III. La demanda
7. El actor solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión todas, así como del inciso final del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, que modificaron el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, y, en consecuencia, señalar que el parágrafo original de la Ley 1150 de 2007 no ha sido modificado y sigue vigente[10].
8. Para el demandante, los enunciados cuestionados del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 desconocen los artículos 1º, 69, 113, 135, 151, 228, 267 inciso 6º, 287 numeral 3º, 288, 303 numeral 9º, 305 numeral 2º, 313 numeral 3º, 315 numeral 4º, 333 y 371 numeral 1º de la Constitución Política. Antes de explicar los cargos en que fundamenta la demanda, el demandante se refirió tanto a la vigencia de la disposición normativa, como al contexto de la demanda, que se sintetiza a continuación.
9. Vigencia de la disposición. El accionante explicó que la norma parcialmente demandada hace parte del Plan Nacional de Desarrollo del periodo 2018-2022, pero que sigue surtiendo efectos jurídicos dada su vocación de permanencia, debido a que el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 no fue derogado ni condicionado al cuatrienio 2018-2022, y su efecto jurídico se mantiene vigente al haber modificado la Ley 1150 de 2007, la cual, es una norma de carácter permanente cuya vigencia no depende del periodo del Plan Nacional de Desarrollo.
10. Contexto de la demanda. Antes de abordar los cargos formulados, el demandante señaló que el referido artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 modificó los incisos 4º y 5º del parágrafo 5° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007[11], lo que originó cambios en la regulación de los acuerdos marco de precios, el cual es un instrumento de agregación de demanda regulado por la ley que tiene por objeto obtener los mayores beneficios para las entidades públicas con recursos escasos[12].
11. El demandante se refirió al funcionamiento de la figura de acuerdo marco de precios. Específicamente, sostuvo que la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente (CCE) suscribe los contratos marco sobre bienes o servicios de características técnicas uniformes (CTU) (operación primaria), y que las entidades públicas que deben adquirir dichos bienes o servicios deben recurrir a dichos acuerdos.
12. En criterio del actor, la exigencia de acudir a los acuerdos marco de precios se predica solo de las entidades sometidas al régimen de contratación de la administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993 y en las normas especiales de entidades u órganos que remitan a dicha normativa y allí se encuentra restringida la expresión todas del inciso 4º, que demanda. En este sentido, este inciso se refiere también a entidades como la Auditoría General de la República[13] o al Consejo Nacional Electoral[14].
13. Así mismo, en este apartado general, el demandante sostuvo que la modificación del inciso 5º demandado hace referencia a todas las entidades y órganos allí establecidos, y no exclusivamente a las entidades sometidas al régimen de contratación de la administración pública. En consecuencia, para el demandante, los incisos 4° y 5° operan de forma independiente.
14. A partir de lo anterior, el accionante formuló seis (6) cargos de inconstitucionalidad que se pueden esquematizar de la siguiente manera:
Tabla 1. Elaboración de la Sala Plena a partir del escrito de corrección de la demanda.
Primer cargo: violación del principio de separación de poderes y la autonomía de las ramas Legislativa y Judicial[15]
15. Para el demandante, el legislador no puede limitar la facultad de las ramas del poder público para gestionar autónomamente sus recursos y sus procesos de contratación, a través de una ley ordinaria por lo que tanto la expresión todas del inciso 4° y el inciso 5 del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 trasgreden la Constitución Política, específicamente la autonomía de las ramas Legislativa y Judicial, así como el principio constitucional de separación de poderes (arts. 113, 135, 150.20 y 228, C.P.).
16. En la demanda se explica que se vulnera el principio de separación de poderes en dos sentidos: de un lado el inciso 4° del parágrafo modificado otorga al Gobierno nacional la facultad de determinar las condiciones de uso obligatorio de los acuerdos marco de precios para todas las entidades sujetas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, lo que incluye a las ramas Legislativa y Judicial; y, de otro, el inciso 5° del parágrafo modificado limita a que estas ramas diseñen sus propios acuerdos marco de precios, salvo que no exista uno previamente pactado por el Gobierno nacional para el bien o servicio de condiciones técnicas uniformes que requieran[16].
17. En criterio del accionante dichas medidas normativas generan una indebida intromisión de la rama Ejecutiva en las otras ramas del poder público, al restringir su autonomía en los procesos de contratación.
18. Argumentó que la competencia otorgada al Congreso por el artículo 150 de la Constitución solo lo faculta para expedir el estatuto general de contratación de la administración pública, pero no para delegar en el Ejecutivo la vinculatoriedad de los acuerdos marco de precios para las entidades estatales, incluidas las ramas Legislativa y Judicial. Además, señaló que obligar a estas ramas a verificar la existencia de un acuerdo marco de precios antes de diseñar uno propio limita injustificadamente su autogestión y subordina su actividad contractual a la gestión previa del Ejecutivo, afectando su autonomía constitucional.
Segundo cargo: lesión al principio de autonomía de los entes de control y las entidades de la organización electoral[17]
19. En criterio del demandante, los apartes demandados de los incisos 4º y el 5º del parágrafo 5º afectan la autonomía de los órganos de control y de las entidades de la organización electoral en la administración de sus recursos y su contratación, que están sometidos al estatuto general de contratación (arts. 113, 117, 265, 267, 274 y 283, C.P.).
20. Para sustentar este reproche, el demandante precisó el alcance de la autonomía de los órganos de control, y señaló que la Contraloría General de la República[18], la Procuraduría General de la Nación[19], la Defensoría del Pueblo[20] y la Auditoría General de la República[21] poseen autonomía administrativa y presupuestal, lo cual implica que las leyes deben garantizarles independencia en el ejercicio de sus funciones. Lo anterior, en criterio del demandante, incluye la libre ejecución de su presupuesto, permitiéndoles decidir cómo ordenar el gasto y contratar, sin que otra autoridad les imponga formas específicas de contratación, ni los obligue a usar contratos celebrados por terceros[22].
