SENTENCIA PLURINACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 014/2020

CONSIDERANDO V:

PARTE LEGAL.

Que, de conformidad a lo previsto por los arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE., art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, art. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ. aplicable a la materia en mérito a los previsto por el art. 78 de la Ley N° 1715 y Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, y art. 13 de la Ley N° 212 de 23 de diciembre de 2011, es competencia del Tribunal Agroambiental el conocer, sustanciar y resolver los procesos contenciosos administrativos, emergentes del proceso administrativo de saneamiento de tierras, que ejecuto el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA.

Que, en el marco de la Constitución Política, el Estado por intermedio de sus instituciones y servidores públicos, realiza diversos actos para la prosecución de sus fines y objetivos en busca del suma qamaña (vivir bien); en ese marco, el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, como un órgano técnico ejecutivo, tiene la atribución de ejecutar los procesos de saneamiento de tierras, en estricta observancia y cumplimiento de la norma suprema, es decir la Ley especial N° 1715 parcialmente modificada por la Ley N° 3545 y demás normas relativas a la materia, de modo que los actos de la entidad administrativa adquieran eficacia plena, de lo contrario dan lugar a la impugnación del acto administrativo, pudiendo ser la misma según corresponda, en sede administrativa como en sede jurisdiccional.

Que, de la revisión de antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, respecto al proceso de saneamiento sustanciado bajo la modalidad de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen SAN-TCO ISOSO, del Polígono N° 3 y del predio denominado "La Planchada" ubicado en el cantón Izozog, sección Segunda, provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz, corresponde efectuar la revisión del procedimiento y proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Administrativa N° 0359/2005 de 18 de octubre de 2005.

Que, el Tribunal Agroambiental ejerce control jurisdiccional y en mérito al control constitucional de la legalidad, cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contenciosa administrativa tiene la obligación de velar porque los actos efectuados en sede administrativa se hayan desarrollado dentro del marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actos administrativos se ajusten a las reglas establecidas y a los principios jurídicos de la materia, estén exentos de vicios que afecten la validez o su eficacia jurídica; en ese contexto, de la revisión minuciosa y exhaustiva de los términos de la demanda, responde, apersonamiento de terceros interesados, debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se tiene lo siguiente:

PARTE RESOLUTIVA - CONCLUSIONES DEL CASO CONCRETO.

