Cuestión previa. Aptitud de la demanda. Reiteración jurisprudencial.
27. La Corte Constitucional ha establecido que las demandas de constitucionalidad requieren tres elementos fundamentales: (1) debe referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (art. 2, Decreto 2067 de 1991). En particular, el segundo de estos elementos debe cumplir tres condiciones mínimas: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, y, (iii) exponer las razones por las cuales las disposiciones normativas demandadas violan la Constitución, las cuales deberán ser, al menos, claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
28. En cuanto al requisito de claridad, esta Corporación indicó que refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación, que permita al lector la comprensión del contenido en su demanda. Por su parte, la condición de certeza exige al actor presentar cargos contra una proposición jurídica real de la norma acusada, de modo que no puede ser una simple deducción del demandante. La exigencia de especificidad hace alusión a que el demandante debe formular, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan, pues exponer motivos vagos o indeterminados impediría un juicio de constitucionalidad. En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que la misma se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación del contenido de una norma superior con aquel de la disposición demandada, por lo cual no puede tratarse de argumentos de orden legal o doctrinario, o de puntos de vista subjetivos del accionante. Con respecto a la suficiencia, ésta guarda relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, logrando así que la demanda tenga un alcance persuasivo.
29. La apoderada del INC indicó que algunos cargos no cumplirían con alguna de estas condiciones:
30. En cuanto al segundo cargo, expuso que carecía de certeza porque el artículo 130 constitucional no es aplicable al sistema de selección del INC, dado que la relación laboral de la mayoría de sus servidores no se rige por el derecho público sino por el privado, lo cual significa que no es predicable la administración y vigilancia de una carrera administrativa o especial que otorgue competencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil.[41] Sobre este punto refirió la Sentencia C-288 de 2014, en la que se concluyó que por tratarse de cargos temporales que no son de carrera administrativa, no resulta aplicable el artículo 130 constitucional y no se estudió el cargo por falta de certeza.
31. Sin embargo, esta Sala observa que en la sentencia C-288 de 2014, la Corte analizó una situación muy distinta a la actual. En aquella ocasión, el demandante aseguraba que los empleos públicos temporales son de carrera administrativa y, por tanto, debían ser administrados por la CNSC y no por el nominador; pero en dicha providencia se concluyó que eso no era cierto, porque los cargos temporales no son de carrera administrativa,
[s]ino que constituyen una modalidad autónoma de empleo público. Por otro lado, tampoco es cierto que la Comisión Nacional del Servicio Civil no tenga ninguna competencia en relación con los empleos temporales, pues en virtud del numeral 3º del artículo 21 de la Ley 909 de 2004, el ingreso a éstos se hace por regla general con base en las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, por lo cual dicha Comisión tendrá una intervención en el proceso del ingreso a los empleos temporales en relación con las listas de elegibles[42]y solamente si estas no se pueden utilizar podrá aplicarse el procedimiento especial de evaluación de las capacidades y competencias.
32. En contraste, el caso actual no refiere a cargos temporales, que son una categoría opuesta a aquellos que son permanentes, como sí lo son los empleos públicos del INC. Además, y no menos importante, la categoría de empleo que crea la ley acusada fue objeto de reproche en la demanda que ahora ocupa a la Corte. De manera que no es posible aceptar, en este momento del análisis constitucional, que el cargo no es cierto porque la CNSC no tendría competencia respecto de los empleos del INC, cuando la constitucionalidad de la creación de la nueva categoría de empleo para el INC es, precisamente, uno de los debates centrales de este caso. Sólo cuando se defina cuál es el alcance del régimen laboral especial creado para el INC para determinar si el mismo correspondería o no a un régimen específico de carrera de origen legal, será posible establecer la competencia o no de la CNSC.
33. Finalmente, la Corte observa que la demandante señaló como normas demandadas los numerales 13 y 14 del Artículo 9 de la misma ley; pero no incluyó estas disposiciones como acusadas en el encabezado del cargo segundo (el cual se refiere a la violación del artículo130 superior), aunque hizo una mención de los mismos en las consideraciones que presentó sobre este cargo. Sin embargo, no expuso razones sobre por qué las mismas serían inconstitucionales frente al mencionado artículo 130, de modo que el cargo no es apto respecto de los numerales 13 y 14 del Art. 9 de la Ley 2291 de 2023.
34. Respecto al tercer cargo[43], el INC señaló que, si el nuevo régimen laboral del INC es constitucional porque existen razones suficientes para excluir la carrera administrativa, el cargo planteado quedaría sin soporte argumentativo para resolverlo.[44] Para la Sala, no es posible cuestionar la aptitud de un cargo con base en una conclusión que deriva de uno de los asuntos que son objeto del debate constitucional. Nuevamente, la Sala recuerda que la constitucionalidad del régimen especial de empleo público creado para el INC es la discusión del primer cargo de la demanda, de modo que no es posible estudiar la aptitud de uno de los cargos a partir de la suposición de que dicho régimen se ajusta a la Constitución.
35. De otro lado, el INC también indicó que el quinto cargo es impertinente porque en la ley no se define la nomenclatura particular de los cargos de libre nombramiento y remoción, pues ello corresponde al gobierno nacional, [e]l problema de inconstitucionalidad planteado en la demanda no surge de la norma acusada sino de la posible aplicación indebida de ella.[45]
36. En contraste con esta interpretación, la Sala encuentra que el cargo sí es pertinente porque se fundamentó en que la norma no fija cuáles serán los cargos de libre nombramiento y remoción, cuando, según el demandante, debió hacerlo, teniendo en cuenta que, en la sentencia C-292 de 2001, la Corte declaró inexequible el artículo 6º del Decreto 271 de 2000, que se refería a empleos que posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta a las antes mencionadas, pero que pertenezcan al ámbito de Dirección o Conducción Institucional o Manejo y Confianza.
37. En efecto, en dicha sentencia se argumentó que por el hecho de que [l]a norma haga uso de los términos referenciales de dirección, conducción institucional, manejo o confianza, no significa que con ello ya se respete la regla general de la carrera diplomática y consular pues en lugar de definir de manera clara, inequívoca y precisa los cargos de libre nombramiento y remoción se hace una referencia abstracta que contradice la necesidad de precisar, por su particular naturaleza, los cargos que se sustraen del régimen general de carrera. De modo que sí es un cargo con la aptitud necesaria para suscitar el estudio constitucional por parte de esta Corporación.
38. Respecto del quinto cargo[46], el INC afirmó que carece de especificidad y suficiencia porque la la regla superior que se pretende preservar no se aplica al contenido normativo acusado,[47] si se tiene en cuenta que la ley crea una nueva categoría del empleo público y el artículo 125 superior se refiere a cargos de carrera. Para la Sala, esta apreciación sólo sería acertada si se parte de la premisa de que los cargos públicos del INC corresponden, invariablemente, a una categoría especial que es admisible constitucionalmente; pero, dicha premisa aún es objeto de debate, pues es justamente la discusión que se propone en el primer cargo de la demanda.
39. Adicionalmente, sobre este mismo cargo, se señaló que no es claro si el debate es sobre el desconocimiento de la reserva de ley para fijar requisitos de acceso o respecto de la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Al respecto, se encuentra que, de acuerdo con la demanda, y tal como se expuso en el auto de admisión, el quinto cargo se refirió a dos asuntos: el primero, la reserva legal para fijar los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y, segundo, la generalidad con la que el Legislador delegó en el Gobierno nacional y el Consejo directivo la fijación del salario con base en el componente variable de productividad. De modo que sí es claro que el debate propuesto en este cargo gira en torno a esos dos cuestionamientos.
40. Por las consideraciones expuestas, la Sala Plena concluye que los cargos segundo, tercero y quinto sí son aptos. Por tanto, pasará a resolver de fondo.
Problema jurídico y metodología de la decisión
41. A la Sala Plena de la Corte Constitucional le corresponde estudiar, en primer lugar, si el régimen laboral especial creado por el Legislador para el INC, en la Ley 2291 de 2023, se ajusta a los estándares constitucionales que rigen el principio de la carrera administrativa.
42. Para dar respuesta al anterior problema jurídico, la Sala seguirá el siguiente orden metodológico: (i) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la carrera administrativa como principio constitucional y pilar fundamental del Estado Social de Derecho; y, (ii) la carrera administrativa como regla general de vinculación. En esta sección se abordarán los criterios constitucionales que permiten evaluar cuándo es admisible exceptuar este régimen general. Luego, se analizará la norma demandada a la luz de los estándares jurisprudenciales, con el fin de definir la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas.
La tradición constitucional del modelo meritocrático para el acceso a cargos públicos y el derecho fundamental al desempeño de funciones públicas
43. La tradición constitucional en Colombia. Desde el siglo XIX, el principio meritocrático ha estado presente en las constituciones, pues [S]e creía entonces que los privilegios que se concedían, ya fuera por linaje o predestinación para ocupar los cargos de rey, magistrado, legislador o juez, eran contrarios a los derechos de naturaleza (Constitución de la República de Tunja, 1811)[48]. En dicho texto se consignó:
Ningún hombre, ninguna corporación, o asociación de hombres tiene algún titulo para obtener ventajas particulares o exclusivos privilegios distintos de los que goza la comunidad, sino es aquel que se derive de la consideración que le den sus virtudes, sus talentos y los servicios que haga, o haya hecho al público. Y no siendo este título por su naturaleza hereditario intransmisible a los hijos, descendientes o consanguíneos, la idea de un hombre que nazca rey, magistrado, legislador o juez, es absurda y contraria a la naturaleza[49].
44. Asimismo, en la Constitución de Cundinamarca de 1812 se reguló dentro del capítulo De los derechos del hombre y sus deberes: todos los ciudadanos tienen derecho para obtener los empleos públicos y entre ellos no se debe conocer otra preferencia que la que dan el talento, las virtudes y el mérito[50].
45. La tradición constitucional en América. La Constitución de Costa Rica (1949) menciona el servicio civil y define la regla general del nombramiento de los servidores públicos a base de idoneidad comprobada y que las excepciones a esta regla sólo podrán ser determinadas por la misma Constitución[51]. En Chile (1980) se establece que una Ley Orgánica Constitucional garantizará la carrera funcionarial y asegurará la igualdad de oportunidades de ingreso. En Brasil (1988) establece el principio de igual acceso a las funciones públicas y la condición de cargo siempre que se haya superado, de manera previa, un concurso público de pruebas. En Perú (1993) se incluye la carrera administrativa. En Argentina (1994) se establece que no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales ni títulos de nobleza[52].
46. La tradición constitucional en Europa. Uno de los antecedentes más relevantes que instaló el modelo meritocrático es la Constitución de Weimar (1919). Allí se buscaba que dicho modelo asegurara el derecho igualitario de todos los ciudadanos a acceder a la función pública. El Art. 128 de dicha Constitución estableció: todos los ciudadanos son admisibles, sin distinción, a los cargos públicos según su capacidad y aptitudes y con arreglo a las leyes. Luego, en la Constitución de Bonn (1949) el modelo se amplió para añadir: (i) los criterios de idoneidad, capacidad y rendimiento profesional; (ii) la prohibición de la discriminación en la admisión al cargo público, por razones de confesión religiosa o ideología; (iii) la regla general del funcionariado público y su carácter permanente; y, (iv) los principios tradicionales del régimen de carrera[53]. Del mismo modo, en el escenario europeo pueden encontrarse disposiciones expresas sobre el principio meritocrático en las Constituciones de Italia (1947), Portugal (1976), España (1978) y Francia (1958)[54].
47. El derecho fundamental de acceso igualitario a cargos públicos. Como acaba de verse, el acceso a los cargos públicos sin injerencias de clase, raza, posición social u otros criterios atados a los privilegios, es esencial para asegurar el principio meritocrático. Dicha garantía significa entonces el derecho del que son titulares todos los ciudadanos para desempeñarse en la función pública. Este derecho se encuentra garantizado en Colombia con el Art. 40.7 de la Constitución: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede ( ) 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Cómo se señalará más adelante, este derecho se materializa a través de la realización de concursos públicos.
