SENTENCIA PLURINACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 59/2018

CONSIDERANDO V (Del proceso contencioso y análisis del caso).- Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial cuyo objeto es garantizar la seguridad jurídica, la legalidad y la legitimidad de las Resoluciones en sede administrativa estableciendo una equilibrada relación entre la Autoridad Administrativa y la sociedad dentro del marco del Estado Constitucional de Derecho, garantizando derechos e intereses legítimos, el Tribunal Agroambiental actuará con independencia de los intereses contrapuestos entre administrado y administrador, en su caso restablecerá la legalidad, una vez agotada todas las instancias en sede administrativa, con el propósito de implantar un necesario equilibrio entre el poder público y los particulares que se sientan lesionados o crean vulnerados sus derechos:

Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., aplicados por mandato imperativo de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil, arts. 7, 186 y 189-3 de la C.P.E., corresponde a este Tribunal efectuar la revisión del procedimiento y proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS-N° 0665/2016 de 04 de abril de 2016.

Que, el Tribunal Agroambiental ejerce control jurisdiccional y en mérito al principio de control constitucional de legalidad, cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contenciosa administrativa, tiene la obligación de velar porque los actos efectuados en sede administrativa se hayan desarrollado dentro del marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados administrativos, se ajusten a las reglas establecidas y a los principios jurídicos de la materia, estén exentos de vicios que afecten la validez y eficacia jurídica.

Siendo este un proceso de puro derecho, las pruebas que cada una de las partes pudieran presentar en esta instancia, resultan ser innecesarias someterlas a contradicción y control de legalidad, puesto que ya se tiene la prueba preconstituida (antecedentes del proceso de saneamiento), en todo caso no sería razonable quitarle validez a los actos administrativos en base a las pruebas y medios de convicción generados fuera de la instancia administrativa, salvo que éstas fuesen presentadas en el proceso de saneamiento pero que no hubieran sido consideradas por el INRA.

En este contexto, analizados los términos de la demanda, la contestación, y compulsados con los antecedentes, pasamos a resolver la demanda:

1. Con relación al desconocimiento del derecho de posesión legal ubicada al interior de áreas protegidas, el demandante manifiesta que su posesión es anterior a la vigencia de la Ley N° 1715 y anterior a la creación de la Reserva Inmovilizada Itenez, toda vez que su posesión data del año 1980, constituyéndose en una posesión legal. Sin embargo, refiere que estos aspectos no fueron considerados de manera integral por el INRA, dando lugar al recorte de su predio en una superficie de 2313,5582 ha., consolidándole únicamente la superficie restante de 1928,5346 ha.

En este contexto, efectuando una revisión de los antecedentes del proceso de saneamiento, se evidencia que de fs. 110 a 111 y vta. cursa documento privado sobre transferencia de cuatro fundos rústicos, de fecha 20 de junio de 2005, que suscriben Antonio Llapiz Mercado en calidad de vendedor y Raúl Cuellar Suarez en calidad de comprador, entre ellos se transfiere el predio "Italia", cabe resaltar que en el señalado documento no se hace referencia a la tradición civil del predio que dio origen a su posesión, con relación a sus colindancias se remite a planos que fueron acompañados en el memorial de apersonamiento ante el INRA.

De fs. 112 a 113 y vta. del legajo de saneamiento, cursa documento privado de transferencia definitiva de predios rústicos de uso ganadero, entre los que se encuentra el predio "Italia", de fecha 10 de agosto de 2005, suscrito entre Raúl Cuellar Suarez en calidad de vendedor y Nicolás Felipe Duran Díaz en calidad de comprador, el cual en su cláusula primera, menciona con relación a la tradición civil del predio que lo adquirió de Antonio Llapiz Mercado en fecha 20 de junio de 2005.

De fs. 114 a 115 y vta. cursa documento privado de compra venta de cuatro fundos rústicos, entre los cuales se encuentra el predio "Italia" de fecha 12 de agosto de 2008, que suscriben Nicolás Felipe Duran Díaz en calidad de vendedor y Pedro Iñaki Echevarría Duran en calidad de comprador; dicho documento en su cláusula segunda, respecto a los antecedentes del derecho posesorio, señala: "El vendedor señor Nicolás Felipe Duran Díaz, es único y legitimo propietario y poseedor de cuatro fundos rústicos ganaderos denominados "Betania", "Isla Greta", "Ytalia" y "San Jorge", ubicados en la provincia Itenez, departamento del Beni, con una superficie aproximada de 2400,000 ha., propiedades que adquirió de su anterior propietario Raúl Cuellar Suarez, mediante documento de fecha 10 de agosto de 200, quien adquirió de su anterior poseedor Antonio Llapiz Mercado (...)"

De fs. 116 a 118 cursa documento privado de anticipo de legítima o porción hereditaria que otorgan Pedro Iñaki Echevarría Ávila a favor de Analhya Echevarría Ávila, sobre el predio denominado "Italia".

Por otro lado, a través de la Certificación emitida por la Corregidora del Municipio de Baures, cursante de fs. 136, se manifiesta que el predio "Ytalia" tiene como primer poseedor a Antonio Llapiz Mercado, cuya posesión data del año 1980, y que luego fue transferida a favor de Raúl Cuellar Suárez, y este a su vez la transfiere a Nicolás Felipe Duran Díaz, quien lo habría transferido a Pedro Iñaki Echeverría el cual posteriormente en calidad de anticipo de legítima lo otorga a su hija Analhya Echevarría Ávila, quien se encuentra en actual posesión del predio. Asimismo, cursa Certificación emitida por el Sub corregidor de Bella Vista, señalando que la posesión data del año 1980 y que su actual propietaria es Naia Mishell Echevarría Suárez. De igual forma, a fs. 140 cursa acta de declaración jurada de pacifica posesión del perdió "Italia" firmada por el representante legal el predio Robert Eguez Rivero y la autoridad indígena de la Subcentral de Cabildos Indigenales de Baures, en la cual se declara que la posesión data del 16 de diciembre de 2014; se advierte también que en pericias de campo en el formulario de registro de mejoras cursante de fs. 151 a 152 del legajo de saneamiento, se registran tres mejoras correspondientes a: una noria (1980) una vivienda de madera y techo de motacú (1987) y vestigios de lo que fue una vivienda (1979), las demás mejoras registradas son de reciente data, correspondiente a los años (1999, 2000, 2005, 2007, 2008, 2010, 2011, 2012 y 2013).

Del análisis de las transferencias y anticipo de legítima, se evidencia que no existe fecha o información que dé cuenta del asentamiento del poseedor inicial del predio; con relación a las Certificaciones de Pacifica Posesión, emitidas por autoridades municipales en su condición de corregidores municipales de Baure y Vella Vista respectivamente, la información es contradictoria con la información levantada y verificada en pericias de campo, toda vez que en el acta de declaración jurada de pacífica posesión cursante a fs. 140, se consigna como fecha inicial de la posesión el 16 de diciembre de 2014, constándose además que las mejoras relativas al desarrollo de actividad productiva son de reciente data.

Sobre este mismo aspecto, en el Informe de Análisis Multitemporal DGAE-UCR-INF N° 735/2016 de fecha 06 de mayo de 2016 cursante de fs. 253 a 257 de la carpeta de saneamiento, se aclara: " (...) Que si bien es cierto que en actividad ganadera no se puede identificar la existencia de ganado , si se puede evidenciar la existencia de infraestructura ; habiendo concluido en el informe que no se registra actividad antrópica, correspondientes a los años 1996 al 2001 y que es a partir del año 2006 al 2015 que se registra actividad antrópica la cual se fue incrementando de manera gradual" (sic) (Las cursivas y negrillas nos pertenecen)

También corresponde manifestar, que el ente administrativo ha tiempo de contestar a la demanda, refiere que las transferencias y certificaciones de pacífica posesión fueron desvirtuadas por no ser documentos que demuestren la transferencia de la tradición de alguna actividad agropecuaria respecto de la superficie total mensurada en el predio "Italia", manifestándose textualmente: "Desvirtuados que fueron estos documentos que supuestamente para el impetrante tiene valor para identificar su antecedente agrario y así pretende demostrar su posesión legal desde 1980. Es importante hacer énfasis en este punto, que en materia agraria el corpus debe entenderse como elemento esencial de la posesión, que debe estar acreditado a través de elementos objetivos y no simplemente pretender acreditar una posesión con documentos que no refieren el tiempo de la posesión, ya que la posesión no constituye por sí misma un derecho (...) se ha podido evidenciar que en la superficie que se encuentra sobrepuesta a la Reserva Inmovilizada Itenez, no se ha podido encontrar ningún indicio o prueba suficiente que den cuenta que la beneficiaria hubiera probado su posesión legal con antecedente agrario y/o titulo ejecutorial y que haya ejercido la posesión continua (...)", razón por la cual no se le reconoció la superficie sobrepuesta a la Reserva Inmovilizada Itenez, de 2313.5582 ha.; observándose que dicha afirmación es contradictoria con lo manifestado en el Informe en Conclusiones de fs. 198 que manifiesta que: "Por otro lado se tiene que el predio denominado "Italia" se sobrepone a la Reserva de Inmovilización Itenez que tiene como base legal el Decreto N° 21446 de 20 de noviembre de 1986, sin embargo el predio en cuestión cuenta, con certificado de posesión, el mismo que establece como año de posesión 1980, es decir anterior al D.S. N° 21446 de fecha 20 de noviembre de 1986, de creación de la Reserva de Inmovilización Iténez, por lo que dicho D.S. no afecta la posesión legal del predio de referencia".

Con base a lo manifestado precedentemente, al existir contradicciones entre la documentación presentada por la beneficiaria y la información contractada en pericias de campo para determinar la antigüedad de la posesión del predio "Italia", correspondía al INRA, en aplicación del principio de la verdad material y preceptuado por el art. 268 del D.S. N° 29215 realizar una compulsa de los antecedentes para establecer la fecha real de la posesión de la beneficiaria del predio "Italia"; acto de vital importancia que va permitir establecer si el predio en litis, corresponde o no ser tutelado conforme establece el art. 309-II del D.S. N° 29215.

En ese orden de sucesos, se llega a la conclusión, de que el INRA en el Informe en Conclusiones de fecha 04 de noviembre de 2015, no realizó un análisis adecuado en torno a los hechos que se consideraron a efectos de la valoración de la posesión; es decir, no precisa que documentación y actos fueron considerados y valorados para reconocer a favor de la beneficiaria del predio "Italia" una superficie de 1928,5346 ha., y a su vez declarar tierra fiscal una superficie de 2313,5582 ha., sobrepuestas a la Reserva Forestal de Inmovilización Itenez; obviando al mismo tiempo establecer la verdadera data de antigüedad de la posesión, tomando en cuenta los antecedentes e informes cursantes en la carpeta de saneamiento; contraviniéndose de esta forma lo establecido en el art. 304 del D.S. N° 29215, considerando que dicho acto procesal administrativo, si bien al momento de su elaboración no constituye ni define derechos, no es menos evidente que los datos e información recaba durante el desarrollo del proceso de saneamiento concentrados y resumidos en el Informe en Conclusiones, dado los efectos que produce, se constituye en un acto administrativo de particular relevancia, toda vez que la información recabada y conclusiones a las que arriba, vienen a constituir la base principal de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento.

2. Con relación a la sobreposición con la Reserva Forestal de Inmovilización Itenez, la parte actora manifiesta que la antigüedad de su posesión es anterior a la creación de la Reserva Inmovilizada Itenez y que dicha Reserva a la fecha ha desaparecido.

De la revisión de los antecedentes de saneamiento, se tiene que de fs. 229 a 332 de la carpeta de saneamiento, cursa el Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF- SAN 191/2016 de 23 de febrero de 2016, que establece que el predio "Italia" se sobrepone a la Reserva Forestal Inmovilizada Itenez, creada mediante Decreto Supremo N° 21446 de fecha 20 de noviembre de 1968, en una superficie de 2313,5582 ha., sugiriendo declarar tierra fiscal no disponible esta superficie, al no haberse demostrado posesión legal anterior a la fecha de creación de la Reserva; consecuentemente la Resolución Administrativa RA-SS N° 0665/2016 que se impugna, basa su determinación en los hechos anteriormente mencionados.

Con relación a este punto, se reitera que el INRA debe establecer la verdadera data de la antigüedad de la posesión; que si bien para establecer la antigüedad de la posesión, es admisible la sucesión en la posesión retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante, este hecho debe ser debida y plenamente acreditado, por el beneficiario del predio; toda vez que conforme se tiene analizado supra, existe contradicción en la valoración de los hechos fácticos y la decisión asumida por el INRA, vulnerándose el principio de la verdad material con relación al reconocimiento del derecho de posesión; posesión que en materia agraria se traduce en el cumplimiento real, pleno y objetivo de la Función Social destinada a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, pueblos y comunidades indígenas, campesina y originarias de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra ó Función Económico Social en el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo conforme a su capacidad de uso mayor, que debe ser necesariamente verificada en campo siendo éste el principal medio de comprobación, tal cual lo señala el art. 2-I), II) y IV) de la Ley N° 1715.

Sobre este punto cabe precisar que el reconocimiento de superficie que se ejerza sobre áreas protegidas, está condicionada siempre y cuando ésta sea legal y dicha posesión sea anterior a la creación de la misma, conforme establece el art. 309-II del D. S. N° 29215, que dispone: "Asimismo se consideran como superficies con posesión legal a aquellas que se ejerzan sobre áreas protegidas cuando sea anterior a la creación de la misma, o la ejercida por pueblos o comunidades indígenas, campesinas, originarias, pequeñas propiedades, solares campesinos y por personas amparadas en norma expresa, que cumplan las normas de uso y conservación del área protegida y demuestren que se iniciaron con anterioridad a la fecha de promulgación de la Ley N° 1715"; extremos que no han sido debidamente aclarados y fundamentados en el Informe en Conclusiones y en aplicación del principio de verdad material y lo preceptuado por el art. 268 del D.S. N° 29215, el INRA debe realice una investigación de oficio para establecer la fecha real de la posesión de los beneficiarios del predio, conforme los datos y antecedentes cursantes en el legajo de saneamiento.

Con relación a que la Reserva Forestal Inmovilizada Iténez habría dejado de existir jurídicamente al haber sido re categorizada el año 2003 por el Gobierno Autónomo Departamental del Beni y que por ende la prohibición de dotación establecida tampoco existiría. Al respecto, manifestar que el D.S. N° 21446 en ningún momento dispone un término de su vigencia y en aplicación de la jerarquía normativa, el Decreto de creación de la Reserva Forestal Inmovilizada Iténez, no puede ser derogado o abrogado por otra disposición de menor jerarquía, como ser una Resolución de Consejo Departamental del Beni, tal cual señala la demandante, sino por otra disposición igual o de mayor jerarquía, más aún cuando en su demanda afirma que la propuesta técnica para declarar Área Natural de Manejo Integrada ITENEZ (PANMI-I) no ha prosperado a través de la promulgación del un Decreto Supremo; correspondiendo en este contexto aclarar que la derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa cuando una nueva ley dice expresamente que se deroga la antigua y es tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior, en el caso que nos ocupa no ocurre ninguna de las dos formas de derogación, consecuentemente no es evidente lo aseverado por la demandante. Correspondiendo en este mismo sentido dar respuesta a lo manifestado por los terceros interesados.

Consiguientemente, en base a lo expuesto y al haberse evidenciado vulneración de las normas antes señaladas, se llega a concluir con meridiana claridad que la Resolución Administrativa RA-SS. Nº 0665/2016 de 04 de abril de 2016, carece de legalidad y valides necesaria para su cumplimiento, puesto que la misma emerge de un proceso administrativo de saneamiento llevado a cabo de forma deficiente, no acorde con los principios instituidos en el art. 232 de la C.P.E. en relación al art. 393 y 397-I de la misma Norma Suprema, a los que todo servidor público debe su observancia; por lo que amerita que todos estos aspectos identificados como erróneos sean subsanados, correspondiendo fallar en ese sentido.