SOBRE EL PUNTO 1.- En primera instancia, revisaremos el proceso de saneamiento del caso de autos para un mejor entendimiento del fallo; en ese efecto, mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R-ADM-TCO-0020-98 de 27 de agosto de 1998 cursante de fs. 7 a 9 de la carpeta predial, se dio inicio al proceso de saneamiento, en aplicación al D.S. N° 24784 de fecha 31 de julio de 1997 vigente en su momento; y posteriormente ya en vigencia del D.S. N° 25763 de fecha 5 de mayo de 2000, se emite la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-0026-00 de 10 de junio de 2000 cursante de fs. 13 a 15 de la carpeta predial; y en cumplimiento a los arts. 66-I-1 de la Ley N° 1715 y 173 del D.S. N° 25763, se identificó la publicación del Edicto Agrario cursante de fs. 16 a 18 de la carpeta predial. También se verifica la existencia de la Minuta de Transferencia de fecha 22 de febrero de 1999 cursante a fs. 38, 39 y 40 de la carpeta predial, en la que se acredita que Nilo Ehisman Salces García y Nancy Valentina Durán de Salces son legítimos propietarios de una parcela de terreno o predio denominado "La Planchada" que se encuentra ubicado en el cantón Charagua, provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz, que les fue transferido por Ernesto Salas García y Sofía de la Merced Salces García de Salas. Asimismo, se constata la existencia de la carta de representación a fs. 76 de la carpeta predial, mediante la cual Dionicio Pantaleón Salces García, Mario Abdel Salces García y Sofía de la Merced Salces de Salas nombran como sus representantes a los señores Ernesto Salas García y Zenón Ortiz Sánchez para actuar en todas las etapas de ejecución del proceso de saneamiento SAN-TCO ISOSO con referencia al predio "La Planchada"; de igual forma se verificó que en la Ficha Catastral de fecha 06 de diciembre del año 2000 cursante de fs. 80 a 81 de la carpeta predial, la existencia de 301 cabezas de ganado vacuno y 11 cabezas de ganado equino; evidenciándose además el registro de marca E, S y MS, que además fueron incorporadas al Registro Función Económico Social cursante de fs. 83 a 85 de los mismos antecedentes; en ese orden, se debe observar que a fs. 59 de los antecedentes, se presentó el Registro de Fierro con la marca "E" (marca de ganado de la propiedad Copere Ipaú), registro efectuado ante la Policía Nacional de la Dirección Provincial de Orden y Seguridad de la localidad de Charagua - Santa Cruz en fecha 18 de abril de 1995; cursando también a fs. 243 del expediente, el registro de la Marca de ganado "S", que fue registrada en la Asociación de Ganaderos de la provincia Cordillera; no registrando documentación de la marca de ganado "M", tal cual se declaró en la Ficha Catastral cuando se consignó como marca de ganado (E-S-MS); en ese orden, se verifica que a fs. 196 de antecedentes, existe formulario suscrito por Ernesto Salas García cuyo contenido se evidencia que en el desarrollo de la Exposición Pública de Resultados, se habría presentado al ente administrativo, un memorial cursante de fs. 198 a 199 vta. de antecedentes con documentación consistente en: certificados de vacunación contra la fiebre aftosa, facturas y autorizaciones para la venta de vacunas; como también documentación cursante a fs. 205, 210, 211 y 230 como ser: certificados oficiales de vacunación contra la fiebre aftosa de 21 de junio de 2003, de 17 de julio de 2001, de 20 de julio de 2002 y de 16 de agosto de 2002 respectivamente; documentación en la que se evidenció que se habrían vacunado un total de 923 cabezas de ganado en la gestión 2003; 388 cabezas de ganado en 2001; 463 cabezas de ganado en 2002; y 389 en el año 2002; elaborándose con esta información adicional el Informe en Conclusiones de 22 de agosto de 2003 cursante de fs. 231 a 233 de la carpeta predial correspondiente al predio "La Planchada", cuyos datos son coincidentes con el formulario a fs. 235 de los mismos antecedentes, en el que se consigna un total de 923 cabezas de ganado vacuno y 11 cabezas de ganado equino, mismos que son tomados en cuenta en el formulario de fs. 236 de la Evaluación Técnica de la Función Económica Social, describiendo en la casilla B1 de la Actividad Productiva, reconociendo para este efecto un total de 4.670,0000 ha, sobre la base del ganado identificado en el predio, considerando un total de 934 cabezas de ganado mayor vacuno+equino y reconociendo un total de 6.858,1859 ha como superficie final; esta definición, es coincidente con el resultado plasmado en el Informe Complementario de 09 de octubre de 2003 cursante de fs. 237 a 240 de la carpeta predial, que en observaciones planteadas por la parte interesada, se hace una valoración a la documentación (certificado oficial de vacunación que consigna la cantidad de 923 cabezas de ganado de fecha 21 de junio de 2003) y posteriormente se reconoce a la cantidad de ganado que fue tomada en cuenta para el cumplimiento de la FES; aplicando el art. 240 del D.S. N° 25763 que dice a la letra: "El interesado podrá hacer uso de todos los medios de prueba que estén a su alcance para demostrar el cumplimiento de la función-económico social en su predio."

Con estos antecedentes del proceso de saneamiento, antes de proceder a la resolución de la vulneración denunciada, citaremos como jurisprudencia aplicable al caso, la SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª Nº 036/2019 de 27 de mayo de 2019 que dice: "no se ha transgredido lo establecido en los arts. 238-II-c) y 240 del D.S. N° 25763, vigentes en su momento, puesto que estas disposiciones reglamentarias no establecen taxativamente plazos perentorios que obliguen a presentar la documentación en el momento de la verificación de la FES en el predio; tampoco prohíbe que su presentación sea posterior a las pericias de campo, por lo que el certificado o registro de marca podía ser presentado en forma posterior, toda vez que el INRA no estaba obligado a investigar en campo sobre el certificado de Registro de Marca, siendo que su valoración por parte del ente administrativo sea efectuada posteriormente en el informe correspondiente; consiguientemente siendo que en el presente caso se verificó en el predio la existencia de 1.000 cabezas de ganado, consignándose la marca KG en la Ficha de Verificación de la FES, que es la misma consignada en el Registro de Marca de Hierro y la copia legalizada de Registro de Marca de Hierro que cursa a fs. 101 y 102 del legajo de saneamiento, que posteriormente fueran recabadas y presentadas por el beneficiario del predio "Grigota y Verdolaga"; quedó demostrando con esto que el administrado contaba con dicho registro aunque en forma posterior; consiguientemente concluimos que el INRA en el momento de emitir el Informe en Conclusiones para de determinar el cumplimiento de la FES, efectuó la valoración integral de toda la documentación presentada como prueba, siendo contrastada con los datos levantados en campo"; en ese orden, este Tribunal en base a los antecedentes antes descritos y la jurisprudencia mencionada anteriormente establece que, el ente administrativo efectivamente se apartó de la información recabada y verificada en la ejecución de las Pericias de Campo, para que esta sea valorada en forma íntegra a la documentación presentada por la parte interesada en el trascurso del proceso de saneamiento, de la forma como lo estipulaba el art. 240 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 vigente en su momento, concordante con los arts. 66-I-1 de la Ley N° 1715 y 173 del D.S. N° 25763; concluyendo de esta forma, que, el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, en el proceso de saneamiento del predio "La Planchada" tomó en cuenta la documentación presentada fuera de la etapa de las pericias de campo, velando que el derecho a la presentación de prueba sea ejercida en cualquier estado del proceso como lo establece la norma; sin embargo, se tiene que establecer que a través de la documental presentada, el ente administrativo, tenía la obligación de verificar en campo, el cumplimiento de la Función Económica Social - FES, comprobando en mérito al principio de verdad material, la existencia del número exacto de ganado vacuno y equino con las marcas correspondientes; verificación que en definitiva hubiere proporcionado la verdad material sobre lo documentalmente declarado; dicho de otra forma, el ente administrativo, reiteramos, en aplicación al principio de verdad material, debió investigar y comprobar tales hechos de manera directa en el predio, convirtiendo al Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA en un investigador de la verdad y, por lo tanto, no limitando su conocimiento, sólo a la documental presentada como prueba en el caso de autos.

En esa línea, se tiene que establecer que, bajo el régimen del principio tantas veces mencionado, el ente administrativo debió hacer una investigación más somera y profunda, para llegar a la verdad material, en franca oposición a la verdad formal, la cual se aplicó de manera férrea por el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA; dado que una de las características fundamentales de los proceso administrativos, como es el proceso de saneamiento, es la objetividad; definida esta, como aquello que es real y existente, y que es imparcial en su aplicabilidad; en ese sentido, en el proceso administrativo mismo, se tiende no sólo a la protección a los administrados y de sus derechos, sino también se hace una defensa de la norma jurídica en forma objetiva, con el fin de mantener el imperio de la legalidad y de la justicia en el funcionamiento administrativo; en virtud de este principio, correspondía que la autoridad administrativa proceda de oficio a investigar el cumplimiento real de la FES; circunstancias en las cuales, se hubiera encontrado la verdad material, que se encontraría en oposición a la verdad formal, donde no existan ritualismos procesales y formales, desentrañando la verdad de los hechos, con lógica posibilidad de alcanzar una justicia material.

SOBRE EL PUNTO 2.- En relación a lo denunciado, el art. 176 del D.S. N° 25763 vigente en el momento del proceso de saneamiento, establecía, el régimen, contenido y procedimiento del Informe de Evaluación Técnico Jurídico (ETJ) en el proceso de saneamiento; bajo ese marco legal en relación a la FES del predio en litigio, cursa a fs. 59 de la carpeta predial el Acta de Recepción de Documentos, por el cual la parte interesada presentó documentación, entre las más importantes, el registro de marca de ganado y el pago de impuestos de las gestiones 1997 y 1998 en fotocopias simples; dicha documentación acreditaría que los beneficiarios del predio "La Planchada", tenían registro de marca de ganado "E", que fue registrado ante la Policía Nacional de la Dirección Provincial de Orden y Seguridad de la localidad de Charagua, entidad que no sería competente de acuerdo a ley; sin embargo, sobre esta valoración efectuada por el ente administrativo, citaremos la Sentencia Agroambiental SAN-S1-0012-2015, que dice a la letra lo siguiente: "Que, en lo que concierne a las observaciones del demandante, sobre el Registro de la marca de ganado "HC" correspondiente al predio "Los Cascabeles" y que sería la misma marca para el predio "La Gran Flauta" y que no correspondería a FEGASACRUZ, sino que el registro presentado en la exposición pública de resultados es ante la Dirección Departamental de la Policía; de la revisión de obrados se constata que en el registro de la Función Económico Social, se declaró y verificó la marca de ganado "HC", siendo importante precisar que el art. 238-III-c) del D.S. N° 25763 (reglamento agrario vigente al momento de emitirse la Resolución Final de Saneamiento) no determinaba el registro de marca de ganado en una institución específica; por lo que las observaciones realizadas no resultan suficientes para suponer la existencia de fraude en el registro ..."; en ese orden, se entiende que el ente administrativo, admitió dicho registro, interpretando y cumpliendo con la normativa agraria, dado que la ley no establece la institución específica para el registro; por consiguiente, el registro en el caso de autos fue perfectamente convalidado, considerando además, que este registro, fue efectuado antes de la vigencia de la Ley N° 1715, es decir antes del 18 de octubre de 1996, porque el certificado que cursa en la carpeta predial data del año 1995, hecho valorado por el ante administrativo bajo el principio de favorabilidad; cursando también como prueba a fs. 243 del expediente, el registro de la Marca de ganado "S", que fue registrada en la Asociación de Ganaderos de la provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz.

Por otro lado, sobre el ganado devuelto a los beneficiarios mediante Documento Privado de Conclusión de Contrato de Ganado al Partido de fecha 18 de noviembre de 2002 cursante de a fs. 215 de la carpeta predial, el mismo fue realizado con posterioridad a las actividades de Pericias de Campo, dado que se encontraba bajo Contrato Sobre Ganado al Partido cursante a fs. 214 de la misma carpeta; en ese orden, se debe establecer que el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, por este motivo considero como válida la cantidad de ganado mayor de propiedad de los beneficiarios del predio; estos documentos, así como el Certificado de FEGASACRUZ de 25 de junio de 2003 cursante a fs. 204, demuestran que Ernesto Salas García, comercializaba su ganado a través de dicha Institución desde el año 1997; empero, también se tiene que valorar, que los diferentes certificados de vacuna contra la fiebre aftosa, en los cuales se proporciona información de la cantidad de animales vacunados y las diferentes guías de movimiento de ganado mayor, que cursan de fs. 200 a 230 de la carpeta predial, hacen prueba de la actividad ganadera y del movimiento animal del predio "La Planchada"; en consecuencia, el ente administrativo, en aplicación del art. 240 del D.S. N° 25763 vigente en ese momento, valoró la documentación que fue presentada posteriormente a la realización de la Etapa de Pericias de Campo; sin embargo, como ya se estableció en el punto anterior de esta sentencia, el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, tenía la obligación de verificar en campo el cumplimiento de la Función Económica Social - FES, comprobando el número de ganado vacuno y equino, verificando la marca y la veracidad sobre la documental presentada; es decir, debió producirse una nueva verificación in situ, practicada en forma complementaria por el INRA, en estricto acatamiento de la norma agraria y lo previsto por los arts. 393 y 397-I de la Constitución Política del Estado, así como el art. 2 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545; siendo evidente por lo tanto la vulneración del derecho al debido proceso establecida en el art. 115-II de la misma carta magna.

SOBRE EL PUNTO 3.- Por lo expuesto en los dos puntos anteriores, en la emisión de la Resolución Administrativa RA-ST Nº 0359/2005 de 18 de octubre de 2005, mediante la cual se adjudicó el predio "La Planchada" a Sofía de la Merced Salces de Salas, Ernesto Salas García, Dionisio Pantaleón Salces García y Mario Abdel Salces García con una superficie de 6.858.1859 ha, clasificada como Empresa Ganadera, se evidenció que el ente administrativo, realizó una valoración que no se apartó del marco legal, toda vez que la documental presentada como prueba, fue considerada en la evaluación final; en esa línea, este hecho permitido por el art. 240 del D.S. N° 25763 vigente en su momento, no justifica la no presencia del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA otra vez en campo, realizando la compulsa con los datos extractados en la documental presentada por la parte interesada, para después ser incorporado al Informe en Conclusiones, en el punto relacionado con el cumplimiento de la FES; teniendo además la obligación frente al administrado, de aplicar el principio de verdad material, que rige los procedimientos administrativos para el reconocimiento de un derecho, dado que en el caso de autos, el ente administrativo fundo su actuación simple y llanamente en el aspecto formal; más aún, cuando tiene la atribución de ordenar que se practiquen cuantas diligencias sean necesarias para llegar a la verdad de los hechos; en ese orden, al haber incurrido el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, en una omisión que le impidió corroborar con la prueba documental aportada, la misma se apartó de los marcos de la razonabilidad y equidad previsibles, además de una omisión valorativa con relevancia en la Resolución Administrativa N° 0359/2005 de 18 de octubre de 2005 impugnada, se ha lesionado la garantía del debido proceso y el desconocido el principio de verdad material.

En consecuencia, de la relación y análisis precedentemente expuesto, se infiere que la entidad administrativa en la ejecución del proceso de saneamiento respecto al predio "La Planchada ", no verificó la información proporcionada en la documentación tantas veces mencionada, no habiendo tomado en cuenta el principio de verdad material, vulnerando de esta forma el derecho al debido proceso en su elemento de aplicación objetiva de la ley, demostrándose de esta forma una clara vulneración de derechos y normas que exigen su cumplimiento, cual es la verificación en campo, al margen de realizar el conteo de cabezas de ganado, para así determinar la superficie de cumplimiento real de la FES.

SOBRE EL RECLAMO DE LOS TERCEROS INTERESADOS.

Sobre la inconsistencia de fundamentación legal de la demanda y la negación de la relevancia jurídica relacionada como el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, dichos reclamos ya fueron abordados en los puntos precedentemente resueltos; sin embargo, con relación a los certificados extendidos por el Servicio Nacional Sanidad Agropecuaria - SENASAG, se constata que la marca de ganado bovino pertenece al predio "La Planchada", no siendo coincidente manifestar la pretensión del demandante en sentido de anular el saneamiento del indicado predio, por el solo hecho de no presentar un registro de marca extendido por FEGASACRUZ; ahora bien, sobre la denuncia de contar con tres marcas registradas, dos de las cuales estarían a nombre de Ernesto Salas García y una a nombre de su esposa, concluimos que las marcas pueden ser usadas como un manejo familiar interno y por lo tanto aceptable para la comercialización y venta de ganado; sin embargo, lo relevante en el caso de autos, en aplicación al art. 173-c y al art. 238-c del D.S. N° 25763, debe ser el cumplimiento real y efectivo de la FES, a través del conteo del ganado en el predio, lo que el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA no realizó.

