LEY 1702 DE 2013
(Diciembre 27)
Por la cual se crea la agencia nacional de seguridad vial y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
Artículo 19. Causales de suspensión y cancelación de la habilitación de organismos de apoyo y de tránsito. Procederá la suspensión y cancelación de la habilitación de los organismos de apoyo por parte de la autoridad que la haya otorgado o por su superior inmediato cuando se incurra en cualquiera de las siguientes faltas:
1. No mantener la totalidad de condiciones de la habilitación, no obtener las certificaciones de calidad o perder temporalmente alguna de las exigencias previas a la habilitación.
2. Cuando su actividad u omisión haya puesto en riesgo o causado daños a personas y/o bienes.
3. Cuando la actuación de sus empleados durante el servicio encuadre en delitos contra la administración pública y estas actuaciones no hayan objeto de control interno del organismo, se entenderá por pública todas las funciones a cargo de la entidad, para efectos administrativos, fiscales, disciplinarios y penales.
4. Alterar o modificar la información reportada al RUNT o poner en riesgo la información de este.
5. Expedir certificados en categorías o servicios no autorizados.
6. Facilitar a terceros los documentos, equipos o implementos destinados al servicio o permitir el uso a aquellos de su razón social por terceros.
7. Abstenerse injustificadamente de prestar el servicio.
8. Expedir certificados sin comparecencia del usuario.
9. Vincular personal que no reúna los requisitos de formación académica y de experiencia exigidos, cuando los documentos presentados no sean verídicos, reemplazar el personal sin aviso al Ministerio de Transporte o mantenerlo en servicio durante suspensiones administrativas, judiciales o profesionales.
10. Reportar información desde sitios o instalaciones no autorizados.
11. No hacer los reportes e informes obligatorios de acuerdo con lo que sobre el particular señalen el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos Transporte.
12. Alterar los resultados obtenidos por los aspirantes.
13. No reportar la información de los certificados de los usuarios en forma injustificada.
14. Variar las tarifas sin informarlo públicamente y previamente en sus instalaciones y al Ministerio de Transporte. En este caso procederá multa de entre 1 y 5 salarios mínimos legales mensuales por cada caso.
15. Mantenerse en servicio a pesar de encontrarse en firme sanción de suspensión de la habilitación. Procederá además multa entre 50 y 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
16. Abstenerse de reportar por escrito a las autoridades competentes las inconsistencias que se presenten en la información aportada por el usuario o en la percibida durante los servicios.
17. No atender el régimen de prohibiciones señalado en las normas legales y reglamentarias.
18. No atender los planes de mejoramiento que señalen las autoridades de control y vigilancia.
19. Permitir la realización de trámites de tránsito sin el paz y salvo expedido por el Sistema Integrado de Información de Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito.
La suspensión podrá ordenarse también preventivamente cuando se haya producido alteración del servicio y la continuidad del mismo ofrezca riesgo a los usuarios o pueda facilitar la supresión o alteración del material probatorio para la investigación.
La suspensión de la habilitación acarrea la suspensión del servicio al usuario -la cual deberá anunciar públicamente en sus instalaciones- y la pérdida de la interconexión con el Registro Único Nacional de Tránsito RUNT para cada sede en que se haya cometido la falta.
La cancelación procederá en caso de reincidencia en cualquiera de las faltas señaladas en los numerales 2, 4, 5, 6, 8, 10, 12, 14, 15 y 19 del presente artículo. En firme la cancelación, ella tendrá efectos sobre todas las sedes del organismo, para lo cual se dispondrá el cierre de los establecimientos de comercio. Las personas naturales o jurídicas que hayan dado lugar a la cancelación, sus asociados y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, no podrán constituir nuevos organismos de apoyo en cualquiera de sus modalidades ni asociarse o hacer parte a cualquier título de organismos habilitados durante los cinco (5) años siguientes.
El procedimiento sancionatorio será el señalado en el Código Contencioso Administrativo.
La comisión de algunas de las faltas señaladas en los numerales 2, 4, 5, 6, 7, 11, 14 y 19 del presente artículo se entenderá falta de los organismos de tránsito y facultará a la Superintendencia de Puertos y Transporte para intervenirlos.
20. El demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del precepto legal acusado, por considerar que vulnera el artículo 29 de la Constitución, referente al derecho al debido proceso[7]. Para el efecto, en criterio del accionante, no es posible establecer la sanción dirigida a prohibir la constitución de nuevos organismos de apoyo a las autoridades de tránsito y de asociarse con los existentes[8], a los asociados y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, de la persona natural o jurídica que haya dado lugar a la imposición de dicha decisión administrativa, como efecto de la cancelación de los servicios que prestan esos organismos, sin que exista un juicio de reproche en su contra, pues ello es contrario al derecho al debido proceso y a las distintas garantías que lo integran, como lo son la presunción de inocencia y el principio de responsabilidad de acto (o también régimen de responsabilidad subjetiva), los cuales emanan de lo previsto en el referido precepto constitucional[9].
21. En este sentido, el demandante señala que: ( ) el texto demandado establece una responsabilidad objetiva por la simple existencia de la cancelación de la habilitación de un asociado o familiar, lo cual es flagrante y manifiestamente inconstitucional, pues en principio la Constitución impone la aplicación del debido proceso que integra en sí los principios de culpabilidad y de imputación (nullum indicium sine accusatione)[10].
22. Por lo demás, explica las razones por las cuales no cabría la posibilidad de recurrir al régimen exceptivo de la responsabilidad objetiva, a partir de las consideraciones señaladas por este Tribunal en la sentencia C-616 de 2002[11], las cuales se concretan, por sobre todo, en el impacto que esta sanción genera respecto de los derechos fundamentales al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio[12], aunado a que no tiene un carácter monetario y que, por su propia naturaleza, no puede considerarse como de menor entidad[13].
23. En síntesis, el actor afirma que la sanción prevista en la norma acusada, para los asociados y parientes de la persona natural o jurídica que haya dado lugar a la cancelación de la habilitación del organismo de apoyo a las autoridades de tránsito, debe ser la consecuencia de una conducta activa u omisiva reprochable únicamente a su autor, de manera que no resulta posible separar la autoría, de la responsabilidad[14].
E. Intervenciones
24. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente tres escritos de intervención. Los intervinientes coinciden en solicitar que el precepto demandado sea declarado exequible.
25. Intervención de la Superintendencia de Transporte. Como punto de partida, al analizar el propósito y la finalidad de la norma que se cuestiona, se sostiene que con ella se busca, en primer lugar, ( ) el fortalecimiento institucional para mejorar la seguridad vial[16] y, en segundo lugar, como consecuencia del alto índice de muertes causadas en las carreteras y calles del país, ( ) crear una consecuencia condigna a la comisión de alguna de las faltas allí señaladas, de tal forma que esta disposición se convierta en un mecanismo para la prevención de la accidentalidad vial, logrando una mayor protección de la vida y los bienes de los ciudadanos[17]. Para tal efecto, se considera que es ( ) de vital importancia evitar que las personas naturales y jurídicas sujetas a inspección, vigilancia y control, que en atención a su reincidencia hayan perdido la habilitación para prestar el servicio, continúen funcionando en cabeza de terceros mediante la constitución de nuevos organismos de apoyo en cualquiera de sus modalidades[18].
26. En cuanto a la posibilidad de que la norma legal acusada contraríe el debido proceso, se afirma que el derecho sancionatorio es de carácter flexible y que se ajusta a las diferentes exigencias e intereses protegidos en el marco de una estructura jurídica que no se asimila a la rigurosidad de un proceso penal, lo que significa tener en cuenta que la cancelación de la habilitación de los organismos de apoyo a las autoridades de tránsito y los efectos que de ella se derivan, se vinculan con la protección de la vida y la seguridad vial.
27. Por lo tanto, la inhabilitación para crear nuevos organismos de apoyo y la imposibilidad para asociarse a los existentes, por parte de los asociados o parientes de las personas naturales o jurídicas que hayan dado lugar a las actos reprochables, no corresponde a una sanción caprichosa, sino que viene sujeta a los lineamientos y derechos que establece el proceso sancionatorio con las debidas garantías, las cuales también se encuentran debidamente reglamentadas a través del Decreto 1479 de 2014[19]. A ello se agrega que en el proceso sancionatorio que se curse contra dichas personas, no se señala una prohibición para que los asociados y parientes puedan acudir al mismo y defender sus derechos e intereses, toda vez que la ( ) norma demandada aclara que el proceso sancionatorio se ajustará a lo establecido en el CPACA, norma que garantiza el derecho a la defensa para cualquier involucrado o interesado dentro de los procesos de suspensión o cancelación para los organismos de apoyo ( )[20].
28. Intervención del Ministerio de Transporte. Esta cartera ministerial señala que los organismos de apoyo a las autoridades de tránsito (OAAT) son entidades públicas o privadas a las que, mediante delegación o convenio, les son asignadas determinadas funciones de tránsito. Dentro de esta categoría se inscriben los Centro de Enseñanza Automovilística (CEA), los Centros de Reconocimiento de Conductores (CRC), los Centros de Diagnóstico Automotor (CDA), los Centros Integrales de Atención (CIA) y los Centros de Apoyo logístico de Evaluación (CALE).
29. A continuación, explica que la medida de suspensión que se encuentra en el artículo objeto de examen tiene como objetivo interrumpir la autorización para prestar el servicio al usuario por parte de los organismos de apoyo a las autoridades de tránsito e igualmente conlleva a la pérdida de la interconexión con el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT). Por su parte, la cancelación impide de forma definitiva la realización de cualquiera de las citadas actuaciones, por lo que se trata de una sanción más grave que solo procede en caso de reincidencia en la comisión de las faltas señaladas en los numerales 2, 4, 5, 6, 8, 10, 12, 14, 15 y 19 del mismo artículo. Adicionalmente, ella da lugar al cierre del establecimiento de comercio, por lo que su efecto se proyecta sobre todas las sedes del organismo de apoyo. Por último, en el aparte de la norma que se cuestiona, se añade la sanción de inhabilitar durante cinco (5) años la constitución de nuevos organismos y la asociación respecto de otros existentes, a las personas naturales o jurídicas que hayan dado lugar a la cancelación de la habilitación del organismo de apoyo a las autoridades de tránsito, a sus asociados y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil.
30. Para el Ministerio, la suspensión y cancelación de la habilitación de los organismos de apoyo ( ) tiene una doble connotación. Por una parte, busca sancionar su funcionamiento anormal y las prácticas irregulares en que puedan incurrir. [Y, por la otra,] constituye una medida de salvaguarda de la seguridad vial, pues impide que el organismo objeto de suspensión o cancelación de la habilitación continúe certificando irregularmente las condiciones de operación de automotores que no satisfacen los presupuestos para ello o las competencias de conducción de personas que no tienen las habilidades ni las facultades para desempeñar esta actividad[21]. En la práctica, la norma legal acusada se convierte en un mecanismo para la prevención de la accidentalidad vial, logrando una mayor protección de la vida y de los bienes de los ciudadanos.
31. La norma demandada no señala una prohibición a los organismos de apoyo a las autoridades de tránsito para que puedan acudir al proceso y defender sus derechos e intereses. Lo anterior, en la medida en que dispone que el proceso sancionatorio se ajustará a lo establecido en el CPACA, norma que garantiza el derecho a la defensa para cualquier involucrado o interesado dentro de los procesos de suspensión o cancelación. Por lo demás, se cumplen los tres pilares que legitiman el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado: (i) una ley previa que determina los actos u omisiones que dan lugar a la sanción, así como la definición de los destinatarios de la misma, sin la rigurosidad de los tipos penales; (ii) se advierte de principio una relación de proporcionalidad entre las conductas o hechos y la sanción que se impone; y (iii) se consagra un procedimiento administrativo conforme con la actual normatividad prevista en el CPACA, en procura de garantizar el debido proceso.
32. A juicio del interviniente, la prohibición de volver a constituir organismos de apoyo a las autoridades de tránsito o de asociarse con alguno existente, en el término de cinco (5) años siguientes a la cancelación, es una sanción que se impone a las personas naturales o jurídicas que hayan dado lugar a esta última medida, ( ) es decir[,] a sujetos determinados que hicieron parte del proceso sancionatorio, ( ) así como [a] sus asociados y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil que bajo las mismas circunstancias hayan dado lugar [a] la cancelación[22], o lo que es lo mismo, ( ) que hayan sido partícipes de la falta ( )[23].
33. Para el Ministerio, la Superintendencia de Transporte debe individualizar a los responsables a través de la investigación administrativa respectiva, y allí debe incluir a los asociados y parientes que hayan dado lugar a la cancelación[24], de suerte que no se vulnera la presunción de inocencia de ninguno de los involucrados. En este orden de ideas, se afirma que [l]a norma acusada lleva implícito que los mismos hayan incurrido, participado o conocido los hechos de los que [se] derivó la cancelación de la habilitación[25] y por ello deben ser convocados al proceso donde se [declarará] la responsabilidad primigenia o donde se [impondrá] la cancelación de la habilitación del organismo de apoyo al tránsito[26]. Con esta aproximación al tema, a juicio del interviniente, ( ) la responsabilidad del acto sancionatorio es individual, y por esa circunstancia no se viola la presunción de inocencia, no existiendo una derivación de responsabilidad de otro, sino individual, es decir de la persona natural, jurídica o sus asociados involucrados en las conductas sancionables[27].
34. En relación con la libre escogencia de profesión u oficio, se argumenta que la norma demandada no vulnera de manera directa este derecho, pues por efecto consecuencial de la cancelación, los OAAT no pueden continuar desempeñando su empleo y no puede premiarse a quien se ha comprobado ha infringido [las] disposiciones legales que llevaron a la imposición de multas en la actividad de transporte y tránsito[28]. A lo anterior se añade que los trabajadores de un OAAT, así no hayan participado en la comisión de las faltas sancionables a título de reincidencia, no podrán seguir prestando sus labores, como consecuencia lógica de la cancelación de la habilitación y de la sanción impuesta, más no porque se les desconozca el debido proceso, lo que excluye el juicio de reproche respecto de la norma legal demandada[29].
35. Con base en lo anterior, el interviniente concluye que la censura carece de la certeza, especificidad y suficiencia necesarias para proponer un reproche por omisión o exceso legislativo[30] y le pide a este Tribunal que declare la exequibilidad del precepto legal demandado[31].
36. Intervención de la Universidad de Nariño. Para la interviniente, la norma acusada tiene como propósito preservar la integridad y la eficiencia en la prestación del servicio de tránsito en Colombia, además de salvaguardar la salud pública y garantizar la seguridad vial en el país. En este orden de ideas, las causales de suspensión y cancelación de la habilitación de los organismos de apoyo al tránsito se justifican en los siguientes motivos: (i) la prevención de la reincidencia; (ii) la preservación de la calidad del servicio; (iii) la reducción de la corrupción; (iv) la protección de la salud pública; y (v) la no impunidad.
F. Concepto de la Procuradora General de la Nación
37. En concepto del 2 de octubre de 2023, la Procuradora General de la Nación le solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad de la disposición demandada. Para comenzar, se pone de presente que la responsabilidad personal es un principio asociado al Estado constitucional, por virtud del cual solo es posible censurar al autor de la conducta tipificada en la ley, es decir, a quien cometió la infracción, sin que las sanciones correspondientes puedan ser transmitidas a otros sujetos[32].
38. Por consiguiente, y con base en la jurisprudencia de la Corte[33], se precisa que, en virtud del principio de responsabilidad personal, la sanción únicamente se podrá predicar en relación con las acciones u omisiones cometidas por el infractor, exigencia transversal al debido proceso que no admite excepciones o modulaciones en materia administrativa y sancionatoria. Pues, en caso contrario, se afectaría el fundamento del sistema punitivo basado en que cada persona responde por sus propios actos y sin que en ningún caso pueda sustentarse que el interés público permite establecer [una] responsabilidad solidaria por actos ajenos. Por ello, y nuevamente citando a este Tribunal, se sostiene que el poder de sanción no se transmite por los vínculos que existan con el autor de la infracción o con el objeto con el cual se cometió la misma[34].
39. En seguida, argumenta que, en materia de procedimientos sancionatorios de tránsito, la Corte ha explicado que son inexequibles las normas que no se limitan a sancionar al sujeto infractor, sino que también se extienden a sus allegados, porque (i) se desconoce el derecho a la defensa; (ii) no se exige la imputabilidad personal de la falta, por lo cual permitiría la responsabilidad sancionatoria por hechos ajenos y (iii) ello podría conllevar a una responsabilidad sin culpa u objetiva[35].
40. Con base en lo anterior, sostiene que la norma acusada es inconstitucional, en la medida en que, en contravía del principio de responsabilidad personal, extiende una sanción en materia de tránsito a sujetos que no tuvieron relación con los hechos que generaron la imposición del castigo[36]. En efecto, a partir del texto previsto en el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013, se advierte lo siguiente:
(i) Los organismos de apoyo al tránsito que incurran en las faltas enlistadas en los numerales 1 a 19 serán objeto de las sanciones de suspensión o cancelación de la licencia de operación.
(ii) Las personas naturales o jurídicas que hayan dado lugar a la imposición de la sanción de cancelación quedarán inhabilitadas por cinco (5) años para constituir nuevos organismos en cualquiera de sus modalidades, así como para asociarse o hacerse parte de aquellos.
(iii) La referida inhabilitación se extenderá a los asociados y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de las personas que hayan dado lugar a la imposición de la cancelación.
41. Para la Procuraduría, es claro que las sanciones que se estipulan para los organismos de apoyo al tránsito y para los sujetos que dan lugar a la imposición de la cancelación responden al mando de responsabilidad personal, dado que el reproche se impone con ocasión de sus actuaciones. Empero, dicho principio no se satisface con la extensión de la mencionada inhabilidad a los familiares y socios de estos últimos individuos, en tanto el castigo no está vinculado a sus acciones, sino que se impone por la mera existencia de una relación familiar o comercial con ellos[37]. Lo anterior, corresponde a una ordenación ilegítima del Legislador, toda vez que separa la autoría de la responsabilidad y, por consiguiente, desconoce los mandatos superiores contenidos en los artículos 6 y 29 de la Constitución[38].
42. Finalmente, en el siguiente cuadro se ponen de presente la totalidad de intervenciones y solicitudes formuladas, en relación con la norma objeto de control: