IV. CONSIDERACIONES
Competencia
25. La Corte Constitucional es competente para realizar el control de constitucionalidad solicitado en la demanda formulada por el accionante, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 del texto superior.
Cuestión preliminar: aptitud sustantiva de la demanda
26. La jurisprudencia constitucional ha sido pacífica al establecer que la Sala Plena puede realizar un nuevo examen de aptitud de los cargos, sin perjuicio de la evaluación adelantada prima facie por el magistrado sustanciador en el auto admisorio de la demanda, antes de analizar el fondo del asunto propuesto. Esto, por cuanto «en este estadio del análisis es posible tener una apreciación más compleja de la controversia planteada por el accionante, cuestión que está dada, entre otras cosas, por la opinión y el concepto de los intervinientes, de los expertos, de la señora Procuradora General de la Nación y desde luego de los magistrados y magistradas que integran el pleno de la Corporación».[9]
27. En este caso, la Sala Plena estima necesario evaluar de nuevo la aptitud sustantiva de cada uno de los cargos planteados por cuanto, en opinión del Ministerio Público, la Corte debe emitir un fallo inhibitorio toda vez que los cargos de inconstitucionalidad formulados y relacionados con la vulneración de los artículos 53 y 243 superiores no satisfacen los requisitos de certeza y suficiencia para acometer el control de constitucionalidad. Lo anterior, al partir de una lectura incompleta y parcializada del precedente constitucional.
28. En su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido los requisitos necesarios para la admisión de la acción de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos, personas legitimadas para ello. En sentencia C-1052 de 2001[10] se puntualizó que las acciones de constitucionalidad requieren tres elementos fundamentales: (1) debe referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (art. 2, Decreto 2067 de 1991; y jurisprudencia constitucional)[11]. El segundo de estos elementos (el concepto de la violación), debe observar, a su vez, tres condiciones mínimas: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas [12] y (iii) exponer las razones por las cuales las disposiciones normativas demandadas violan la Constitución, las cuales deberán ser, al menos, claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[13]
29. Dichas características, que debe reunir el concepto de violación formulado por quien demanda la norma, fueron definidas por la Corte. En cuanto al requisito de la claridad, indicó esta Corporación que el mismo se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación, que permita al lector la comprensión del contenido en su demanda. La condición de certeza, por su lado, exige al actor presentar cargos contra una proposición jurídica real, existente y que tenga conexión con el texto de la norma acusada, y no una simple deducción del demandante. La exigencia de especificidad hace alusión a que el demandante debe formular, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan, pues exponer motivos vagos o indeterminados impediría un juicio de constitucionalidad. En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que la misma se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación del contenido de una norma superior con aquel de la disposición demandada, por lo cual no puede tratarse de argumentos de orden legal o doctrinario, o de puntos de vista subjetivos del accionante. Con respecto a la suficiencia, esta guarda relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, logrando así que la demanda tenga un alcance persuasivo.
Requisitos de las demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones judiciales y administrativas. Reiteración de jurisprudencia
30. De manera reiterada, la Corte Constitucional[19] ha señalado que, en principio, el juez constitucional no es competente para «resolver controversias derivadas del proceso de aplicación o interpretación de la ley, pues el objeto principal del control que ejerce la Corte a través de la acción pública de inconstitucionalidad es el de realizar un juicio abstracto de confrontación entre las normas acusadas y la Carta Política, para derivar de allí su conformidad u oposición con el texto constitucional»[20].
31. No obstante, en ciertas ocasiones la Corte ha reconocido su competencia para pronunciarse respecto de la interpretación de las normas jurídicas, siempre y cuando la misma involucre problemas de exégesis constitucional. En la sentencia C-354 de 2015 este Tribunal señaló al respecto que «cabe el pronunciamiento de la Corte en los casos en que existan interpretaciones judiciales o administrativas contrarias a la Constitución y que se pongan en evidencia mediante una demanda de inconstitucionalidad, siempre que se cumplan con las exigencias constitucionales, legales y jurisprudenciales, cuya verificación es necesaria a objeto de evitar el riesgo de interferir, de manera indebida, en el ámbito de competencia de otros poderes públicos, irrespetando el principio de legalidad y de separación de poderes».
32. Igualmente, en la sentencia C-259 de 2015 la Corte indicó que «[E]n lo atinente a la teoría del derecho viviente el fundamento que en ella encuentra el control constitucional de interpretaciones judiciales radica en que la mencionada teoría propicia la realización de un juicio de constitucionalidad basado en el contexto dentro del cual la disposición ha sido interpretada o ha vivido, de modo que el pronunciamiento de la Corte no se funde en los sentidos hipotéticos de la disposición controlada, sino en su sentido real conferido por la jurisdicción responsable de aplicarla, de modo que si ese sentido real está claramente establecido y ofrece rasgos de coherencia y unidad, la Corte debe admitirlo como el sentido en que dicha preceptiva ha de ser interpretada, al momento de decidir sobre su exequibilidad»[21].
33. Ahora bien, respecto de las demandas contra interpretaciones judiciales y administrativas, esta corporación ha exigido al demandante una mayor carga argumentativa con el fin de proteger la autonomía de los jueces y autoridades administrativas y el respecto por el principio de legalidad de la competencia[22]. Los requisitos de procedencia que deberá cumplir la acción pública de constitucionalidad en estos eventos fueron expuestos y sintetizados en la sentencia C-802 de 2008, de la siguiente manera:
a.- En cuanto al requisito de claridad, el ciudadano no sólo debe señalar cuál es la disposición acusada como inconstitucional (numeral 1º del artículo 3º del Decreto 2067 de 1991), sino que, en demandas contra interpretaciones judiciales, es necesario indicar con absoluta precisión cuál es el contenido normativo o norma derivada de la disposición acusada. En otras palabras, sólo habrá lugar a un pronunciamiento de fondo cuando se establezca claramente el enunciado o enunciados normativos que según el demandante generan la presunta situación de inconstitucionalidad. Así, el ciudadano debe indicar, de manera suficientemente comprensible, cuál es la interpretación de la disposición acusada que considera contraria a la Constitución, dejando de lado todo tipo de ambigüedades o anfibologías en la identificación de la norma impugnada.
b.- En cuanto al requisito de certeza, las demandas contra interpretaciones judiciales comprenden al menos tres dimensiones. Por un lado, (i) debe tratarse de una interpretación que realmente fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada. Esto significa que la interpretación debe derivarse directamente de la disposición demandada.
De otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples hipótesis hermenéuticas que no hallan sustento en una real y cierta interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre interpretaciones judiciales recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica.
Finalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza cuando la interpretación no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o cualquier otra fuente de derecho. Así ocurrió, por ejemplo, en el Auto 103 de 2005, en cuyo caso la Corte encontró que la demanda se dirigía a cuestionar una práctica habitual de los jueces en la aplicación de un acto administrativo en la jurisdicción ordinaria.
c.- En cuanto al requisito de especificidad, en esta clase de demandas lo que se exige es que las razones de inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo cuyo alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no sobre la base de argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales.
d.- En cuanto al requisito de pertinencia, es necesario que el demandante señale cómo y en qué medida la interpretación judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia constitucional, y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al examinar el requisito de pertinencia en demandas contra interpretaciones judiciales. De manera insistente ha señalado que el control por esta vía no es procedente si se involucran controversias hermenéuticas o discusiones puramente legales, por cuanto no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley, a menos que la controversia trascienda el ámbito estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional.
En la misma dirección ha explicado que no compete a la Corte determinar la manera como deben interpretarse los textos legales, ni adelantar una suerte de corrección hermenéutica de las decisiones judiciales que fijan el sentido de las leyes, a menos que la decisión implique una problemática de orden constitucional.
e.- Por último, el requisito de suficiencia exige, en demandas contra interpretaciones judiciales, demostrar que se está ante una posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un caso en particular, pues una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse. Más allá de una cuestión relativa a la certeza de la interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los elementos fácticos y argumentativos para demostrar que la interpretación no sólo existe, sino que plantea una verdadera problemática constitucional.
34. Ahora, si bien se cuestiona por parte del Ministerio Público únicamente el incumplimiento de los requisitos de certeza y suficiencia, en caso de advertir que los mismos se superan y con el fin de comprobar plenamente la aptitud de la demanda, se revisará el cumplimiento de los demás presupuestos exigidos para este tipo de demandas.
Ineptitud sustantiva de la demanda contra interpretaciones judiciales por falta de claridad, especificidad y suficiencia
35. En esta oportunidad, es claro que la demanda no se dirige contra el texto de una disposición legal, sino contra la interpretación que ha desarrollado la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia respecto de ella. De manera que, para considerar satisfecho este presupuesto como se expuso previamente, el reproche «no puede sustentarse en simples hipótesis hermenéuticas que no hallan sustento en una real y cierta interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre interpretaciones judiciales recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica»[23]
36. Para el Ministerio Público, los cargos carecen de certeza toda vez que parte de una lectura incompleta de la jurisprudencia constitucional, la cual no ha eliminado la exigencia de acudir a la jurisdicción ordinaria para acceder a la prestación contemplada en la norma.
37. En el presente caso, esta Sala considera que no es posible un pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica planteada, por cuanto la demanda no cumple con los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia dispuestos por la jurisprudencia para que proceda el estudio contra una interpretación proferida por una autoridad judicial.
38. En primer lugar, respecto de la presunta vulneración del artículo 243 superior, advierte la Sala Plena que le asiste razón a la Procuradora al señalar que la jurisprudencia constitucional y particularmente la sentencia C-781 de 2003 al declarar inexequible el aparte «o si presentara la demanda, no ha habido pronunciamiento judicial» no consideró, como lo afirman el demandante y algunos intervinientes que apoyan este cargo, que el trabajador quedaba eximido de acudir a la jurisdicción ordinaria para cumplir con el reclamo exigido por la norma.
39. En esa oportunidad, el cargo de inconstitucionalidad presentado no se relacionaba con el supuesto de hecho que regula la presentación de la demanda por fuera del término de los 24 meses, sino que cuestionaba que la decisión del juez se profiriera pasados los 24 meses. De manera que uno de los problemas jurídicos planteados era «si el segmento normativo del numeral primero de la disposición impugnada, al disponer que Si transcurridos veinticuatro (24) meses contados desde la fecha de terminación del contrato, el trabajador no ha iniciado su reclamación por la vía ordinaria o si presentara la demanda, no ha habido pronunciamiento judicial, el empleador deberá pagar al trabajador intereses moratorios a la tasa máxima de créditos de libre asignación certificados por la Superintendencia Bancaria, somete al trabajador a la morosidad de los despachos judiciales, recorta su oportunidad de recuperar lo que en justicia se le debe, y se convierte en estímulo a la negligencia del empleador, infringiendo de esta manera los artículos 13 y 25 de la Constitución».
40. Al resolver dicho asunto, la Corte explicó que la norma tenía como consecuencia que el trabajador perdía el derecho a recibir la indemnización moratoria desde el mes 25 de no pago cuando a pesar de haber promovido demanda ante la jurisdicción ordinaria, la autoridad encargada de conocer de su caso no había adoptado una decisión. Dicha situación, fue considerada inconstitucional, pues, en últimas, el sujeto más débil de la relación laboral el trabajador -, se veía afectado como consecuencia directa de la tardanza de la administración de justicia en resolver sus demandas.
41. En la citada sentencia, esta Corporación resaltó y respetó la intención del legislador al modificar la norma, siendo esta la de evitar un reclamo judicial tardío con el fin de recibir una cuantiosa suma de dinero. Al contextualizar la modificación introducida a la norma del CST, la sentencia C-781 de 2003 indica que:
[E]n otras palabras, si el trabajador no ha presentado demanda por la vía judicial ordinaria dentro de los veinticuatro (24) meses siguientes a la terminación de su vínculo laboral, o si la misma no ha sido resuelta definitivamente por la autoridad judicial, ya no se continúa haciendo exigible el pago de la indemnización moratoria un día de salario por cada día de retardo -, sino únicamente el pago de intereses moratorios.
El mencionado cambio obedeció, en opinión del legislador, a que se había constituido una ...forma de enriquecimiento de los trabajadores debido a la lentitud de la justicia cuando el trámite de un proceso laboral de primera instancia, si se cumplieran los términos no debería durar, incluida la apelación, más de seis (6) meses pues la manera como está prevista la indemnización por falta de pago ha dado lugar a que los trabajadores esperen para presentar sus demandas cuando están para cumplirse los tres (3) años, término de prescripción y le juegan a una cuantiosa indemnización moratoria a veces injusta ya que, de acuerdo con la jurisprudencia, en este caso se presume la mala fe del empleador[2]. (Subrayado no original).