21. A su turno, se refirió al sentido de la autonomía de la organización electoral, y destacó que el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil son entidades autónomas e independientes, según lo establecido en el Decreto 2085 de 2019 y el artículo 265 de la Constitución, y que ambas gozan de autonomía administrativa y presupuestal, lo que les permite ejecutar su presupuesto, ordenar el gasto y contratar sin la intervención de otras autoridades.
22. En consecuencia, sostuvo que los enunciados demandados vulneran dicha autonomía, al intervenir en sus procesos de contratación en un sentido similar al expuesto en el primer cargo respecto de las ramas Legislativa y Judicial. Por lo tanto, la Sala entiende que la división de los cargos primero y segundo corresponde a una clasificación elegida por el demandante que se basa en la naturaleza de las entidades a las que se refiere en cada uno de ellos. Esto, sin perjuicio de que el reproche que hace sobre la norma, con respecto a la vulneración del principio de autonomía, es el mismo y cuestiona una aparente intromisión en las funciones de estas entidades por parte de la rama Ejecutiva.
Tercer cargo: vulneración al principio de autonomía de los organismos y entidades constitucionales autónomas e independientes[23]
23. El demandante consideró que la modificación introducida por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 al inciso 5° del parágrafo 5° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 vulnera los artículos 69, 113, 130, 150.7 y 371 de la Constitución.
24. En concreto, el demandante sostuvo que esta modificación desconoce la autonomía de los entes universitarios autónomos, de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de las corporaciones autónomas regionales y del Banco de la República, citando para ello las fuentes normativas que los constituyeron y lo dicho por la Corte Constitucional sobre el carácter de aquellos órganos en el ordenamiento jurídico[24]. En su opinión, la modificación transgrede el principio de autonomía en materia presupuestal, administrativa y contractual, al permitir que el Gobierno imponga restricciones a los procesos de contratación de estos entes.
Cuarto cargo: quebrantamiento del principio de autonomía de las entidades territoriales[25]
25. De manera similar al desarrollo de los anteriores cargos, el accionante indicó que uno de los ejes definitorios de nuestro ordenamiento constitucional es la descentralización administrativa con autonomía de sus entidades territoriales, premisa que es desconocida por el legislador con las modificaciones introducidas en el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019. Con base en ello, sostuvo que el legislador desconoció los artículos 1 y 287.3 de la Constitución.
26. Precisó el demandante que, aunque la autonomía no es absoluta pues su relación con el nivel nacional debe darse en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en este caso está de por medio el ejercicio de la competencia de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, la cual se ejerce en los términos de los artículos 303, numeral 9º, 305, numeral 2º, 313, numeral 3º, y 315, numeral 3º, de la Constitución por las autoridades territoriales.
27. Por lo anterior, advirtió que las disposiciones demandadas en las que el Gobierno nacional y el legislador establecen una especie de tutela contractual son inconstitucionales.
Quinto cargo: violación del régimen de libertad de empresa y libre competencia[26]
28. El demandante aseveró que la disposición parcialmente demandada vulnera el artículo 333 de la Constitución, en el que se protege la libertad de empresa y la libre competencia. En concreto, sostuvo que las disposiciones modificadas condicionan la contratación estatal de bienes de condiciones técnicas uniformes a la suscripción previa de un acuerdo marco de precios, lo que impone barreras de acceso al mercado y excluye a potenciales oferentes, especialmente a los contratistas territoriales sin capacidad para participar en los acuerdos a nivel nacional.
29. A su vez, señaló que la libertad de empresa y la libre competencia garantizan a los agentes económicos el derecho a participar en el mercado en igualdad de condiciones. De esta forma, los enunciados demandados no superan los requisitos que ha establecido la jurisprudencia para limitar este derecho[27], pues la obligación de contratar mediante acuerdos marco de precios excluye a pequeños contratistas locales que, aunque no cuentan con las economías de escala de los grandes proveedores nacionales, tienen una mayor cercanía con las necesidades y contextos específicos de las entidades territoriales[28].
30. Para sostener que la norma demandada vulnera el régimen de libertad de empresa y libre competencia, el demandante esbozó dos argumentos principales: (i) por un lado, consideró que la disposición crea una barrera de entrada al mercado de provisión de bienes y servicios de condiciones técnicas uniformes, en cuanto las entidades territoriales, organismos autónomos y las ramas Legislativa y Judicial quedan obligadas a usar un acuerdo marco de precios nacional, si este existe, lo que les impide celebrar acuerdos propios. Esto obliga a los proveedores a adherirse a los acuerdos marco de precios nacionales, generando costos adicionales en tiempo y recursos que dificultan la participación, especialmente de pequeños proveedores locales. Por otro lado, (ii) señaló que esta barrera de entrada es desproporcionada frente al objetivo de promover la eficiencia del gasto público.
31. Finalmente, el demandante sostuvo que la norma genera una barrera de entrada desproporcionada en relación con el fin que persigue. Al someter la medida a un juicio en intensidad leve, consideró que, aunque el objetivo de promover la eficiencia del gasto público territorial mediante los acuerdos marco de precios es legítimo, el medio utilizado para lograrlo es desproporcionado. Lo anterior, por cuanto la restricción excluye a actores locales que pueden satisfacer necesidades territoriales, pero carecen de la capacidad para competir con proveedores nacionales. Así, considera que no existe justificación para imponer una barrera tan severa, pues no es necesario excluir a estos proveedores, lo que hace que la medida sea innecesaria y excesiva[29].
