Auto A-1516/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1516/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conflictos sobre responsabilidad civil extracontractual

 

(...) Acorde con lo previsto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, el conocimiento de los procesos de responsabilidad civil extracontractual en contra de un particular que no obre en ejercicio de funciones administrativas, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1516 DE 2025

 

Referencia: Expediente CJU-6989

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 041 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 038 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá.

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., primero (01) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 17 de agosto de 2023, el jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones instauró demanda ordinaria de mayor cuantía por responsabilidad civil extracontractual contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías de Protección S.A., toda vez que la entidad demandada incumplió sus obligaciones en lo que atañe a proporcionar a la demandante información detallada, suficiente y veraz sobre la situación de afiliación de cada una de las personas que decidió trasladarse al régimen de prima media y como consecuencia, Colpensiones reconoció, liquidó y pagó mesadas pensionales por montos superiores a los que legalmente se encontraba obligada[1].

 

2.                  En vista de lo anterior, formuló las siguientes pretensiones:

 

“1. Que se DECLARE que la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍA PROTECCIÓN S.A. es civil y patrimonialmente responsable del perjuicio sufrido por COLPENSIONES como consecuencia de la entrega de información errada al momento de hacer efectivo el traslado de régimen pensional de los afiliados a los que se refiere esta demanda.

2. Que, como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad civil y patrimonial, se CONDENE a ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍA PROTECCIÓN S.A. a reparar a COLPENSIONES, por concepto de daño emergente, la suma de DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES CIENTO NOVENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS ($241.194.466) M/CTE, o la que resulte probada en el proceso por el mismo concepto, que corresponde a lo que la demandante ha pagado por concepto de pensión a los afiliados que se trasladaron al régimen de prima media de los que trata esta controversia, cifra que incluye intereses e indexación causados a la fecha de presentación de la demanda.

3. Que, como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad civil y patrimonial, se

CONDENE a la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍA PROTECCIÓN S.A. a reparar a COLPENSIONES, por concepto de daño emergente la suma equivalente a los intereses e indexación, atendiendo el máximo legal permitido y el índice de precios del consumidor (IPC) certificado o vigente según información proporcionada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), respectivamente, que se causen entre la fecha de presentación de la demanda y el pago efectivo de los perjuicios.

4. Que se CONDENE a ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PROTECCIÓN S.A en costas y agencias en derecho”[2].

 

3.                 El 29 de octubre de 2024, el Juzgado 041 Civil del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para adelantar el trámite de la referencia al considerar, que en virtud de lo decidido por esta Corporación en el auto 2808 de 2023 y de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, “es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que debe asumir el conocimiento del asunto, pues, el propósito del libelo no cuenta con una reglamentación particular que indique cuál ha de ser la jurisdicción cognoscente, así mismo, es claro que la acción se instauró por una entidad de carácter público, que resultó ser la misma involucrada en el caso analizado por el pronunciamiento en cita, y, por último, los dineros exigidos y pretendidos a títulos de responsabilidad, conciernen directamente a lo que persigue la demandante, le sea resarcido y/o devuelto, por aquello que hubo de pagar a los afiliados respectivos, por dineros parafiscales, de suyo, también de carácter pensional; de ahí que mal puede proseguir esta judicatura con el trámite del proceso, pues indefectiblemente derivaría en la nulidad de la actuación”[3]

 

4.                 El 28 de julio de 2025, el Juzgado 038 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá estimó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es competente para dirimir las controversias donde (i) resulten involucradas entidades públicas de carácter financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera y (ii) el conflicto surja a partir del giro ordinario de sus negocios. En consecuencia, precisó que conforme con los autos 005 de 2022 y 1254 de 2023 de la Corte Constitucional, así como el artículo 105 del CPACA “Colpensiones es una empresa industrial y comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter espacial, vinculada al Ministerio de Trabajo y vigilada por la Superintendencia Financiera. Su objeto es, entre otros, la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Por esto, dado que la demandada se funda en los efectos económicos adversos derivados de la información errada que la sociedad demandada le allegó sobre la situación de afiliación de cada una de las personas que decidió trasladarse al Régimen de Prima Media, resulta evidente que la controversia está íntimamente relacionada con el giro ordinario de sus negocios. De ahí que, la competencia recaiga en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (…)”[4].

 

II.        CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.       Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

6.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[5]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.    Competencia para conocer controversias relacionadas con la responsabilidad civil extracontractual.

 

7.                 Acorde con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 “la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. En este sentido, el artículo 15 del Código General del Proceso – CGP establece una cláusula general o residual de competencia, según la cual, “[c] orresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.

 

8.                 De otro lado, el inciso primero del artículo 104 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”. Esto incluye los asuntos en los que estén involucrados “los particulares cuando ejerzan función administrativa”[9]. Por lo tanto, para analizar la competencia sobre un asunto de responsabilidad extracontractual de particulares debe verificarse que estos no estuviesen actuando en ejercicio de funciones administrativas[10].

 

9.                 Conforme con lo expuesto en precedencia, en atención a que los procesos de responsabilidad extracontractual no han sido atribuidos de manera expresa a otra jurisdicción, corresponde su conocimiento a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en aplicación de la cláusula general o residual de competencia, siempre que el daño alegado no provenga de una actuación u omisión atribuible a una entidad pública o a un particular en ejercicio de funciones administrativas.

 

D.     Examen del caso concreto

 

10.             En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 38 Administrativo Oral del Circuito Judicial de la misma ciudad, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria de responsabilidad civil extracontractual instaurada por Colpensiones contra el Fondo de Pensiones Porvenir S.A.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Así, el Juzgado 041 Civil del Circuito de Bogotá consideró que la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo previsto en en el auto 2808 de 2023 de la Corte Constitucional y de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA; mientras que el Juzgado 038 Administrativo Oral del Circuito Judicial de la misma ciudad fundó la incompetencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en lo previsto en los autos 005 de 2022 y 1254 de 2023 de la Corte Constitucional, así como el artículo 105 del CPACA.