Como puede observarse con facilidad, de esta forma el Legislador quiso exigir de los trabajadores con ingresos superiores a un salario mínimo, una carga adicional para tener derecho a la indemnización moratoria luego de transcurridos 24 meses de terminada su relación laboral, consistente en acudir durante ese lapso ante los jueces ordinarios y reclamar el pago pronto de sus acreencias. (Negrillas fuera del texto original).
42. Así mismo, sobre la morosidad en el trámite de reclamaciones ante la jurisdicción ordinaria y la inconstitucionalidad del aparte relacionado con la demanda, la ratio de la decisión señala:
el diseño acogido por el Legislador en este sentido consagra una exigencia que resulta desproporcionada para el trabajador y constituye un detrimento de sus derechos, en particular a recibir la indemnización moratoria, por cuanto aquel se vería afectado como consecuencia de una conducta que le es extraña: la tardanza de la administración de justicia en la definición de las controversias laborales. Al respecto la Sala entiende que el trabajador mantiene intacto su derecho a la indemnización moratoria si dentro de los 24 meses siguientes a la ruptura de su nexo contractual reclama por la vía ordinaria el pago de sus acreencias insolutas, toda vez que con ello cumple con el propósito que llevó al Legislador a plantear la reforma, es decir, evitar un reclamo judicial tardío con el fin de recibir una cuantiosa suma de dinero. (Negrita fuera del texto original).
43. En consecuencia, lo que se estimó inconstitucional fue la carga impuesta por el legislador al trabajador de soportar la mora judicial a efectos del reconocimiento de la indemnización moratoria, más no la necesidad de hacer el reclamo judicial. Aspecto que, se aclara, nunca fue cuestionado ni por el entonces demandante ni abordado por la Corte Constitucional en la sentencia.
44. Bajo ese entendido, las razones que explican la vulneración del artículo 243 superior, según las cuales la Corte Suprema de Justicia estaría reproduciendo en sus sentencias un contenido declarado inexequible, no satisfacen los requisitos de claridad y especificidad, al no cumplir con la carga de presentar una argumentación comprensible respecto del cuestionamiento hecho a la interpretación de la Corte Suprema de Justicia y de explicar por qué la norma que se deriva de la interpretación judicial desconoce la Constitución. En su demanda el actor no logró demostrar una oposición clara entre la norma que se deriva de la interpretación de la Corte Suprema de Justicia y el artículo 243 de la Constitución, al entender que la Corte Constitucional, en la sentencia C-781 de 2003, consideró que el trabajador no debía cumplir con el requisito de demandar para poder acceder a la indemnización moratoria. Pero, como se explicó anteriormente, esa no fue la intención de este Tribunal. Por lo tanto, el contenido normativo que supuestamente se reproduce en la interpretación de la CSJ no coincide con aquel que fue declarado inexequible en la mencionada providencia. Es decir, no hay coincidencia entre la disposición que la Corte Constitucional excluyó del ordenamiento y aquella que el actor demanda. En tales condiciones, el cargo también carece de suficiencia para generar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad alegada.
45. En segundo lugar, en cuanto al cargo por la presunta vulneración del artículo 58 superior, se advierte que el mismo no supera el requisito de la especificidad, en tanto el actor no presenta una oposición entre la interpretación que se cuestiona y el citado artículo, sino que se limita a afirmar que la interpretación de la Corte Suprema de Justicia desconoce que la indemnización moratoria es un derecho adquirido. Lo anterior, sin explicar por qué dicha indemnización se considera un derecho adquirido o, por qué el legislador no podía establecer reformas respecto de la manera en que dicha indemnización debía pagarse (tal como se realizó a través del artículo 28 de la Ley 789 de 2002).
46. Finalmente, respecto de la presunta vulneración del artículo 53 de la Constitución, la Sala Plena considera que el demandante no cumple con el presupuesto de especificidad ya que no logra explicar por qué el reconocimiento de los intereses moratorios al trabajador, aunque no se haya realizado el reclamo del pago de sus acreencias laborales por más de dos años, constituye una interpretación que desconoce el principio de favorabilidad del trabajador.
47. Bajo este contexto, no encuentra la Sala Plena el cumplimiento de los presupuestos necesarios para continuar con el proceso de control abstracto y emitir un pronunciamiento de fondo. En consecuencia, la Corte deberá declararse inhibida, por tratarse, en el presente caso, de una demanda que no satisfizo la exigencia de claridad, especificidad y suficiencia.