SE/0012/2025

Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia, de conformidad al art. 2 de la Ley 620 de 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el art. 775 del Código de Procedimiento Civil y la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil y tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante; corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por la AGIT, en consideración a los argumentos expuestos por el demandante, de acuerdo a la problemática planteada, realizando una interpretación desde y conforme a la CPE, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables.

Legislación, jurisprudencia y doctrina aplicable al caso

Sobre la naturaleza del proceso contencioso administrativo

El art. 778 del Código de Procedimiento Civil, de vigencia ultra activa, señala que el proceso contencioso administrativo procede en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado, y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado. Esta facultad del Órgano Judicial, deviene del principio de “control judicial” convenido por el art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); puesto que, en un Estado de Derecho, son indispensables la legitimidad y la legalidad de los actos administrativos, que implica por una parte, el respeto a los intereses legítimos y a los derechos subjetivos de los administrados; y, por otra, la observancia de los principios y normas que regulan la actividad jurídica de la administración pública. Cuando esa legitimidad y legalidad son conculcadas por los órganos de la administración, se lesiona no sólo los intereses o los derechos privados sino el ordenamiento normativo del Estado, correspondiendo que los órganos que ejercen control, sometan a los órganos transgresores al orden jurídico establecido; protección jurídica que no está referida al provecho exclusivo de los intereses y derechos privados, sino al interés público y del Estado, a través del correcto funcionamiento de sus órganos, que de ninguna manera puede ser enervado por sus titulares.

Es importante hacer constar que el art. 5 de las Disposiciones Finales de la abrogada Ley 2175 de 13 de febrero de 2001, Ley Orgánica del Ministerio Público, introdujo modificaciones a los arts. 127 y 779 del Código de Procedimiento Civil, por lo que a partir de dichas modificaciones y hasta ahora, la demanda se dirige contra la autoridad jerárquicamente superior, aspecto que posibilita a este Tribunal revisar no únicamente la Resolución del Recurso Jerárquico, sino todo el procedimiento administrativo. Se concluye entonces que el proceso contencioso administrativo tiene como finalidad realizar dicho control de legalidad y legitimidad de los actos cumplidos en sede administrativa, que constan en el expediente administrativo remitido a conocimiento del Tribunal Supremo de Justicia, siendo la única documental que se admite y revisa al emitir la Sentencia; puesto que, por mandato expreso del art. 780 del Código de Procedimiento Civil, se tramita como proceso ordinario de puro derecho, en razón a que en la acción mencionada, se discute solamente la legalidad, legitimidad y validez de los actos y decisiones de la integralidad del trámite administrativo previo que decantó en el acto impugnado a través de la vía contenciosa administrativa. Por lo que, dependiendo de la cuestión planteada, puede disponerse que se repongan las garantías al debido proceso cuyas afectaciones se encuentren probadas, o bien, garantizar la aplicación objetiva de la ley en cuestiones sustanciales.

El derecho a la defensa y el debido proceso

De una lectura sistemática de la CPE, en cuanto a las normas relativas a las garantías constitucionales, el art. 115.I, establece que toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos y, en efecto, el ejercicio de los derechos subjetivos previstos ya sea en la norma ordinaria o en la constitucional, cuando dependen de un pronunciamiento de la autoridad jurisdiccional, deben gozar de una tutela oportuna y efectiva. En ese contexto, el Estado, como dispone el art. 115.II de la CPE, garantiza el derecho al debido proceso, entendido, como es configurada por la misma Norma Suprema, como una garantía jurisdiccional y como un derecho de las personas; es decir, no sólo como un derecho constitucional previsto normativamente, sino capaz de ser ejercido efectivamente, para lo cual, desde otra perspectiva, corresponde al Estado, a través del órgano judicial, hacer efectivos los derechos de las personas, interviniendo incluso, en caso de existir controversia sobre ello. El debido proceso no sólo es un principio procesal que rige cuando se imparte justicia, sino también, una garantía jurisdiccional a que se obliga el Estado, y un derecho de las personas a que le sea tutelado cuando fuera menester hacerlo. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, constituye: “… el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales …” (SCP 0051/2012 de 5 de abril).

En cuanto a la obligatoriedad del debido proceso, la SCP 0051/2012 ya señalada, citando a su vez a la SC 0119/2003-R de 28 de enero, señaló que: "… vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales…'.

(…) Lo que significa que sólo a través del debido proceso los referidos valores jurídicos se materializan en su verdadera dimensión, que la sentencia o resolución, sea el resultado de la correcta aplicación del ordenamiento jurídico y la participación activa de las partes en el ejercicio de sus derechos en condiciones de igualdad”.

El derecho a la defensa fue entendido por la jurisprudencia constitucional como la: “…potestad inviolable que posee toda persona que intervenga en un proceso judicial o administrativo, permitiendo definir sus intereses legítimos ante actos que vayan en desmedro de sus derechos fundamentales a ser oído en todo momento, impugnar decisiones, presentar prueba y otras, antes que se emita un fallo o determinación, así lo establece el art. 115.II y 119.II de la CPE”. (SCP 0480/2012 de 6 de julio.)

De la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones

En cuanto al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, el Tribunal Constitucional Plurinacional, se ha pronunciado, entre muchas otras, a través de la SCP 0071/2016-S3 de 8 de enero, concluyendo que: “En relación a los elementos esenciales que componen el derecho al debido proceso, se encuentra la motivación, la fundamentación, congruencia y pertinencia entre otros, que deben ser observados por las y los juzgadores al momento de dictaminar sus resoluciones. En este sentido el razonamiento consolidado a través de la jurisprudencia reiterada tanto por el extinto Tribunal Constitucional como de este Tribunal, señaló que: ‘…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable a momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés o parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia (…)”.

Por su parte, la Sentencia Constitucional Plurinacional 2221/2012

de 8 de noviembre desarrolló el entendimiento de motivación arbitraria, la que se presenta cuando una resolución sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley.

En efecto, un supuesto de “motivación arbitraria” es cuando una decisión deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R de 2 de octubre), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión.

La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, ni fundadas y si, además, su estructura tampoco lo es.

Entonces, un fallo es arbitrario e incongruente, cuando no está sustentado en datos objetivos y verificables, que justifiquen el decisorio.

La doctrina ha precisado que son dos las clases de incongruencia: la interna, referente a una incoherencia entre lo argumentado y lo resuelto, dentro una resolución judicial; y, la externa, constituida por la ultra petita e infra petita, que son vicios directos de la congruencia, en el primer caso, se asume que la resolución judicial, estaría otorgando al impetrante más de lo solicitado o demandado y en el segundo caso, se refiere a que la decisión judicial, habría omitido pronunciarse con relación a una o más pretensiones expuestas por el impetrante. Aun así, debe entenderse que no solamente la omisión de pronunciamiento subsume a una resolución en vicio de incongruencia externa, sino también cuando no existe correspondencia entre el decisorio y los elementos probatorios.

El Auto Supremo 299 de 14 de septiembre de 2016 de esta misma Sala del Tribunal Supremo de Justicia, estableció que la incongruencia externa, puede activarse de tres maneras: Con relación a las personas, con relación al objeto de la litis o respecto al derecho pretendido, dentro una demanda judicial o administrativa.

Procesalmente el remedio a uno de los vicios de la congruencia, es la nulidad de obrados, cuya finalidad última es que las autoridades judiciales competentes, corrijan dichos vicios y emitan una resolución judicial que cumpla con la referida garantía de la congruencia, la que tiene raíz constitucional.

Sobre la nulidad procesal, su trascendencia y relevancia en el control de legalidad

Sobre las nulidades procesales debemos tener en cuenta que no se trata de un tema de defensa de meras formalidades; puesto que, las formas previstas por Ley no deben ser entendidas como meros ritos, sino como verdaderas garantías que permiten el desarrollo del proceso en orden y en resguardo del derecho de las partes a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, conforme prevé el art. 115 de la CPE; por lo que, en materia de nulidades procesales, tanto la doctrina como las legislaciones han avanzado y superado aquella concepción que vislumbraba a la nulidad procesal como el mero alejamiento del acto procesal de las formas previstas por Ley. En este sentido, Eduardo J. Couture en su libro Fundamentos del Derecho Procesal Civil, sobre el principio de “trascendencia”, señala que: “…no hay nulidad de forma, si la desviación no tiene trascendencia sobre las garantías esenciales de defensa de juicio, es así que las nulidades no tienen por finalidad satisfacer pruritos formales, sino enmendar los perjuicios efectivos que pudieran surgir de la desviación de los métodos de debate cada vez que esta desviación suponga restricción de las garantías a que tienen derecho los litigantes…” (el subrayado ha sido añadido).

De este antecedente, se infiere que “no hay nulidad sin perjuicio”; en ese sentido, la jurisprudencia y la doctrina, son unánimes en sostener que no puede hacerse valer la nulidad cuando la parte, mediante la infracción, no ha sufrido un agravio; en este entendido el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0427/2013 de 3 de abril, estableció que: “…las nulidades de los actos procesales en el proceso civil – y en otras materias donde sea aplicable este cuerpo normativo – tienen un alcance conceptualmente diferente, si se interpreta y aplica desde el punto de vista del Estado legislativo o legal de Derecho (en el que impera la ley, en desmedro de la Constitución) y otro diametralmente contrario desde la perspectiva del Estado Constitucional de Derecho (en el que impera la Constitución como norma jurídica directamente aplicable y justiciable desplazando incluso a la ley y sus reglas)…” (el resaltado ha sido añadido).

En efecto, en el Estado Legislativo de Derecho, para la procedencia de las nulidades de actos procesales, bastaba que el procedimiento esté viciado por infracción o vulneración de normas procesales que los órganos jurisdiccionales hubieren cometido; es decir, las nulidades procesales, tenían únicamente relevancia meramente procesal. En cambio, en el Estado Constitucional de Derecho, la procedencia de las nulidades de actos procesales, está condicionada únicamente si el procedimiento está o no viciado, por no haber hecho efectivo un derecho fundamental o garantía constitucional.

Bajo esta concepción, las nulidades de los actos procesales serán procedentes cuando se constate irregularidades, infracciones o vulneraciones de normas procesales que se presenten en el marco de un proceso; siempre que éstas, a través de la invalidación de los actos procesales, aseguren a las partes del proceso los derechos al debido proceso, a la defensa o a la tutela judicial efectiva; caso contrario, si no garantizan esos derechos, entonces, la invalidación del acto procesal en cuestión a través de una nulidad procesal, no tiene relevancia constitucional. Un razonamiento jurídico distinto; esto es, entender que las nulidades procesales pueden hacer ineficaces e inválidos los actos procesales con la mera constatación de la vulneración de los requisitos y formas que expresa la Ley procesal, sin ninguna conexitud con la lesión a derechos fundamentales o garantías constitucionales, sería retornar al modelo de Estado Legislativo de Derecho ya superado.

De dicho razonamiento se infiere que, al momento de analizar el vicio que podría generar una nulidad de obrados, corresponde determinar la trascendencia de dicho vicio, constatándose si se provocó una lesión evidente al derecho a la defensa o la incidencia que podría tener en la decisión de fondo de la causa, existiendo la posibilidad de analizar la relevancia procedimental y constitucional; puesto que, ningún vicio procesal es absoluto para generar una nulidad, en tanto no vulnere el derecho a la defensa. Lo contrario, significaría sujetar las resoluciones administrativas o judiciales al libre albedrío de los justiciables o administrados, con las cuales no estén conformes las partes intervinientes, lo cual no necesariamente implica vulneración de derechos y garantías constitucionales o procesales que amerite la activación del control de legalidad y de legitimidad para lo que está previsto el proceso contencioso – administrativo.