Al margen de lo resuelto en el fondo de la presente sentencia, debemos establecer, que sobre la pretensión del demandante, en relación con la anulación de la Resolución impugnada a través de las normas citadas, como ser, la disposición Final Vigésima del D.S. Nº 29215 de 2 de agosto de 2007 y el art. 110-f del D.S. Nº 29894 de 07 de febrero de 2009; este Tribunal Agroambiental considera que la prerrogativa conferida al Viceministerio de Tierras, establecidas en las normas antes mencionadas, no puede ser entendida como un impedimento para que el ente administrativo deje en suspenso, de manera indefinida, la declaración de ejecutoria de sus actos administrativos; menos aún que el Viceministerio de Tierras pueda en cualquier momento solicitar una notificación por parte del INRA para habilitarse en la interposición de un recurso contencioso administrativo, como sucedió en el caso de autos; aspecto que vulnera la garantía del debido proceso y la seguridad jurídica, dado que entre la Resolución Administrativa impugnada y la demanda contenciosa administrativa, transcurrieron cerca de 8 años; por lo que las notificaciones a la parte demandante después de tantos años de emitida la Resolución y que esta se encuentre ejecutoriada, constituye un contrasentido jurídico; para este efecto, citaremos como jurisprudencia la SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1° N° 12/2015 que dice a la letra: "...que en resguardo de principios, garantías y valores superiores referidos a la irretroactividad de la aplicación de la ley, la fuerza ejecutoria del acto administrativo y la naturaleza del objeto del Derecho Agrario, enmarcados en la seguridad jurídica y el Estado Constitucional de Derecho; el Viceministerio de Tierras no podría ejercer válidamente las facultades otorgadas mediante la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 y el art. 110-f) del D.S. N° 29894, contra resoluciones finales de saneamiento dictadas con anterioridad a la vigencia de las señaladas normas...".

Sobre el memorial de fs. 321 a 322 vta. de obrados, presentado por los terceros interesados en el que manifiestan, que el proceso de saneamiento del predio "La Planchada" fue iniciado durante el reglamento administrativo agrario aprobado mediante D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997, periodo en el cual el único requisito exigible para la verificación de la FES para predios ganaderos, era la verificación en campo; en esa línea, también la Sentencia de Acción de Amparo Constitucional de 28 de julio de 2007 dice: "Que el proceso se llevó a cabo en vigencia del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997, en el que solo se exigía como requisito para la comprobación de la FES la verificación en caso de la actividad productiva y ganadera, habiendo sido presentado el registro de marca (E, MS y S) que fue acreditado por el Comité Departamental de Control y Erradicación de la Fiebre Aftosa, documentos consistentes en el certificado de vacunas y guías de movimiento del ganado extendidos por el SENASAG (fs. 204 a 230 del proceso de antecedentes) documentos que coinciden con la información recabada en campo que fue verificada por los funcionarios del INRA en los datos consignados en la ficha catastral y el formulario de registro de la FES y los representantes de la TCO ISOSO..."; sin embargo, dichas interpretaciones y análisis están equivocadas y alejadas de la realidad, puesto que conforme se tiene en los antecedentes de la carpeta predial, la Etapa de Pericias de Campo se desarrolló en diciembre del año 2000, es decir cuando se encontraba plenamente vigente el D.S. N° 25763 de mayo de 2000, el cual si exigía la constancia del registro de marca en el art. 238-III-c).

Para todo lo expuesto, de acuerdo al análisis realizado, tanto en la carpeta de saneamiento, el expediente, la Sentencia Constitucional Plurinacional 0912/2017-S2, los argumentos de la demanda, el responde y la normativa revisada, se identificó la vulneración al principio de verdad material establecido en el art. 180-I de la CPE, cuyo contenido implica hacer prevalecer la verdad material, por encima de la verdad formal emergentes en los procesos administrativos, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción real de los hechos, como sucedió en caso de autos.