La carrera administrativa como principio constitucional y pilar fundamental del Estado Social de Derecho. Reiteración de jurisprudencia
48. Dentro de la organización del Estado fijada en la Constitución (Título V), se estableció un capítulo para la función pública y allí, en el artículo 125, se dispuso: Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
49. En la jurisprudencia constitucional se ha precisado que la carrera administrativa es un principio constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata, que contiene una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional.[55] Por tanto, su desconocimiento podría acarrear la sustitución de la constitución.[56]
50. En efecto, con la consagración del principio de carrera administrativa, el constituyente apuntó a solidificar el Estado Social y Democrático de Derecho en dos sentidos: (i) en el relacionamiento de los ciudadanos con el aparato burocrático del Estado y (ii) en el cumplimiento de los deberes encargados al Estado por parte de los ciudadanos.
51. En el primer sentido, porque el acceso al aparato estatal ya no es un privilegio que dependa de circunstancias de clase o posición social, pues con la carrera administrativa se realiza el principio de igualdad entre los ciudadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un cargo o función pública.[57] Desde la perspectiva de la persona que es vinculada, ella, al hacerse partícipe de un concurso público, sabrá que su nombramiento no está atado a consideraciones políticas o subjetivas, sino exclusivamente a las capacidades intelectuales y de experiencia que demuestre en el proceso. Con esto se garantiza la transparencia en la selección[58].
52. En el segundo sentido, la carrera administrativa permite el reclutamiento de un personal óptimo y capacitado para desarrollar la función pública, con verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos,[60] con lo cual es posible la realización de los principios de transparencia, eficiencia y eficacia en el Estado.[61] Así mismo, se logra la dotación de una planta de personal que preste sus servicios de acuerdo con los requerimientos del interés general , pues en el marco de la carrera administrativa, propia del Estado moderno, se deja de servir a la corona para hacerlo en función del Estado.[63]
53. Estos objetivos corresponden a finalidades superiores en el orden constitucional,[64] de ahí que la carrera administrativa se constituye en cimiento principal de la estructura del Estado.[65] El principio de carrera es tan esencial para el ordenamiento jurídico colombiano, que las reglas fundamentales que la rigen han sido establecidas por la Constitución directamente y respecto de ellas no se ha plasmado distinción alguna.[66]
54. De otro lado, el principio de la carrera administrativa está asociado al principio de mérito, el cual también es un principio fundamental del Estado Social de Derecho[67], de ahí que el mérito debe garantizarse en otros mecanismos de vinculación de servidores públicos, como, por ejemplo, en el de los empleados de libre nombramiento y remoción.[68]
55. Estos principios constitucionales se logran materializar a través de los concursos públicos de méritos. El concurso público se constituye en un instrumento adecuado para que, bajo parámetros objetivos, no discriminatorios, transparentes y claros, se garantice la selección de las personas mejor cualificadas integralmente[69]. Por ello el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso a los mismos se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades.[70]
56. En este sentido, el legislador cuenta con un margen de configuración normativa para clasificar los concursos, señalar sus trámites y estatuir los requisitos exigibles en cada uno de ellos. Los concursos públicos y abiertos garantizan la máxima competencia para el ingreso al servicio de los más capaces e idóneos, la libre concurrencia, la igualdad de trato y de oportunidades, y el derecho fundamental de acceder a la función pública, lo cual redunda, por consiguiente, en el logro de la eficiencia y la eficacia en el servicio administrativo.
La carrera administrativa como regla general de vinculación al empleo público. Reiteración de jurisprudencia
57. Teniendo en cuenta que la carrera administrativa es un principio constitucional y por ello un bastión del Estado Colombiano, este sistema es la regla general de vinculación al empleo público.[73] La cobertura de la regla general sobre carrera se extiende de tal manera que cuando existan empleos cuyo sistema de provisión no haya sido determinado por la Constitución o la Ley, deberá acudirse al concurso público para el nombramiento de los respectivos funcionarios[74].