Sexto cargo. Incumplimiento de la reserva de ley orgánica[30]
32. El demandante sustentó que los enunciados acusados constituyen una vulneración del artículo 288 de la Constitución Política, que prevé la reserva de ley orgánica en materia de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En concreto, sugirió que el legislador, mediante una ley ordinaria, adoptó disposiciones que debieron ser objeto de una ley orgánica. En particular: (i) facultó al Ejecutivo para asignar competencias a una o varias entidades indeterminadas, ya sean del orden nacional o territorial, y (ii) estableció competencias residuales para las entidades territoriales. Ambos aspectos, en criterio del demandante, implican una interferencia directa en la distribución de competencias que, conforme al artículo 288 de la Constitución, debe regularse exclusivamente mediante leyes orgánicas.
IV. Síntesis de las intervenciones
33. Dentro del término de fijación en lista[31] se recibieron ocho (8) intervenciones. Dos (2) de ellas proponen la exequibilidad; cinco (5) solicitan la inexequibilidad y una (1) pide de manera principal un condicionamiento, como se recoge en la siguiente tabla:
Tabla 2. Elaboración a partir de las intervenciones allegadas al proceso.
34. Si bien el texto completo de estas intervenciones puede consultarse en la página web de la Corte Constitucional[32], a continuación, se presenta un resumen de sus principales argumentos.
4.1. Intervenciones que solicitan la exequibilidad de la disposición acusada
35. Departamento Nacional de Planeación[33]. En intervención suscrita por apoderado judicial[34], el DNP pidió declarar la exequibilidad del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 parcialmente cuestionado, para lo cual se pronunció explícitamente sobre los cargos primero, cuarto, quinto y sexto[35].
36. Consideraciones del DNP sobre el cargo primero: el DNP precisó que no se viola el principio de separación del ejercicio del poder ni la autonomía de las ramas del poder público pues los acuerdos marco de precios son un instrumento de regulación contractual legítimo, dirigido a garantizar la transparencia y eficiencia en la contratación pública (art. 209, C.P.). A su turno, precisó que la Constitución Política (art. 113, C.P.) prevé que, independientemente de la separación de funciones entre las ramas del poder público, éstas deben actuar armónicamente para la consecución de los fines del Estado.
37. En consecuencia, la entidad manifestó que la jurisprudencia constitucional[36] ha entendido que dentro de la mencionada colaboración armónica es posible la existencia de controles inter-orgánicos, situación que no implica una violación a la independencia funcional de cada una de las ramas. De esta forma, concluyó que el artículo 41 parcialmente demandado no interfiere con las funciones propias de las ramas Legislativa y Judicial si no que, por el contrario, es una herramienta eficiente para la correcta selección de los contratistas y que permite dar cumplimiento a los principios de la contratación estatal.
38. Consideraciones del DNP sobre el cargo segundo. El DNP considera que la expresión todas del inciso 4 y el inciso 5 del parágrafo 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, no debe interpretarse, como lo hace el demandante, de manera aislada para concluir erróneamente que los acuerdos marco de precios son de obligatorio cumplimiento para entidades autónomas exceptuadas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tales como el Banco de la República, las universidades públicas y el Consejo Nacional Electoral, en ausencia de un acuerdo adelantado por Colombia Compra Eficiente.
39. Según el DNP, este instrumento de agregación de demanda solo es obligatorio para los órganos autónomos e independientes de creación constitucional que estén sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, conforme a lo dispuesto en el literal a) del numeral 2 del parágrafo 1 del artículo 2.2.1.2.1.2.7 del Decreto 1082 de 2015. En consecuencia, el DNP precisó que los acuerdos marco de precios no tienen carácter obligatorio y que por la anterior interpretación que se le está dando a la norma en el escrito de la demanda, el cargo carece de enfoque[37].
40. Consideraciones del DNP sobre el cargo cuarto. Sostuvo que en este caso no se afecta la autonomía de las entidades territoriales en razón a que aquella no es absoluta, sino que coexiste con los principios de la configuración unitaria del Estado, tales como la coordinación y la eficiencia administrativa. En concreto, señaló que la Constitución Política (art. 287) garantiza a las entidades territoriales el derecho a administrar sus recursos y a gobernarse autónomamente, siempre y cuando lo hagan dentro del marco constitucional y legal.
41. La entidad explicó que esto implica la obligación de observar políticas y directrices que optimicen la gestión pública, como lo son los acuerdos marco de precios. De hecho, puso de presente que la Corte Constitucional[38] ha señalado que la autonomía territorial puede ser limitada cuando se trata de implementar políticas nacionales que garanticen eficiencia y transparencia en el uso de los recursos. Así las cosas, expresó que la norma demandada no restringe indebidamente dicha autonomía, pues permite a las entidades diseñar sus propios acuerdos marco de precios si no existe uno general del Gobierno nacional, asegurando así una contratación eficiente y transparente en beneficio del interés general.
42. Consideraciones del DNP sobre el cargo quinto. No se transgreden los principios de libertad de empresa y libre competencia, en razón a que la protección del artículo 333 constitucional no es absoluta. De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional[39], el DNP sostuvo que las limitaciones al primer mandato se ajustan al ordenamiento superior cuando persiguen un fin constitucionalmente válido, como ocurre en este caso, dado que a través de los acuerdos marco de precios se evitan los actos de corrupción y se garantiza la igualdad.
43. Por su parte, el DNP afirmó que la jurisprudencia constitucional[40] ha señalado que la restricción a la libre competencia es razonable y proporcionada, lo cual, en este caso, considera que se cumple, por cuanto la obligatoriedad de los acuerdos marco de precios no impone cargas desproporcionadas a los empresarios sino que, por el contrario, sugiere que es una medida que establece condiciones claras y objetivas para la participación de éstos sujetos del mercado en los procesos de contratación, lo cual, al final, garantiza una igualdad de condiciones.
44. Consideraciones del DNP sobre el cargo sexto. El cargo no puede prosperar pues no se lesiona la reserva de ley orgánica, por cuando la Constitución Política (art. 151, C.P.) prevé esta reserva para la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En consecuencia, sostuvo que la norma demandada no modifica esta distribución, sino que establece un mecanismo para optimizar la contratación pública. Para respaldar su postura, precisó que la Corte Constitucional[41] ha señalado que la regulación de procedimientos administrativos, como la contratación, no requiere ley orgánica y puede adoptarse mediante leyes ordinarias, como lo es la Ley 1955 de 2019.
