AS/0117/2025

El principio procesal de verdad material, como uno de los fundamentos de la jurisdicción ordinaria

Es importante tomar en cuenta lo establecido en el art. 180.I de la CPE, el cual prevé que la jurisdicción ordinaria se fundamenta, entre otros, en el principio procesal de verdad material, que ha sido desarrollado por el art. 30.1 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), el cual establece que, el principio de verdad material obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones, con la prueba relativa solo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, en estricto cumplimiento con las garantías procesales. En ese contexto, la SCP 1662/2012 de 1 de octubre, definió al principio procesal de verdad material, cuando precisó que: “…Entre los principios de la jurisdicción ordinaria consagrados en la Constitución Política del Estado, en el art. 180.I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que todas las autoridades del Órgano Jurisdiccional y de otras instancias, se encuentran impelidos de dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal”.

Entendimiento del trabajo municipal propio como permanente, y alcances de aplicabilidad especial en la Ley 321

La Ley citada, en su art. 1.I dispone que: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”.

En su parágrafo II, señala las excepciones a esta determinación: “Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”.

Una cuestión que la jurisprudencia, tanto ordinaria como constitucional ha abordado recurrentemente, es la referida a definir si los contratos eventuales del sector público -municipal u otro- pueden o no convertirse en contratos a tiempo indefinido para incorporarse así a la LGT; y, en similar como conducente sentido, si la terminología “permanente” que hace la Ley 321, alcanza únicamente a los trabajos con duración indefinida o ítem, vigentes a la fecha de promulgación de dicha Ley, o debe brindarse un entendimiento ampliado, pro hómine, que pueda aportar mayor protección jurídica al derecho a la estabilidad laboral, consagrado constitucionalmente.

La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera de éste Supremo Tribunal de Justicia, en el Auto Supremo 265 de 24 de julio de 2023, define que solo puede convertirse un contrato de plazo fijo, en uno indefinido, cuando el trabajador demandante se hubiera encontrado previamente bajo el alcance laboral de la LGT, así queda entendido cuando manifiesta que: “…para que se pueda aplicar el art. 2 del DL Nº 16187 del 16 de febrero de 1979, el trabajador debe estar protegido bajo el régimen de la LGT; empero en el caso, el actor, no se encuentra amparado en esta normativa, por estar comprendido en las excepciones previstas en el art. 1-II de la Ley Nº 321”

En cuanto la conversión de estos contratos, adscribiéndonos a la jurisprudencia constitucional glosada en el precitado Auto Supremo; la SCP 0562/2017-S2 de 5 de junio, señaló: “Del contenido jurisprudencial desarrollado, se advierte que podrá existir estabilidad laboral en contratos a plazo fijo, siempre y cuando exista reconducción del contrato al vencimiento del mismo al persistir las actividades laborales; o se haya contratado por más de dos veces sucesivas en tareas propias de la empresa; sin embargo, debe tomarse en cuenta que este razonamiento fue desarrollado en base a normativa eminentemente del sector privado como la Ley General del Trabajo, la Resolución Ministerial (RM) 283/62 de 13 de junio de 1962, la RM 193/72 de 15 de mayo de 1972, DL 16187 de 16 de febrero de 1979, por lo que no puede ser extendido a los contratos de trabajo a plazo fijo del sector público, en virtud a que éstos se encuentran regidos bajo otra normativa especial.

Consiguientemente, si una persona continuara trabajando a pesar de haber cumplido el plazo de vigencia de un contrato laboral eventual o a plazo fijo en el sector público; o en su caso se le suscriban más de dos contratos sucesivos de trabajo en base a la normativa que regula al sector público, se entiende que no operará la tácita reconducción del contrato, ni la conversión a indefinido, ya que la validez de estos contratos estarán en el marco de estipulaciones normativas especiales así como del contenido del contrato” (las negrillas han sido añadidas).

En ese marco, para que opere la convertibilidad, quién está sujeto al contrato, lógicamente debe estar bajo el régimen de la LGT; consecuentemente, no existe la posibilidad de determinar los contratos de trabajo a plazo fijo, como un periodo laboral indefinido, si la relación laboral o administrativa, nunca estuvo al amparo de dicha Ley; por lo que, a la culminación del contrato a plazo fijo, se extingue la relación laboral, siendo dicho entendimiento, extensible a los contratos eventuales en la administración pública municipal que surgieron con tal carácter eventual, después de la vigencia de la Ley 321, los que no se encuentran bajo el régimen de la LGT, por tener una normativa específica aplicable, entre ellas, las Leyes 1178, 2027 y 482 de 9 de enero de 2014.

No obstante a lo anterior, la Ley 321 si bien en su literalidad hace referencia a trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes, aspecto que haría comprender en una mera como anticuada interpretación exegética y a primera vista, que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem, y que no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramatical; sino, bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral; en el caso, bajo principios que enmarcan el trámite de los procesos sociales, que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, entre éstos está el principio protector con sus reglas del “in dubio pro operario”, “de la condición más beneficiosa” y el principio de “primacía de la realidad”, previstos en el art. 48.II de la CPE.

La jurisprudencia constitucional en su SCP 177/2012 de 14 de mayo, ha desarrollado el marco constitucional y doctrinal concerniente al derecho del trabajo y su relación con la estabilidad laboral, refiriéndose a los principios informadores que lo regulan, entre ellos: “El principio protector. Considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa”.

En ese sentido, si bien la Ley 321 refiere evidentemente en su contenido el término “trabajadores permanentes”, al estar relacionado dicho término a las tareas, oficios u ocupaciones calificadas como tales, su apropiación debe ser en el marco de lo estatuido en la Resolución Administrativa (RA) 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que precisó la definición de tareas propias y permanentes, como las no permanentes, para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente en materia laboral, que corresponde tomar en cuenta, respecto a las funciones de carácter propiamente municipal, de naturaleza competencial permanente, que se desarrollaban al momento de la vigencia de dicha Ley.

Así, esa Resolución Ministerial, señaló que las primeras o permanentes, son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, sin las cuales, no tendría objeto la existencia de la unidad económica; y las segundas, las no permanentes, son las que si bien están vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, señalándose luego, entre otras, las siguientes: tareas de suplencia por licencias, bajas médicas, descansos legales, tareas por necesidades de temporada, exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, tareas por cierto tiempo, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades se encuentre predeterminada, entre otras.

Por ello, se concluye que, si bien el art. 1 de la Ley 321, refiere “trabajadores permanentes”, esto no puede estar supeditado a la sola acreditación de la temporalidad o plazo determinado en el contrato, ítem, memorándum, orden de servicio, u otro tipo de documento, utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador; sino, conforme a la verdad material y sus circunstancias.

Retornando al ámbito municipal, la CPE establece en su art. 299.II.2 que el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas (entre ellas los Gobiernos Municipales) ejercerán como competencia concurrente la “Gestión del sistema de salud y educación”. En tal sentido, el sistema educativo abarca un calendario de actividades o lectivo que, en definitiva, puede considerarse por temporada, o bien con fecha de inicio y cierre, o conclusión de actividades predeterminada, generalmente con inicio en el mes de febrero y finalizando en noviembre, o principios de diciembre, por lo que, al ser una competencia concurrente, y no abarcar la totalidad del año o gestión, cualquier actividad o trabajo municipal, ligado al sistema de educación, no podrá ser considerado de carácter exclusivamente propio, ni permanente.

Del subsidio de frontera

Este derecho laboral, llamado antes bono de frontera, está regulado por el DS 21137, norma que en su art. 12 dispone: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el 20% del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”.

La norma transcrita, no hace diferencia entre servidores públicos eventuales o permanentes, incluye a todos los funcionarios y trabajadores del sector público y privado cuyo lugar de trabajo esté dentro de los 50 km lineales de las fronteras internacionales. Para ello, las instituciones deben consignar en las papeletas, boletas, o comprobantes de pago de sueldos, el monto cancelado por concepto de dicho subsidio, correspondiente al 20% del salario mensual percibido por el trabajador. La omisión de dicha consignación, implica el surgimiento de una presunción de ausencia de pago, que favorece al trabajador, independientemente del régimen laboral al que se encuentre adscrito, al entenderse que, cuando corresponde el mismo, constituye un derecho que aporta al salario digno, sin discriminación y con remuneración justa, equitativa y satisfactoria, que le asegura al trabajador o funcionario, y a su familia, una existencia digna mediante su fuente laboral, en condiciones equitativas y satisfactorias; tal como garantiza el art. 46.I de la CPE.