58. De acuerdo con el artículo 125 constitucional, son admisibles excepciones a la carrera administrativa. En esta norma se establece que se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Es decir, la norma constitucional está indicando que pueden excluirse, además de los ya exceptuados expresamente por la propia Constitución, aquellos empleos que el legislador determine.[75]
59. En efecto, el legislador tiene la facultad de crear los denominados sistemas específicos de carrera. Esta competencia del legislador es limitada y debe asegurar que la carrera administrativa se conserve como un principio constitucional, garantizando que dicho sistema sea la regla general de vinculación. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es necesario [i]nterpretar restrictivamente las disposiciones que permiten excluir ciertos cargos de dicho régimen general, para evitar así que, en contra de la Constitución, la carrera sea la excepción y los demás mecanismos de provisión de cargos la regla general.
60. Por tanto, la competencia para excepcionar, mediante ley, la carrera administrativa, ha sido objeto de una amplia jurisprudencia en la cual, reiteradamente, la Corte ha reivindicado el carácter de regla general que le corresponde a la carrera y ha llamado la atención acerca de la necesaria limitación del legislador al fijar los cargos exceptuados, para evitar que el ordenamiento constitucional resulte alterado por una multiplicación de las excepciones que reduzca a extremos marginales el ámbito de la carrera administrativa, pues esta, en cuanto regla general, está llamada a predominar cuando se trate de la provisión de los empleos estatales, de la permanencia en el cargo, de los ascensos y del retiro[78].
61. En este sentido, la Corte ha destacado que el Legislador está facultado para diseñar un sistema específico de carrera cuando se trata de ciertas categorías de servidores públicos, teniendo en cuenta[79]:
La complejidad del aparato del Estado en el mundo contemporáneo, caracterizado por la globalización y la internacionalización de la economía, por la necesidad de alianzas estratégicas entre países de una misma región para alcanzar y mantener niveles de competitividad aceptables, que eviten su aislamiento y exclusión, y por una dinámica en el ámbito de lo científico y tecnológico que exige un recurso humano de especiales características, han generado la necesidad, cada vez más sentida, de un aparato burocrático conformado por personas de las más altas calidades y competencias profesionales, que acceda al servicio de la administración pública por sus méritos y competencias y al que se le garantice la estabilidad que requieren los diversos procesos que el Estado adelanta, con miras a desarrollar sus proyectos y programas y a alcanzar sus fines y objetivos.[80]
63. Por tanto, no existe impedimento de orden constitucional para que el Congreso, en ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa que el Constituyente radicó en esa Corporación, pueda crear sistemas especiales de carrera de contenido particular, que a su vez hagan parte del sistema de carrera administrativa general[82]. (Negrilla fuera del texto).
64. En este sentido, en la jurisprudencia constitucional se ha explicado que existen tres categorías o tipos de carrera administrativa[83]: (i) el Sistema General de Carrera, regulado en la Ley 909 de 2004, Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones; (ii) los sistemas especiales de carrera de origen constitucional, sujetos a una regulación diferente por parte del legislador, con observancia de los principios constitucionales;[84] y, (iii) los sistemas específicos de carrera de origen legal: aquellos que pesar de no tener referente normativo directo en la Carta Política, se conciben como una manifestación de la potestad del Legislador de someter el ejercicio de ciertas funciones institucionales a un régimen propio, cuando las particularidades de una entidad justifican la adopción de un estatuto singular, por supuesto dentro de los mandatos generales que la Constitución traza en el ámbito de la función pública[85]. El artículo 4º de la Ley 909 de 2004 consagra los sistemas específicos de carrera administrativa[86].
Límites constitucionales para la creación de regímenes específicos de carrera administrativa. Reiteración de jurisprudencia
65. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la potestad del legislador para crear regímenes específicos de carrera administrativa, pero esta competencia es excepcional: el diseño constitucional de ingreso, permanencia y retiro del empleo público parte de la regla general de inclusión de los cargos en el sistema de carrera administrativa y la posibilidad, en todo caso excepcional y reglada, de conformación de sistemas especiales de carrera[87].
66. Por tanto, el ejercicio de esta facultad está sometido a límites y controles definidos, entre los cuales se encuentran:
66.1. El reconocimiento dentro del régimen específico de los principios generales de la carrera administrativa.
66.2. La necesidad de que el legislador consulte la singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las distintas entidades estatales, con base en criterios técnicos, operativos y funcionales destinados a optimizar el cumplimiento de las actividades del organismo.
66.3. La satisfacción de un principio de razón suficiente para la configuración del sistema específico de carrera.
66.4. La administración y vigilancia de estos sistemas específicos de carrera, sin excepción alguna y con carácter obligatorio, por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Límites constitucionales para exceptuar cargos públicos del régimen de carrera administrativa
67. Desde luego, la propia Constitución ha reconocido algunas excepciones a la carrera administrativa y también ha facultado a la ley para que las establezca, al señalar, en su artículo 125, que se exceptúan de la carrera los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; pero, esa determinación encargada al legislador, con todo y tener respaldo constitucional, se encuentra sujeta a precisos límites, pues la atribución es per se limitada y para que el legislador pueda optar por un sistema de vinculación distinto al de carrera administrativa, deberá tener razones constitucionales suficientes para ello, en los términos del artículo 125 y demás normas que sean aplicables según la Entidad de que se trate[88].
68. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la potestad que tiene el legislador para establecer cuáles cargos del aparato burocrático estatal tendrán esta categoría, sin embargo ha sometido el ejercicio de esa competencia al cumplimiento de estrictos requisitos, para lo cual pueden destacarse tres aspectos: i) que exista expresa disposición legal; ii) razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa; iii) que la medida en su desarrollo esencial corresponda a una de las siguientes categorías: (1) cargos que tengan funciones directivas, de manejo, conducción u orientación política o institucional; o (2) empleos que requieran un grado de confianza mayor al que se predica de la función pública ordinaria[89].
69. En consecuencia, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción[90]. Por tanto, la jurisprudencia ha identificado los criterios que deben aplicarse para valorar si la excepción a la carrera administrativa creada por el Legislador se ajusta a la Constitución:
69.1. Interpretación restrictiva. Como se mencionó previamente, al ser la carrera administrativa un principio constitucional que determina dicho sistema como regla general, lo que corresponde es [i]nterpretar restrictivamente las disposiciones que permiten excluir ciertos cargos de dicho régimen general.
69.3. Valoración objetiva del papel que juegan los distintos cargos y evaluación de las funciones. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, para que la función del legislador tenga cabal desarrollo con estricto apego a la normativa fundamental, es necesario que, al expedirse la ley, se considere de manera objetiva cuál es el papel que juegan los distintos cargos dentro de la estructura del Estado y que se evalúe el tipo de funciones a ellos asignadas, con el fin de deducir cuáles resultan incompatibles con el sistema de carrera y cuáles, por el contrario, interpretando el telos de los preceptos constitucionales, encajan dentro de él.
70. Así las cosas, cuando se excluya del régimen de carrera administrativa un cargo y falte un principio de razón suficiente que justifique la exclusión, prima la regla general, establecida por la Constitución, esto es, la carrera administrativa. Esto es así porque la instancia legislativa no ejerce una capacidad omnímoda, pues el ejercicio de la facultad que le ha sido conferida se encuentra limitado por las situaciones que la Carta ha tenido en cuenta para la fijación del régimen de carrera y por los criterios jurisprudenciales desarrollados por esta Corporación.
71. Siempre que se exceptúen empleos de la aplicación de la carrera administrativa, sin tener en cuenta la vigencia de la regla general, el principio de razón suficiente y la naturaleza de la función asignada, se impone la inconstitucionalidad que, en varias oportunidades, la Corte ha declarado, por ejemplo, tras verificar que el legislador encuadra cargos que debían pertenecer al régimen de carrera, dentro de la categoría de los de libre nombramiento y remoción.