45. Consideraciones generales del DNP. Finalmente, allegó al despacho de la magistrada sustanciadora cuatro memoriales adicionales con los que dio alcance a su intervención inicial del 16 de septiembre de 2024[42]. En dichos memoriales explicó el funcionamiento de los acuerdos marco de precios y de los procesos de selección para los bienes y servicios de características técnicas uniformes. Igualmente, aportó algunas estadísticas de las transacciones realizadas por Colombia Compra Eficiente con varias entidades del país, relacionadas con el uso de acuerdos marco de precios. Lo anterior, con el fin de brindar contexto sobre el uso que se le ha dado a este mecanismo de agregación de demanda.
46. Auditoría General de la República[43]. A través del director de la oficina asesora jurídica[44], la Auditoría considera que el artículo cuestionado no desconoce los mandatos invocados por el accionante en los cargos primero, tercero, cuarto, quinto y sexto.
47. Consideraciones de la Auditoría General de la República sobre el cargo primer. La norma demandada no quebranta el principio de separación del ejercicio del poder y la autonomía de las ramas Judicial[45] y Legislativa[46] (arts. 113, 135, 150.20 y 228, C.P.), en tanto el Estado también se estructura en los principios de frenos y contrapesos, y de colaboración armónica con concurrencia de controles inter orgánicos. De manera que no se configura una intromisión en las funciones de las entidades antes señaladas ni se atribuye al Gobierno nacional facultades para asumir la actividad contractual en su reemplazo. Lo anterior, toda vez que se trata de un mecanismo de política pública orientado a optimizar la contratación y prevenir la corrupción.
48. En relación con la rama Legislativa, la Auditoría General de la República indicó que el Congreso, tanto Senado como Cámara, mantiene su capacidad para suscribir contratos y ejercer sus facultades conforme al régimen de contratación vigente. Así, la aplicación de los acuerdos marco de precios, prevista en la Ley 1150 de 2007, constituye una modalidad de contratación que no interfiere con sus funciones. Respecto a la rama Judicial, señaló que la Corte ha reconocido el principio de autogobierno[47], el cual no se ve vulnerado por la facultad del Ejecutivo de presentar iniciativas legislativas en materia de contratación, en cumplimiento de los principios de eficiencia y transparencia previstos en los artículos 209 y 267 de la Constitución. En esta dirección, la Auditoría expuso que, como lo ha considerado la Corte Constitucional[48], el Congreso está habilitado para legislar y establecer mecanismos contractuales eficientes, sin desconocer la autonomía institucional.
49. Consideraciones de la Auditoría General de la República sobre el cargo tercer. El parágrafo parcialmente cuestionado no desconoce el principio de autonomía de organismos y entidades constitucionales autónomos e independientes (arts. 69, 113 y 371.1, C.P.[49]). Respecto de las universidades públicas, advirtió que su régimen de contratación no es el previsto en la Ley 80 de 1993 y además, en los casos, de escogencia de contratista, el estado en cabeza del ejecutivo tiene la potestad y/o facultad constitucional de expedir las leyes y decretos reglamentarios, por lo cual, conforme a lo dicho por la Corte Constitucional[50], considera que la autonomía universitaria no se ve afectada por la disposición demandada, ya que la norma acusada no transfiere competencias ni altera su autonomía presupuestal o administrativa. En este sentido, afirmó que las universidades continúan gestionando sus recursos y seleccionando contratistas dentro de su capacidad de autogestión, lo anterior, sumado a que los acuerdos marco de precios optimizan la contratación, garantizando transparencia y eficiencia.
50. Consideraciones de la Auditoría General de la República sobre el cargo cuarto. La configuración normativa objeto de demanda no vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales (arts. 1º y 287.3, C.P.), en la medida en que están sometidas a la unidad política de un Estado que es unitario[51]. En concreto, señaló que la autonomía de estas entidades, en materia contractual, implica la posibilidad que establezcan y configuren la estructura de los contratos que van a celebrar, incluyendo el precio de estos y el procedimiento de selección del contratista. Así, sugiere que la materia que se estudia en este caso es una atribución exclusiva del orden nacional, por lo que significa que esta potestad legislativa es válida al no vulnerar la autonomía territorial y, por el contrario, materializar una función propia del orden nacional.
51. Consideraciones de la Auditoría General de la República sobre el cargo quinto. La norma no lesiona la libertad de empresa y libre competencia (art. 333, C.P.)[52], pues, la Corte Constitucional ha considerado que estas libertades no son absolutas y pueden ser limitadas para remediar fallas del mercado y promover el desarrollo con equidad[53].
52. Consideraciones de la Auditoría General de la República sobre el cargo sexto. Tampoco se viola la reserva de ley orgánica porque de acuerdo con la jurisprudencia[54], este principio democrático exige que ciertas materias sean reguladas por el legislador, limitando al Congreso para delegar sus potestades y al Ejecutivo para que no regule asuntos reservados a la ley. En este sentido, considera que la norma demandada no desbordó competencias, sino que estableció límites conforme a las disposiciones que regulan los entes territoriales, respetando el marco constitucional y legal aplicable.
4.2. Intervenciones que solicitan la inexequibilidad de la disposición acusada
53. Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[55]. A través de apoderado judicial[56], solicitó declarar la inexequibilidad de los enunciados demandados del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, por desconocer los principios de separación del ejercicio del poder y autonomía, así como por lesionar la libertad de empresa y la libre competencia. En este sentido, la rama Judicial se pronunció frente a todos los cargos.
54. Consideraciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre el cargo primer: Destacó que la Constitución de 1991[57] garantizó la autonomía e independencia de esta rama del poder público y creó el Consejo Superior de la Judicatura como órgano de administración judicial (art. 254, C.P.). En ejercicio de esta autonomía[58], el Consejo cuenta con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, encargada de adelantar los procesos contractuales necesarios para el adecuado funcionamiento del servicio de justicia. En consecuencia, considera que cualquier restricción a esa autonomía contractual vulnera los artículos 228 y 254 de la Constitución, como ocurre con las disposiciones demandadas.
55. Consideraciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre los cargos segundo y tercero. La Constitución otorgó competencias específicas a los órganos autónomos, garantizando su independencia del Gobierno nacional[59] para fortalecer la transparencia, la rendición de cuentas y la protección de los derechos ciudadanos. Dentro de estas competencias, resaltó que la autonomía contractual resulta importante para el cumplimiento de sus funciones constitucionales. Así, para el caso de la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, indicó que las normas demandadas limitan esta autonomía y afectan su capacidad para ejercer sus funciones de control. De manera similar, en relación con la organización electoral, señaló que las restricciones impuestas afectan su independencia funcional, lo que hace que las disposiciones cuestionadas resulten abiertamente inconstitucionales al interferir en la gestión de sus procesos de contratación.
56. Consideraciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre el cargo cuarto. Resaltó que la autonomía territorial es un principio fundamental reconocido en la Constitución (arts. 277 y ss, C.P.), el cual, entre otros aspectos, garantiza la administración de sus recursos y tributos para el cumplimiento de sus funciones. Asimismo, sostuvo que esta autonomía incluye la facultad de intervenir en las decisiones que les afecten, lo que implica la gestión autónoma de sus recursos a través de la contratación. En consecuencia, consideró que la norma demandada interfiere en los procesos contractuales de las entidades territoriales, afectando su capacidad para cumplir de manera eficiente y transparente su función constitucional, y vulnerando la autonomía territorial en la gestión de sus asuntos administrativos y financieros.
57. Consideraciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre el cargo quinto. La libertad de empresa y la libre competencia, esenciales para promover la innovación, la eficiencia y el crecimiento económico, solo pueden restringirse justificadamente y de manera proporcional a los fines que se persiguen. En este caso, considera que la obligatoriedad de los acuerdos marco de precios busca estandarizar las compras públicas, pero puede afectar la libertad de mercado al no garantizar condiciones óptimas en calidad, tiempos y garantías, especialmente para entidades con autonomía y misionalidad diversa. Explica, que estos acuerdos cubren necesidades generales como vigilancia o suministros, no siempre responden a particularidades institucionales. Además, al definir productos, calidad y composición, limitan la capacidad de las entidades para seleccionar opciones más adecuadas a sus requerimientos, restringiendo así su libertad contractual y la posibilidad de ajustar la contratación a sus necesidades específicas.
58. Consideraciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre el cargo sexto. No estima que se quebrante la reserva de ley orgánica, por lo cual, las razones de inconstitucionalidad se fundan en los principios de separación del ejercicio del poder, autonomía, y libertad de empresa y libre competencia.
59. Comisión Nacional del Servicio Civil[60]. El jefe de la oficina asesora jurídica[61] consideró que el parágrafo 5 (sin distinguir entre el inciso 4 y el inciso 5) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, es inconstitucional porque desconoce la autonomía y la independencia consustanciales al Estado Social de Derecho. Por lo anterior, se pronunció sobre los cargos primero, segundo y tercero, presentando una argumentación integrada sobre estos.
60. Para fundamentar su postura, la Comisión Nacional del Servicio Civil citó diversas disposiciones constitucionales[62] y pronunciamientos de la Corte Constitucional[63] que han definido el alcance de la autonomía de ciertos órganos y entidades. Destacó que los órganos de control y otras entidades, por su naturaleza, deben operar sin interferencias de otros poderes del Estado, entre ellos la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Rama Judicial, las universidades públicas y la Comisión Nacional del Servicio Civil. En consecuencia, señaló que la autonomía e independencia de estos organismos es fundamental en un Estado Social de Derecho, ya que les permite ejercer sus funciones sin presiones externas. Sin embargo, indicó que su autonomía financiera suele estar sujeta a la asignación de recursos del Presupuesto General de la Nación, lo que podría afectar su operatividad.
61. El interviniente señaló que, si bien los acuerdos marco de precios son herramientas útiles en la contratación pública, su aplicación no puede ser absoluta, ya que en algunos casos no responden a las necesidades específicas de entidades autónomas y pueden restringir su capacidad de contratación. Argumentó que la regulación vigente equipara a estas entidades con aquellas sujetas al control directo del Gobierno, afectando su libertad contractual. Como ejemplo, mencionó que la restricción en la contratación de servicios de aseo y cafetería, al impedir contratos menores a cuatro meses, podría no ajustarse a las necesidades particulares de cada entidad. En este sentido, concluyó que la norma demandada no se ajusta a los parámetros constitucionales y legales, pues otorga el mismo tratamiento a entidades pertenecientes a las ramas del poder público y a aquellas con autonomía e independencia constitucional o legal.
62. Bolsa Mercantil de Colombia[64]. Por intermedio de la representante legal suplente[65], la Bolsa solicitó declarar la inconstitucionalidad de los enunciados demandados del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, por considerar que desconocen el régimen de libertad de empresa y la libre competencia. En consecuencia, solo se refirió al cargo quinto.
63. Para el efecto, el interviniente precisó que la relevancia de las compras públicas para el Estado determina la necesidad de adoptar herramientas que maximicen sus ventajas y eficiencias. Entre dichas herramientas está la agregación de la demanda[66], la cual opera a través de la concentración de dichas compras, en relación, por ejemplo, con los bienes y servicios con características técnicas uniformes[67]. Añadió que la posibilidad de que los acuerdos marco de precios diseñados y celebrados por una autoridad del orden ejecutivo nacional sean vinculantes para todas las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 es inconstitucional por desproporcionada[68], en la medida en que excluye oferentes y otros mecanismos que generan eficiencia en la contratación -como la adquisición en bolsa de productos[69].
