2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
9. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo). De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.
3. Competencia para conocer de controversias que involucran a entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras. Reiteración de jurisprudencia
10. La Corte Constitucional ha sido enfática en recordar que, por un lado, el artículo 104 del CPACA establece cuáles son los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por otro, el artículo 105 ibidem prevé qué procesos están exceptuados de la competencia de dicha jurisdicción especializada. En particular, el numeral primero del artículo 105 del CPACA señala que la jurisdicción contenciosa administrativa no conocerá de [l]as controversias relativas a [ ] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos[10].
11. En ese sentido, para que se configure la excepción del citado numeral, se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto objeto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material)[11].
12. En cuanto al segundo criterio, el Consejo de Estado ha precisado que el giro ordinario de los negocios constituye un concepto jurídico indeterminado que no puede abarcar cualquier tipo de actuación. En ese sentido, ha indicado que comprende únicamente aquellas actividades o negocios vinculados de alguna manera con el objeto principal de la entidad. En el caso de entidades públicas de naturaleza financiera, este giro ordinario incluye: (i) las actividades desarrolladas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales previstas expresamente en la ley en particular, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y (ii) las actividades o negocios conexos que se realizan para ejecutar dichas funciones. Por ello, a manera de ejemplo, ha señalado que ciertas actividades como la expedición de actos administrativos no hacen parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, por ende, su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[12].
13. A su turno, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el alcance e interpretación del artículo 105 del CPACA en los Autos 836 y 867 de 2021. En ellos la Corte estableció, como regla de decisión, que cuando se discutan controversias relacionadas con la suscripción de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, no conocerá de las mismas la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que dichas actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios. Y, para explicar en qué consiste el giro ordinario de sus negocios, en dichas providencias la Corte expuso el siguiente razonamiento:
( ) es claro que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede, o no, conocer de los procesos en los cuales la parte demandada sea una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, dependiendo de la naturaleza del negocio que dio origen a la controversia, ya que, no todas las actividades desplegadas por este tipo de empresas tienen relación con el giro ordinario de sus negocios.
Sobre este particular, el Consejo de Estado, en auto 2013-00210 de 2015 señaló que aquellas actividades desplegadas por una entidad pública financiera que sean ajenas a su objeto social o las funciones catalogadas como financieras en la ley, no se encuentran inmersas en la exclusión contenida en el numeral 1º del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, por ende, son de conocimiento exclusivo de la jurisdicción contenciosa administrativa en los términos del artículo 104 ibidem.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia 25000232600019950155501 indicó que el giro ordinario de los negocios hacen relación i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal.
14. Mas recientemente, en el Auto 1002 de 2023, esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones entre una autoridad judicial administrativa y una civil en relación con una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo (FONADE, hoy ENTERRITORIO). En esa oportunidad recordó que el Decreto 288 de 2004 modificó la naturaleza de FONADE, convirtiéndola en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera. Con fundamento en ello y al encontrar que la controversia allí planteada guardaba relación con un contrato suscrito por la entidad financiera en el giro ordinario de sus negocios, asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.
15. Para ello, fijó la siguiente regla de decisión: La Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996.