I. ANTECEDENTES
1. En este acápite la Corte realizará una síntesis de esta sentencia, luego de lo cual hará una presentación de los hechos relevantes, la norma demandada, los argumentos planteados por el accionante, las intervenciones formuladas en el término dispuesto para ello y el concepto brindado por la Procuradora General de la Nación.
A. Síntesis de la decisión
2. En el asunto bajo examen, le correspondió a la Corte decidir si la expresión: sus asociados y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, contenida en el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013, desconoce el artículo 29 de la Constitución, al permitir la imposición de una sanción de inhabilidad con sustento solamente en el vínculo parental o de asociación con quien ocasionó la cancelación de la habilitación del organismo de apoyo a las autoridades de tránsito (OAAT).
3. Para dar respuesta a este interrogante, la Corte señaló que estos organismos corresponden a entidades públicas o privadas a las que mediante delegación o convenio les son asignadas determinadas funciones de tránsito[2]. Dentro de esta categoría se inscriben, entre otros, los Centros de Enseñanza Automovilística (CEA); los Centros Integrales de Atención (CIA) y los Centros de Diagnóstico Automotor (CDA).
4. El artículo 19 de la Ley 1702 de 2013, disposición en la que se incorpora la norma demandada, consagra las causales de suspensión y cancelación de la habilitación de los OAAT. Para el efecto, aclara que la medida de suspensión produce la interrupción de la autorización para prestar el servicio al usuario y la pérdida de la interconexión con el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), para cada sede en que se haya cometido la falta. Con tal propósito, el artículo 19 en mención realiza una enunciación directa de las causales que dan lugar a la suspensión de la habilitación, las cuales se impondrán por la Superintendencia de Transporte, una vez se haya agotado el procedimiento sancionatorio previsto en el CPACA.
5. Por su parte, en relación con la medida de cancelación de la habilitación de los OAAT, el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013 dispone que esta procede en caso de reincidencia en la comisión de las faltas señaladas en los numerales 2, 4, 5, 6, 8, 10, 12, 14, 15 y 19 del mismo artículo. Dichas faltas comprenden, entre otras, (i) poner en riesgo o causar daños a personas o bienes; (ii) alterar o modificar la información reportada al RUNT; (iii) expedir certificados en categorías o servicios no autorizados; (iv) otorgar certificados sin la comparecencia del usuario; (v) alterar los resultados obtenidos por un aspirante; (vi) variar las tarifas sin previo aviso al público; (vii) prestar el servicio pese a la existencia de una medida de suspensión, etc.
6. La cancelación da lugar al cierre del establecimiento de comercio y, a diferencia de la suspensión, tiene efecto sobre todas las sedes del organismo. Así mismo, inhabilita durante cinco (5) años para constituir nuevos organismos de apoyo a las autoridades de tránsito en cualquiera de sus modalidades, asociarse o hacerse parte a cualquier título de un organismo ya habilitado, a las personas naturales o jurídicas que hayan dado lugar a la cancelación, a sus asociados y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil. Esta última inhabilitación es la que se cuestiona por el accionante, al estimar que desconoce la presunción de inocencia y el principio de responsabilidad por el acto propio, que emanan del artículo 29 de la Constitución.
7. Una vez acreditada la idoneidad de la demanda para proferir un fallo de fondo y luego de referirse a la dogmática vinculada con el principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, la presunción de inocencia y el alcance normativo del texto legal objeto de pronunciamiento, esta Corporación concluyó que efectivamente la norma acusada desconoce el principio de responsabilidad personal y la presunción de inocencia, pues consagra una inhabilidad sanción que no se relaciona con las acciones u omisiones de los sujetos a los cuales se dirige, sino que se aplica por la sola circunstancia de tener con el responsable de la falta un vínculo de carácter familiar o comercial.
8. Se explicó que el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013, respecto de la sanción que se cuestiona, incluye dos tipos de sujetos que serían afectados por la inhabilidad de cinco años originada por la cancelación de la habilitación del OAAT, por una parte, las personas naturales o jurídicas que hayan dado lugar a la cancelación, y por la otra, los asociados y parientes de esas personas en los grados previamente descritos por la norma. En este orden de ideas, (i) mientras en el primer caso, la inhabilidad constituye un juicio de reproche del comportamiento de una persona natural o jurídica, para efectos de determinar que ella fue la que dio lugar a la cancelación de la habilitación del OAAT y que, por esa circunstancia, al haber originado la reincidencia en una falta es que debe asumir la sanción temporal de no poder volver a constituir nuevos organismos de apoyo o asociarse a otros ya existentes, en el plazo ya señalado; (ii) respecto de la segunda hipótesis, es claro que se imputa una sanción en la que no existe un censura o desaprobación en contra de los asociados y parientes, pues la norma no les atribuye el origen de las faltas, ni tampoco les impone que hayan dado lugar, de cualquier manera, a la imposición de la cancelación de la habilitación del OAAT. Se trata de una extensión de la responsabilidad que no se relaciona con sus acciones, y que se aplica por la sola circunstancia de tener con el responsable, como ya se dijo, un vínculo de carácter familiar o comercial.
9. En el análisis de esta segunda hipótesis, y para mayor precisión en relación con el pronunciamiento realizado, la Corte decidió explicar las distintas variables que surgen de las expresiones asociados y parientes, respecto de su interrelación con las personas naturales y jurídicas que hayan dado lugar a la cancelación de la habilitación del OAAT. Inicialmente, y en línea con lo anteriormente expuesto, este Tribunal puso de presente que cabe una inhabilidad aplicable a los parientes de las personas naturales que hayan dado lugar a la cancelación, la cual se originaría por la simple existencia de una relación familiar, decisión del Legislador que claramente controvierte el alcance del artículo 29 de la Constitución.
10. Por su parte, en cuanto a los asociados, estos pueden distinguirse entre aquellos con los que las personas naturales o jurídicas hayan suscrito contratos de sociedad cuyo objeto no guarde relación con el apoyo a las autoridades de tránsito, y los socios con los que se suscribieron contratos, en los que, precisamente, las actuaciones corresponden al desarrollo de dichas atribuciones. En el primer caso, (i) al tratarse de una sociedad ajena a los OAAT, la inhabilidad que se impone al asociado no puede originarse en el principio de responsabilidad personal que se deriva del artículo 29 Superior, pues en razón de su objeto, no podría imputarse a esa sociedad la comisión de una falta que dé lugar a la cancelación.
11. En el segundo caso, (ii) si la sociedad guarda relación con los OAAT, se podría distinguir igualmente entre asociados de las personas jurídicas que hayan dado lugar a la cancelación y asociados de las personas naturales que hayan dado lugar a la cancelación. En el primer evento, el Legislador no diferenció el tipo de sociedad, aspecto que resulta esencial para efectos de imponer alguna responsabilidad, pues el grado de imputación que cabe frente a un comportamiento es diferente en razón de su naturaleza (v.gr., sociedades colectivas vs sociedades anónimas), como de las relaciones que puedan existir (v.gr., sociedades controlantes vs sociedades subordinadas, o sociedades abiertas vs sociedades cerradas). Y, en el segundo evento, el Legislador tampoco distinguió las particularidades de cada vinculación que podría existir y la extensión de la responsabilidad que de allí se originaría (como ocurre, por ejemplo, con las sociedades de hecho o las cuentas en participación).
12. En este sentido, en la medida en que el Legislador adoptó una formula genérica y sin precisión, con miras a extender la inhabilidad de cinco (5) años que se cuestiona, se pudo constatar que ella solo se impuso en razón del vínculo comercial existente, sin ninguna consideración adicional y sin tener en cuenta el objeto de cada sociedad, el grado de participación de los socios en los distintos esquemas societarios y las relaciones efectivas de poder que puedan existir entre las sociedades, para efectos de imputar una acción u omisión generadora de la falta que da lugar a la cancelación de la habilitación del OAAT. Por tal motivo, este Tribunal concluyó que la citada imprecisión de la norma legal acusada no permitía garantizar el principio de responsabilidad personal, ni la presunción de inocencia (CP art. 29).
13. Sin embargo, y con base en la explicación realizada, se advirtió que en algunos esquemas societarios o en ciertas relaciones existentes entre los asociados es posible que el Legislador entienda que la actuación del socio puede tener implicaciones en las acciones u omisiones que hayan dado lugar a la cancelación de la habilitación del OAAT (como ocurre, por ejemplo, en el caso de una sociedad controlante). De ahí que, lo que resulta constitucionalmente reproche no es la inhabilidad en sí misma, la cual válidamente se podría plantear para ciertos tipos societarios, a partir del comportamiento que se asume por los socios (tal y como se advirtió en la sentencia C-437 de 2023), sino su aplicación genérica e indeterminada a todo asociado, sin advertir por el Legislador las especificidades que rigen a cada esquema societario en particular.
14. No obstante lo anterior, se consideró que en este caso no cabía proferir un fallo interpretativo o condicionado, por tres motivos: en primer lugar, porque si efectivamente un asociado llega a tener algún tipo de participación en las faltas que dan lugar a la cancelación de la habilitación del OAAT, por razón del tipo de participación, vinculación o relación que pueda llegar a existir, su responsabilidad puede predicarse de la regla prevista en la primera parte de la norma, por virtud de la cual la inhabilidad se predica de todas las ( ) personas naturales o jurídicas que hayan dado lugar a la cancelación ( ); en segundo lugar, porque las sentencias interpretativas solo caben cuando se trata de varias lecturas que se derivan de un mismo precepto normativo (sentencia C-121 de 2018), lo que no ocurre en el caso bajo examen, en el que el texto acusado, en cuanto refiere a la palabra asociado, no permite predicar de allí un régimen de responsabilidad personal, dada la generalidad con que se adoptó dicha fórmula. Y, en tercer lugar, porque una modulación de ese precepto implicaría una mayor intervención de la Corte en el contenido y alcance de la disposición demandada y en la valoración particular de cada esquema societario, con el riesgo de dejar por fuera hipótesis en las que exista una efectiva responsabilidad de un asociado que conduzca a la inhabilidad, la cual definitivamente queda cubierta con la regla prevista en la primera parte de la norma.
15. Por las razones expuestas, la Corte decidió declarar la inexequibilidad de la expresión: sus asociados y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil contenida en el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013, por la cual se crea la agencia nacional de seguridad vial y se dictan otras disposiciones.
B. Hechos relevantes
16. El 21 de febrero de 2023, el ciudadano Johan Sneyder Suárez Bernal, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) de la Ley 1702 de 2013, Por la cual se crea la agencia nacional de seguridad vial y se dictan otras disposiciones, por considerar que desconoce el artículo 29 de la Constitución.
17. En auto del 31 de marzo de 2023, el magistrado sustanciador admitió la demanda[4] y ordenó: (i) correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 7); (iii) comunicar el inicio de esta actuación al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministro de Justicia y del Derecho, y a la Directora de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal acusado (CP art. 244); e (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 13)[5].
18. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia[6].
C. Norma demandada
19. A continuación, se transcribe el contenido del precepto acusado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 49.016 del 27 de diciembre de 2013, en el que se subraya y resalta el aparte demandado: