TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1339/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1339 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6870.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 021 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 037 Administrativo de Oralidad de Bogotá.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            Hechos que suscitaron la causa judicial

 

1.                 CIA INGENIERIA S.A.S., a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (ENTERRITORIO) pretendiendo que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el acta de terminación del proceso de selección INA-008-2021 del 1 de junio de 2021 y, como consecuencia, se ordenara a ENTERRITORIO dar continuidad a tal proceso[1].

 

2.                 Como sustento fáctico de esa pretensión, la sociedad demandante narró que ENTERRITORIO adelantó el proceso de selección INA-008-2021 para contratar actividades de chequeo, validación, diagnóstico, concertación, intervención y gestión social en conexiones intradomiciliarias de acueducto y alcantarillado en Campo de la Cruz y Manatí (Atlántico). El comité evaluador recomendó adjudicar el contrato a CIA INGENIERÍA S.A.S., cuya propuesta cumplía los requisitos técnicos y jurídicos y obtuvo el mayor puntaje.

 

3.                 No obstante, el 1 de junio de 2021 ENTERRITORIO dio por terminado el proceso, alegando ambigüedades en la interpretación de la certificación de laboratorios emitida por ONAC. Se invocó para ello el numeral 35.9 del Manual de Contratación, que permite terminar el proceso por circunstancias técnicas u operativas.

 

4.                 De acuerdo con la demandante, la decisión careció de motivación suficiente, al no explicar las supuestas interpretaciones contradictorias ni cómo afectaban el proceso. A su juicio, el acto incurrió en desviación de poder y vulneró los principios de transparencia y buena fe, frustrando la adjudicación legítima a su favor, cuya oferta incluía una utilidad del 5% ($126.578.838) y cumplía las condiciones para ser seleccionada.

 

2.            Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

5.                 Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: mediante Auto del 25 de enero de 2023, el Juzgado 037 Administrativo de Oralidad de Bogotá declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción presentada por ENTERRITORIO[2]. Como sustento de tal decisión, puso de presente que, de acuerdo con el Decreto 495 de 2019, ENTERRITORIO es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero y dotada de personería jurídica, que dio inicio a un proceso de contratación, el identificado como INA-008-2021, derivado del giro ordinario de las funciones de la entidad. Teniendo en cuenta esa situación y con base en lo dispuesto en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), concluyó que no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de controversias como esta, en tanto relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras. En consecuencia, en virtud de la cláusula residual de competencia dispuesta en el artículo 20 del Código General del Proceso (CGP), remitió el asunto a los jueces civiles el circuito de Bogotá para reparto.

 

6.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil: mediante Auto del 21 de marzo de 2025, el Juzgado 021 Civil Municipal de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto[3]. Para sustentar su decisión, recordó que el artículo 104 del CPACA otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, como lo es ENTERRITORIO. Por ese motivo, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

 

7.                 Una vez remitido el asunto a esta Corporación el 1 de julio de 2025, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 22 de julio de 2025 y enviado al despacho el 23 de julio siguiente.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.            Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

9.                 Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.

 

3.            Competencia para conocer de controversias que involucran a entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras. Reiteración de jurisprudencia

 

10.              La Corte Constitucional ha sido enfática en recordar que, por un lado, el artículo 104 del CPACA establece cuáles son los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por otro, el artículo 105 ibidem prevé qué procesos están exceptuados de la competencia de dicha jurisdicción especializada. En particular, el numeral primero del artículo 105 del CPACA señala que la jurisdicción contenciosa administrativa no conocerá de “[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”[10]. 

 

11.             En ese sentido, para que se configure la excepción del citado numeral, se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto objeto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material)[11].

 

12.             En cuanto al segundo criterio, el Consejo de Estado ha precisado que el “giro ordinario de los negocios” constituye un concepto jurídico indeterminado que no puede abarcar cualquier tipo de actuación. En ese sentido, ha indicado que comprende únicamente aquellas actividades o negocios vinculados de alguna manera con el objeto principal de la entidad. En el caso de entidades públicas de naturaleza financiera, este giro ordinario incluye: (i) las actividades desarrolladas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales previstas expresamente en la ley –en particular, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) las actividades o negocios conexos que se realizan para ejecutar dichas funciones. Por ello, a manera de ejemplo, ha señalado que ciertas actividades como la expedición de actos administrativos no hacen parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, por ende, su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[12].

 

13.             A su turno, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el alcance e interpretación del artículo 105 del CPACA en los Autos 836 y 867 de 2021. En ellos la Corte estableció, como regla de decisión, que “cuando se discutan controversias relacionadas con la suscripción de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, no conocerá de las mismas la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que dichas actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios”. Y, para explicar en qué consiste “el giro ordinario de sus negocios”, en dichas providencias la Corte expuso el siguiente razonamiento:

 

“(…) es claro que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede, o no, conocer de los procesos en los cuales la parte demandada sea una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, dependiendo de la naturaleza del negocio que dio origen a la controversia, ya que, no todas las actividades desplegadas por este tipo de empresas tienen relación con el giro ordinario de sus negocios.

 

Sobre este particular, el Consejo de Estado, en auto 2013-00210 de 2015 señaló que ‘aquellas actividades desplegadas por una entidad pública financiera que sean ajenas a su objeto social o las funciones catalogadas como financieras en la ley, no se encuentran inmersas en la exclusión contenida en el numeral 1º del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, por ende, son de conocimiento exclusivo de la jurisdicción contenciosa administrativa en los términos del artículo 104 ibidem’.

 

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia 25000232600019950155501 indicó que el giro ordinario de los negocios ‘hacen relación i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal’.”

 

14.             Mas recientemente, en el Auto 1002 de 2023, esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones entre una autoridad judicial administrativa y una civil en relación con una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo (FONADE, hoy ENTERRITORIO). En esa oportunidad recordó que el Decreto 288 de 2004 modificó la naturaleza de FONADE, convirtiéndola en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera. Con fundamento en ello y al encontrar que la controversia allí planteada guardaba relación con un contrato suscrito por la entidad financiera en el giro ordinario de sus negocios, asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

 

15.             Para ello, fijó la siguiente regla de decisión: “La Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996”.

 

4.            Examen del caso concreto

 

16.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)                    Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 021 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 037 Administrativo de Oralidad de Bogotá, autoridades que integran distintas jurisdicciones y rechazaron la jurisdicción en relación con la controversia.

 

(ii)                  Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla (ver supra §1 a 3).

 

(iii)               Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §4 y 5).

 

17.             Superado el anterior estudio, la Sala aplicará la regla prevista en el Auto 1002 de 2023, según la cual, de conformidad con el artículo 105 del CPACA, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de las demandas que se formulan contra las empresas industriales y comerciales del Estado cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública.

 

18.             En efecto, en el caso concreto no se debate que ENTERRITORIO sea una institución pública financiera. La Sala Plena recuerda que, a través del Decreto 3068 de 1968, el Gobierno nacional creó el FONADE, siendo un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Luego, se profirió el Decreto 288 de 2004 que modificó su naturaleza y lo transformó en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera. Por último, a través del Decreto 495 de 2019, se cambió su denominación por ENTERRITORIO. Esta entidad tiene el objetivo de gestionar recursos para el desarrollo territorial, financiando y ejecutando proyectos que transformen la vida de los ciudadanos en Colombia.

 

19.             Ahora bien, se recuerda que el proceso de selección en el marco del cual surge la controversia bajo estudio, identificado con el número INA-008-2021, fue iniciado por la entidad demandada con el propósito de contratar actividades de chequeo, validación, diagnóstico, concertación, intervención y gestión social en conexiones intradomiciliarias de acueducto y alcantarillado en Campo de la Cruz y Manatí (Atlántico). Resulta claro, entonces, que tal proceso fue convocado por la entidad demandada en cumplimiento de su objetivo misional y, por tanto, corresponde a una actividad propia del giro ordinario de sus negocios.

 

20.             Así las cosas, al cumplirse los criterios orgánico y material, para la Sala Plena es claro que el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Por tal motivo, remitirá el expediente a conocimiento del Juzgado 021 Civil Municipal de Bogotá para que se pronuncie sobre el asunto.

 

5.            Regla de decisión

 

21.             Reiteración del Auto 1002 de 2023. “La Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996.”

 

III.      DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 021 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 037 Administrativo de Oralidad de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ordinaria laboral promovida por CIA INGENIERIA S.A.S., a través de apoderado judicial, le corresponde Juzgado 021 Civil Municipal de Bogotá.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6870 al Juzgado 021 Civil Municipal de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 037 Administrativo de Oralidad de Bogotá y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General