 

11.             Superado el anterior estudio, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la competencia para conocer el asunto recae en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, en virtud de lo previsto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del CGP, con forme con los siguientes argumentos.

 

12.             En primer lugar, la acción u omisión de la que se deriva el daño no se atribuye a una entidad de naturaleza pública, sino a una sociedad anónima como lo es Protección S.A.[11]

 

13.             En segundo lugar, la Sala no desconoce que, aun cuando Protección S.A. ejerce funciones administrativas al recaudar y administrar las contribuciones parafiscales —integradas por las cotizaciones de los trabajadores y los aportes de los empleadores para pensiones— y al reconocer y pagar las respectivas prestaciones, actividades que hacen parte del Sistema de Seguridad Social Integral, el cual, conforme al artículo 48 de la Constitución, se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado[12]; también es cierto que la demanda no pretende controvertir ninguna de estas funciones, sino la entrega de información errada sobre el traslado de régimen pensional de unos usuarios, razón por la cual en este caso no es aplicable el inciso 1° del artículo 104 del CPACA.

 

14.             En consecuencia, al no existir una asignación expresa a otra jurisdicción y dado que la pretensión se dirige al resarcimiento de un daño patrimonial imputable a una entidad privada, originado en la entrega de información errónea que no comporta el ejercicio funciones administrativas, corresponde aplicar la cláusula residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil.

 

E.     Regla de decisión

 

15.             Acorde con lo previsto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, el conocimiento de los procesos de responsabilidad civil extracontractual en contra de un particular que no obre en ejercicio de funciones administrativas, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

III.     RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 041 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 038 Administrativo Oral del Circuito Judicial de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 041 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Colpensiones contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías de Protección S.A.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6989 al Juzgado 041 Civil del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 038 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

NATALIA ÁNGEL CABO

AL AUTO 1516 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6989

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre Juzgado 041 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 038 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá.

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

En esta oportunidad me aparto de la decisión de la mayoría porque consideró que la competencia para conocer la demanda debía ser asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esa medida, el auto se equivocó al asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria en aplicación de la cláusula residual de competencia de esa jurisdicción. En esta decisión se omitió analizar de forma armónica difentes dispocisiones que permiten concluir que, en este caso, los competentes son los jueces administrativos. Por esa vía, además, la decisión de la que me aparto desdeconoce el precedente que han desarrollado la Corte Costituconal y el Consejo de Estado sobre la materia. A continuación desarrollo las razones de mi salvamento.

 

A través de esta providencia la Corte estudió la jurisdicción competente para conocer una demanda de resposansabilidad civil presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. (Protección). Para resolver el conflicto la decisión mayoritaria acudió a la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil definida en los artículos 12 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso. En esa media, el auto concluye que, en vista de que el asunto no fue asignado de forma expresa a otra jurisdicción, la competente debe ser la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

Ahora bien, el análisis planteado desconoce que, a partir de una lectura armónica de los artículos 104.1 y 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), es posible concluir que los asuntos de esta naturaleza son de competencia de los jueces administrativos. En efecto, el artículo 104.1 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.

 

Por su parte, el artículo 140 del mismo código se refiere al medio de control de reparación directa en virtud del cual la persona interesada podrá, en los términos del artículo 90 de la Constitución, demandar la reparación del daño antijurídico que le sea producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. A su vez, el inciso tercero de esta dispocisión señala que “[l]as entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública”.

 

A partir de las normas expuestas, la Corte Constitucional ha reconocido, por ejemplo a través del Auto 014 de 2022, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas iniciadas por entidades públicas contra particulares para obtener la reparación de perjuicios. Incluso, en la citada providencia la Corte explicó que el artículo 140 del CPACA establece una regla especial y específica de competencia al definir el deber de las entidades públicas de iniciar el medio de control de reparación directa para obtener la reparación de los perjicios causados por un particular.

 

La posición adoptada por la Corte Constitucional también tiene soporte en la jurisprudencia del Consejo de Estado. En efecto, ese alto Tribunal ha reconocido en múltiples decisiones la competencia de los jueces administrativos para conocer las demandas interpuestas por entidades públicas contra particulares[13]. Esa posibilidad fue reconocida incluso en vigencia del antigo Código Contencioso Administrativo con ocasión de sus modificaciones realizadas mediante las leyes 446 de 1998 y 1107 de 2006[14].

 

Bajo este panorama, considero que la decisión de la mayoría desconoció la regla especial de competencia a partir de la cual el asunto bajo estudio debió asignarse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto es así porque la demandante en este caso (Colpensiones) tiene la calidad de entidad de naturaleza pública de acuerdo con el artículo 1° del Decreto 4121 de 2011, mientras que la demandada (Protección) tiene la calidad de particular. A su vez, a través de su demanda Colpensiones busca la reparación de los perjuicios que le habría causado Protección con la entrega de información errada sobre el traslado de régimen pensional de algunos de sus usuarios. En esa medida, es claro que nos encontramos en el escenario planteado en el artículo 140.3 del CPACA.

 

En síntesis, contrario a lo afirmado por la mayoría, en este asunto sí existe una asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, razón por la cual resultaba improcedente aplicar la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria. En esa medida, la decisión de la que me aparto no solo contituye un desconocimiento de la regla definida en el artículo 140.3 CPACA, sino que se contrapone a la jurisprudencia que el Consejo de Estado y esta misma Corporación han desarrollado sobre la materia.

 

En esos términos aclaro mi voto en el presente asunto.

 

Fecha ut supra

 

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada