A LA SENTENCIA C-052/24
1. A continuación, presento las razones que justifican mi decisión de salvar parcialmente el voto respecto de la sentencia C-052 de 2024, en la que la Corte Constitucional controló la validez del artículo 19 (parcial) de la Ley 1702 de 2013, Por la cual se crea la agencia nacional de seguridad vial y se dictan otras disposiciones. La Corte juzgó la regla conforme a la cual la prohibición de constituir organismos de apoyo al tránsito o de asociarse o hacer parte a cualquier título de organismos habilitados durante los cinco (5) años siguientes a la cancelación de la habilitación, sería aplicable no solo a las personas naturales o jurídicas que hayan dado lugar a tal cancelación, sino también -y esta es la expresión que fue examinada por la Corte- a sus asociados y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil.
2. Acompañé la decisión de declarar la inexequibilidad de las expresiones parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil. En efecto, teniendo en cuenta el carácter personalísimo de la responsabilidad que es propia del derecho sancionatorio y que se adscribe a la obligación de proteger la dignidad humana y el debido proceso, no puede el legislador imponer sanciones a personas que no han participado, en modo alguno, en la ejecución de los comportamientos reprochados por el ordenamiento.
3. Teniendo en cuenta que esa fue una de las premisas de la decisión adoptada por la Corte y a la que adhiero plenamente, era inevitable expulsar del ordenamiento una regla que, como la acusada, extendía a quien no había participado de ninguna forma en el comportamiento reprochado y en función únicamente de los vínculos familiares, una prohibición (inhabilitación) de emprender una actividad autorizada y regulada por la ley. Semejante extensión implicaba un vaciamiento de la idea misma de responsabilidad y, por esa vía, aniquilaba su presupuesto básico: la libertad.
4. Los buenos fines, se ha repetido mucho, no tienen la aptitud de justificar los malos medios. La importancia constitucional de promover la seguridad vial y la transparencia de todos sus procedimientos no constituye -en un sistema jurídico fundado en la interdicción de la arbitrariedad y por ello en la prohibición de excesos- un argumento que avale la imposición de una sanción a quien no ha desconocido con su comportamiento norma legal alguna. La extensión de una sanción en función de un vínculo familiar con aquel que ha defraudado el ordenamiento, implica reprochar el comportamiento no por lo que se hace sino por una situación familiar sobre la que no se decide.
5. No obstante, considero que respecto de la expresión asociados existía una interpretación que permitía preservar parcialmente la decisión del legislador. En este sentido, aunque es inconstitucional establecer de manera general que todos los asociados de una persona jurídica sean destinatarios de la inhabilidad que se le impone a esta, no es contrario a la Constitución extenderla a aquellos asociados que, por el tipo de participación en la persona jurídica, tienen la condición de socios o accionistas controlantes, esto es, personas con capacidad para orientar de manera decisiva el sentido de su actuación.
6. Es por ello que la Corte ha debido declarar la exequibilidad de la expresión asociados, en el entendido de que se refería única y exclusivamente a aquellas personas que tuvieran la condición de controlantes de la persona jurídica en los términos previstos por la ley. En apoyo de este planteamiento concurrían al menos dos razones de especial importancia. De una parte, tal modulación impedía que las personas jurídicas fueran empleadas por aquellos socios que las controlan, como un instrumento para eludir una restricción cuyo fin es asegurar el adecuado funcionamiento de los organismos que apoyan las actividades de tránsito. De otra, se trataba de una forma de preservar la decisión adoptada por el Congreso y, en esa medida, optimizar el desarrollo del principio democrático.
7. Con el objetivo de fundamentar la improcedencia de una decisión de constitucionalidad condicionada, la sentencia C-052 de 2024 presentó tres razones en el fundamento jurídico 123. Dijo entonces:
No obstante lo anterior, para esta Corporación, no cabe proferir un fallo interpretativo o condicionado, por tres motivos: en primer lugar, porque si efectivamente un asociado llega a tener algún tipo de participación en las faltas que dan lugar a la cancelación de la habilitación del OAAT, por razón del tipo de participación, vinculación o relación que pueda llegar a existir, su responsabilidad puede predicarse de la regla prevista en la primera parte de la norma, por virtud de la cual la inhabilidad se predica de todas las ( ) personas naturales o jurídicas que hayan dado lugar a la cancelación ( ); en segundo lugar, porque las sentencias interpretativas solo caben cuando se trata de varias lecturas que se derivan de un mismo precepto normativo (sentencia C-121 de 2018), lo que no ocurre en el caso bajo examen, en el que el texto acusado, en cuanto refiere a la palabra asociado, no permite predicar de allí un régimen de responsabilidad personal, dada la generalidad con que se adoptó dicha fórmula. Y, en tercer lugar, porque una modulación de ese precepto implicaría una mayor intervención de la Corte en el contenido y alcance de la disposición demandada y en la valoración particular de cada esquema societario, con el riesgo de dejar por fuera hipótesis en las que exista una efectiva responsabilidad de un asociado que conduzca a la inhabilidad, la cual definitivamente queda cubierta con la regla prevista en la primera parte de la norma (Subrayas no son del texto original).
8. Creo que tales razones se enfrentan a objeciones muy agudas que han debido motivar una decisión diferente. A continuación, fundamento esta conclusión.
9. La primera razón presentada por la sentencia, indica que si uno de los socios del organismo de apoyo llega a tener alguna participación en la configuración de la falta que le es primariamente atribuida a dicho organismo, ese socio quedará también comprendido por la primera parte de la disposición. Es por ello que, según las consideraciones de la Corte, cualquier condicionamiento resultaría innecesario.
10. Este planteamiento es profundamente problemático dado que, en contra de la filosofía que subyace a la sentencia, extiende de manera significativa el alcance de la expresión hayan dado lugar empleada por el legislador. Según lo indicado por la sentencia, es suficiente que el asociado hubiera tenido alguna participación. Conforme a ello, la Corte fija un presupuesto de responsabilidad de tal amplitud que, al no diferenciar el tipo de intervención, dilata una regla sancionatoria.
11. La segunda razón presentada por la Sala Plena, advierte que un condicionamiento no es posible dado que dicha forma de modulación requiere que la disposición cuestionada admita varias lecturas. Indica que en este caso ello no es así. Según la sentencia la expresión asociado impide derivar un régimen de responsabilidad personal teniendo en cuenta la generalidad de dicha fórmula.
12. Este argumento de la sentencia resulta también muy difícil de aceptar. En efecto, es claro que el enunciado acusado utilizaba una expresión genérica que hacía posible -como ocurre típicamente en las sentencias interpretativas- delimitar el alcance de la expresión acusada, diferenciando entre asociados controlantes y asociados no controlantes del organismo de apoyo. La delimitación de ese significado era lo que pretendía el condicionamiento. Mi propuesta excluía una interpretación amplia de la expresión asociados, contrayendo su alcance a aquellos eventos en los cuales, sin duda alguna, el control jurídico o económico de uno de los asociados determinaba la voluntad y modo de actuar del organismo de apoyo.
13. Es importante indicar que la preocupación respecto de la generalidad de la expresión asociado y que la propia sentencia manifiesta al indicar que de ese vocablo no puede desprenderse un régimen de responsabilidad personal, parece oponerse al resultado al que conduce el primer argumento antes referido y que consiste en ampliar -con la fórmula algún tipo de participación en las faltas- el régimen de responsabilidad. Parece existir una significativa oposición entre lo que la sentencia anuncia como su fundamento principal y lo que efectivamente termina por hacer al examinar la expresión asociados.
14. La tercera razón señala que el condicionamiento de la expresión asociados implicaría una mayor intervención de la Corte en el contenido y alcance de la disposición demandada y, en consecuencia, en la valoración particular de cada esquema societario. Ello, afirmó la Sala Plena, supondría el riesgo de dejar por fuera hipótesis en las que exista una efectiva responsabilidad de un asociado que conduzca a la inhabilidad, la cual definitivamente queda cubierta con la regla prevista en la primera parte de la norma.
15. Al margen de lo que ha sido ya señalado y en lugar de proponer una fórmula tan discutible (algún tipo de participación en las faltas) para interpretar la primera parte de la disposición, la Corte hubiera podido identificar una condición que, al tiempo que limitara el alcance de la expresión asociado permitiera preservar la obra del legislador. Esa condición, a mi juicio, podría establecerse indicando que la constitucionalidad de la inhabilitación a los asociados era admisible, siempre y cuando se entendiera que se refería a los asociados cuya posición jurídica o económica les permitiera controlar y determinar la voluntad y modo de actuar del organismo de apoyo.
16. El principio de interpretación conforme y las sentencias de constitucionalidad condicionada que son usualmente una de sus manifestaciones técnicas, estaban a disposición de la Corte como instrumentos de adecuación del ordenamiento. Las razones que condujeron a la decisión de no adoptar una decisión interpretativa no resultan suficientes. De hecho, insisto en ello, el resultado final de la sentencia puede derivar en un régimen de responsabilidad más amplio que el previsto en la propia disposición. Y, creo, no era esa la idea de una sentencia cuyos fundamentos centrales apuntaban en otra dirección.