideramos que la mayoría de los memoriales y solicitudes presentadas fueron presentadas con posterioridad a la emisión de la misma; en consecuencia, no  se  advierte  un  perjuicio  cierto,  concreto, real y grave, que se subsane con la

anulación de obrados, por lo que no corresponde mayor pronunciamiento al respecto. 

Que, de lo relacionado y analizado precedentemente y como consecuencia del control de legalidad ejercido por éste Tribunal Agroambiental, no se advierte vulneración al debido proceso, correspondiendo fallar en ese sentido.