64. En ese escenario, la Bolsa Mercantil de Colombia señalo que, conforme al artículo 333 de la Constitución, la libre competencia económica es un derecho que conlleva obligaciones y debe ser garantizado por el Estado. Sin embargo, su regulación debe obedecer a fines constitucionales y cumplir criterios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad. Así, afirmó que la modificación introducida por los enunciados demandados sobre los acuerdos marco de precios genera una restricción inaceptable a la libertad empresarial y la competencia en el mercado. Explicó que esta regulación obliga a los proveedores a elegir entre suscribir un acuerdo marco de precios o retirarse de la contratación de bienes y servicios de condiciones técnicas uniformes. Por ende, en su criterio, este requisito establece barreras que favorecen a grandes contratistas con capacidad de participar a nivel nacional, excluyendo de facto a proveedores más pequeños, especialmente a nivel local, quienes carecen de la infraestructura y recursos necesarios para competir en igualdad de condiciones.
65. Así, la Bolsa resaltó que la imposición de los acuerdos marco de precios a las entidades sujetas al Estatuto General de Contratación, limita la participación de contratistas locales, con lo cual se afecta la libre concurrencia y la competencia; en esta dirección, no solo se reduce la pluralidad de oferentes sino la participación de actores locales[70]. Consideró que más razonable es la regulación previa a la modificación del parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, porque aquella permitía la activación de todos los mecanismos para la compra de bienes y servicios de condiciones técnicas uniformes.
66. Seguido a lo anterior, la Bolsa argumentó que la modificación demandada no supera un juicio intermedio de igualdad, pues su propósito, pese a ser la eficiencia del gasto público y la simplificación de la contratación estatal[71], establece distinciones que no se justifican constitucionalmente. En particular, diferencia entre oferentes vinculados a un acuerdo marco de precios y aquellos que no lo están, sin considerar criterios objetivos como la idoneidad del contratista o la calidad de los productos. Además, genera una diferenciación entre los acuerdos marco de precios y las bolsas de productos como mecanismos de centralización de la oferta. Por lo tanto, sostuvo que la medida no cumple con el requisito de adecuación, pues no existen pruebas verificables de que la obligatoriedad de los acuerdos marco realmente contribuya a la eficiencia del gasto público o garantice una mejor selección de contratistas.
67. Además, la Bolsa Mercantil de Colombia precisó que, al excluir a oferentes no vinculados, establece una desigualdad injustificada y fomenta monopolios tanto en la demanda como en la oferta, restringiendo la libre competencia. Por ello, concluyó que la norma representa una intervención estatal irrazonable y desproporcionada en la libertad económica, pues genera una mayor concentración del mercado y pone en riesgo la existencia de otros mercados, como el de la Bolsa Mercantil[72].
68. Universidad Nacional de Colombia[73]. El gerente nacional financiero y administrativo[74] se pronunció sobre el cargo tercero de la demanda y solicitó la inexequibilidad de los apartados demandados por desconocer los principios de separación del ejercicio del poder y autonomía universitaria[75]. Para arribar a esta conclusión, (i) precisó el alcance de la autonomía universitaria (art. 69, C.P.), destacando que involucra la libertad académica, administrativa y financiera[76], aspectos que se ven lesionados si se somete a las universidades públicas a la tutela del ejecutivo[77].
69. Desde el punto de vista presupuestal, el interviniente precisó que la jurisprudencia constitucional[78] ha reafirmado la autonomía presupuestal de las universidades públicas, estableciendo que los recursos asignados por la Nación no pueden ser incorporados en el presupuesto de otras entidades del Estado, incluyendo el Ministerio de Educación Nacional. En consecuencia, el presupuesto de estas instituciones debe figurar en una sección independiente dentro de la ley anual de presupuesto, diferenciando claramente sus gastos de funcionamiento e inversión. Así, destacó que, aunque el presupuesto de las universidades públicas forma parte del Presupuesto General de la Nación y se incluye en la ley anual de presupuesto, esto no las convierte en órganos del presupuesto. Pues los recursos asignados constituyen una fuente de financiamiento conforme a la Ley 30 de 1992, sin implicar subordinación al poder ejecutivo ni afectar su autonomía.
70. En materia contractual, el interviniente indicó que adoptó el Acuerdo 002 de 2008 y la Resolución 1551 de 2014 como su manual de convenios y contratos. En este contexto, considera que imponer a las universidades públicas la obligatoriedad de los acuerdos marco de precios, salvo cuando no exista uno, desconoce los principios invocados por el demandante. Lo anterior, por cuanto dicha medida limita su capacidad de tomar decisiones adaptadas a sus particularidades, afectando su misión educativa, científica y cultural, en los términos de autonomía universitaria reafirmados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-547 de 1994.
71. El interviniente sostuvo que la autonomía presupuestal es un pilar fundamental de la autonomía universitaria, ya que permite a las universidades gestionar sus recursos según sus prioridades. Sin embargo, considera que el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 limita esta capacidad al obligarlas a utilizar los acuerdos marco de precios e imponer condiciones de adquisición definidas por el Gobierno nacional a través de la entidad que éste designe. Así, concluye que lo anterior va en contravía de la Sentencia C-346 de 2021 de la Corte Constitucional, en la que se afirmó que los recursos universitarios no pueden ser controlados por el Ejecutivo de manera que afecten su gestión independiente.
72. Universidad Libre[79].El director del Observatorio Jurídico de Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y otros miembros de esta institución universitaria[80], intervinieron para manifestar que el artículo 41 parcialmente demandado de la Ley 1955 de 2019 es inconstitucional. Para la Universidad Libre, tanto el inciso 4 como el inciso 5 deben ser declarados inexequibles por encontrarse configurados los cinco cargos de la demanda.
73. Consideraciones de la Universidad Libre sobre el cargo primero: la Universidad Libre señaló que en el Congreso de la República, conforme a la Ley 5ª de 1992, las mesas directivas de cada cámara tienen la capacidad de celebrar contratos, actividad que adelantan con fundamento en la Ley 80 de 1993 y en el marco de autogestión que les reconoce la Carta[81], por ello, la incidencia del Ejecutivo que prevé la disposición parcialmente demandada afecta su autonomía. Situación similar ocurre con la Rama Judicial que, según los artículos 228 superior y 75 de la Ley 270 de 1996, expresa su libertad presupuestal y en materia de contratación a través del Consejo Superior de la Judicatura y en el marco de la Ley 80 de 1993[82].
74. Consideraciones de la Universidad Libre sobre el cargo segundo. Se refirió a la configuración constitucional de los entes de control[83] y de las entidades de la organización electoral[84], concluyendo que en estos eventos también se quebrantan los principios invocados en la demanda. Lo anterior, porque la autonomía presupuestal de estas entidades les otorga la facultad de contratar sin que otras autoridades interfieran de manera directa, lo cual no sucede con el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019. Además, sugiere que la naturaleza de las funciones que desempeñan, como el control disciplinario y fiscal, la defensa jurídica del Estado y la organización electoral, siendo esenciales para el adecuado funcionamiento del Estado Social de Derecho, pueden verse subordinadas a decisiones provenientes del nivel central de la administración, como pasa en este caso en materia contractual con la regulación contenida en la norma demandada.
75. Consideraciones de la Universidad Libre sobre el cargo tercero. Con respecto a los organismos y entidades constitucionales autónomas e independientes[85] afirmó que su autonomía se lesiona por la regulación prevista en el inciso 5º del parágrafo 5º controvertido, porque, aunque no tiene gran potencialidad invasiva ( ) sí los sujeta a los contratistas y a la entidad seleccionada por el ejecutivo, restándoles autonomía administrativa y presupuestal. En concreto, considera que la Corte Constitucional ha señalado que cualquier condicionamiento contractual impuesto a la Comisión Nacional de Servicio Civil compromete su autonomía y vulnera sus funciones constitucionales.
76. En línea con lo anterior, la Universidad Libre señaló que las corporaciones autónomas regionales gozan de autonomía orgánica, financiera y funcional; razón por la que no están sujetas al control del poder central de manera que permita revocar sus decisiones, pueden gestionar sus propios recursos sin interferencia estatal y tienen la facultad de diseñar y ejecutar políticas ambientales en sus jurisdicciones. Así, considera que la norma demandada afecta esta autonomía, ya que el Constituyente otorgó independencia a estas entidades para proteger sus funciones esenciales. Además, sostiene que el legislador podría alcanzar su objetivo mediante mecanismos de coordinación presupuestal sin vulnerar la autonomía constitucional de las CAR.
77. Consideraciones de la Universidad Libre sobre el cargo cuarto. Respecto a la lesión del principio de autonomía predicable de las entidades territoriales, hizo referencia a las organizaciones político-administrativas preconstitucionales para, luego, indicar que actualmente dicha regulación se verifica en el artículo 287 superior. A partir de su contenido y de lo sostenido por la Corte Constitucional[86], concluyó que se ratifica que las entidades territoriales poseen autonomía para gobernarse por autoridades propias, por lo que las disposiciones acusadas son inconstitucionales, pues el Gobierno nacional no puede cercenar la posibilidad de contratar a sujetos que posean facultad de autogobierno[87].
78. Consideraciones de la Universidad Libre sobre el cargo quinto. Los dos parágrafos desconocen el régimen de libertad de empresa y libre competencia en el nivel territorial[88], al disponer que sujetos económicos que no están en igualdad de condiciones deban competir para contratar con el Estado, lo que en principio podría suponer una imposición de las empresas que más desarrollo y posición de dominio tienen en el mercado. Así, considera que, si bien la medida legislativa busca optimizar el gasto público mediante la agregación de la demanda, garantizando eficiencia y protegiendo el interés general, también puede generar efectos adversos para ciertos empresarios.
79. En concreto, a aquellos con limitaciones en infraestructura, capacidad económica o talento humano, de acuerdo con la interviniente, podrían enfrentar dificultades para competir en igualdad de condiciones en el mercado. En este sentido, sostuvo que dicha restricción resulta contradictoria con el modelo económico del Estado, que promueve la participación y el crecimiento de pequeños y medianos empresarios.
80. Consideraciones de la Universidad Libre sobre el cargo sexto. Se quebranta la reserva de ley orgánica en razón a que distribuye competencias entre la Nación y las entidades territoriales, materia propia de ese tipo de normativas. En concreto, sugirió que la norma faculta al Gobierno nacional para que distribuya competencias a entidades de toda naturaleza y, para el caso de las entidades territoriales, considera que la norma les confiere una competencia de carácter residual para diseñar e implementar acuerdos marco de precios, pero únicamente en el evento de que la entidad designada por el Gobierno nacional no los haya creado. De este modo, el legislador ordinario ha efectuado una distribución de competencias entre las entidades territoriales, desconociendo que dicha función corresponde exclusivamente al legislador orgánico.
4.3. Intervenciones que incluyen solicitud de exequibilidad condicionada de la disposición acusada
81. Banco de la República[89]. El secretario de la junta directiva[90] precisó que su pronunciamiento se limitaba al tercer cargo invocado. Sostuvo que, de conformidad con la autonomía reconocida en los artículos 371 a 373 de la Constitución Política[91] y teniendo en cuenta las limitaciones del Congreso de la República cuando regula aspectos que se relacionan con el Banco de la República[92], el inciso 4º del parágrafo 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, es constitucional porque, desde la única lectura posible, solo es aplicable a las entidades sometidas al régimen de contratación de la Ley 80 de 1993[93].
82. Respecto del inciso 5º del mismo parágrafo, el interviniente admite la lectura que indica el accionante, esto es, que por virtud de esta disposición el Banco de la República estaría llamado a acudir al proceso de selección abreviada y a la suscripción de acuerdos marco diseñados por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente; entidad cuya dependencia del Ejecutivo nacional es indiscutible, en tanto su director es un empleado de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y está adscrita al Departamento Nacional de Planeación[94].
83. Además, el Banco de la República destacó que, conforme a al artículo 8 de su régimen de contratación especial[95], sus sistemas de contratación en el marco de las reglas civiles y comerciales no atienden al proceso de selección abreviada[96], sino que obedecen a la invitación abierta, la invitación a personas determinadas, la contratación directa y la contratación a iniciativa de terceros, salvo en los casos excepcionales establecidos en el mismo artículo 8 mencionado.
84. Por lo anterior, el Banco de la República indicó que la disposición sería constitucional en el entendido de que solamente es aplicable a los órganos que, sin perjuicio de su naturaleza jurídica, estén sujetos a la Ley 80 de 1993; de lo contrario, solicita declarar su inexequibilidad por desconocer el principio de autonomía de los órganos constitucionales sujetos a regímenes especiales.
V. Concepto del Procurador General de la Nación[97]
85. El viceprocurador pidió declarar la exequibilidad de los enunciados reprochados del artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, que modificó el parágrafo 5º del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en tanto, en su criterio, la regulación sobre la aplicación de los acuerdos marco de precios a las distintas autoridades del Estado supera el juicio de razonabilidad en intensidad intermedia aplicable en materia de contratación pública. Para fundamentar su postura, el viceprocurador no se refirió en concreto a los cargos de la demanda, sin embargo, expuso consideraciones generales sobre la constitucionalidad de la norma.
86. Por un lado, el viceprocurador puso de presente que el Congreso de la República (art. 150, C.P.) tiene la facultad de expedir el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, lo cual, en la jurisprudencia constitucional[98], se ha entendido como una facultad con amplio margen de configuración para regular diversos aspectos de la contratación pública, en especial, lo relativo a la selección de los contratistas[99].
87. Por lo anterior, el viceprocurador precisó que la validez de la norma acusada debe evaluarse mediante un test intermedio. Pues, aunque el Congreso tiene amplio margen de configuración, esta regulación es un instrumento para cumplir fines estatales, exigiendo mayor control, de acuerdo con la jurisprudencia[100]. En concreto, es necesario verificar que norma acusada: (a) busque un fin constitucional importante; (b) sea adecuada para lograrlo; y (c) no resulte desproporcionada frente a otros bienes constitucionales.
88. En consecuencia, el viceprocurador considera que la norma demandada persigue un fin constitucional legítimo al optimizar la eficiencia y transparencia en la contratación pública, conforme a los principios de la función administrativa (art. 209, C.P.) y los lineamientos de la Ley 1150 de 2007. Señaló que en la Sentencia C-119 de 2020, la Corte Constitucional precisó que la estandarización de documentos contractuales fortalece estos principios al promover claridad y eficacia en los procesos. Asimismo, sostuvo que la regulación impugnada es adecuada para alcanzar dichos objetivos, ya que optimiza los principios de eficiencia y transparencia en la contratación estatal[101]. Así, puso de presente que jurisprudencia[102] ha reconocido los acuerdos marco de precios como herramientas que centralizan la negociación estatal, estableciendo condiciones uniformes que agilizan la adquisición de bienes y servicios de uso común.
89. Por otra parte, el viceprocurador considera que la norma demandada no vulnera el principio de separación de poderes ni la autonomía de las entidades territoriales, las ramas del poder público, los órganos autónomos y las instituciones independientes del Estado. En concreto, (i) porque, según el artículo 150 de la Constitución, el Congreso tiene competencia para expedir el Estatuto General de Contratación, aplicable a todas las instituciones públicas nacionales o locales bajo el principio unitario del Estado. Así, sostuvo que la jurisprudencia constitucional[103] ha establecido que las entidades autónomas no pueden desconocer ni modificar este estatuto, ni crear procedimientos de selección de contratistas distintos a los previstos por el legislador.
90. En línea con lo anterior, el viceprocurador (ii) indicó que la norma no interfiere en aspectos esenciales de las funciones de control, banca pública, legislativa, judicial, electoral o universitaria (arts. 69, 113, 130, 228, 267, 279, 281 y 37.1, C.P.), en la medida en la que su alcance se limita a establecer un esquema de contratación para bienes y servicios de CTU, sin afectar la independencia funcional de estas instituciones. Adicionalmente, precisó que la norma acusada no afecta las competencias de las entidades territoriales (arts. 1, 287, 300, 305, 313 y 315, C.P.), ya que no regula temas exclusivamente locales fuera del ámbito del Congreso, respetando de esta forma la autonomía de las entidades en el marco de su misión constitucional.
91. Por otro lado, el viceprocurador argumentó que la norma demandada no vulnera la reserva de ley orgánica establecida en los artículos 151 y 288 de la Constitución. Sostuvo que la aplicación de los acuerdos marco de precios a todas las instituciones del Estado no modifica las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, sino que responde al ejercicio legítimo de la facultad legislativa otorgada al Congreso en el artículo 150 superior.
92. En este sentido, el viceprocurador recordó que la Corte Constitucional[104] ha reconocido que el Estatuto General de Contratación también se aplica a la administración territorial. Asimismo, afirmó que la disposición no afecta desproporcionadamente la libertad económica consagrada en el artículo 333 de la Constitución. Aunque los acuerdos marco de precios limitan la competencia en cada contrato específico, indicó que éstos permiten la participación en convocatorias generales. Además, justificó la intervención estatal en la contratación pública para garantizar la eficiencia, la transparencia y el cumplimiento de los principios de la función administrativa.