Sentencia
Síntesis de la decisión
La Sala Plena conoció de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Gustavo Valbuena Quiñones contra el artículo 41 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, que modificó el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007. El demandante planteó que los enunciados demandados vulneraban el principio de separación de poderes y la autonomía de las ramas Legislativa y Judicial, así como de los órganos de control y de las entidades territoriales. Igualmente, sostuvo que desconocía la libertad de empresa y la libre competencia, y que se trataba de una regulación que se había expedido mediante una ley ordinaria, pese a que, en su criterio, requería una ley orgánica.
Como cuestión previa, la Sala Plena verificó la vigencia de la disposición parcialmente demandada y concluyó que el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 conserva su vigencia, pese a la expedición de una nueva ley del Plan Nacional de Desarrollo, debido a su naturaleza normativa permanente. Asimismo, examinó la aptitud de los cargos presentados y decidió admitir tres de ellos, relativos a la presunta vulneración de la separación de poderes y la autonomía de las ramas Legislativa y Judicial, de los órganos de control y de las entidades territoriales, mientras que rechazó los demás cargos por ineptitud sustantiva.
En cuanto al estudio de fondo, la Corte abordó de manera conjunta los tres cargos admitidos, dado que compartían una identidad argumentativa centrada en la presunta afectación a la autonomía administrativa y funcional de las ramas Legislativa y Judicial, de los órganos de control, de las entidades de la organización electoral y de las entidades territoriales, derivada de la regla de obligatoriedad contenida en el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019.
Para resolver el caso, la Sala decidió aplicar un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia, en tanto la medida legislativa no incide directamente sobre derechos fundamentales ni utiliza criterios sospechosos, pero sí introduce una regla que podría restringir principios constitucionales relevantes como la autonomía administrativa, la autonomía territorial y la separación de poderes. Además, la Sala observó que la disposición demandada se inscribe dentro del margen de configuración normativa del legislador en materia de contratación estatal, el cual, si bien es amplio, encuentra límites en la necesidad de garantizar que las restricciones a la autonomía no resulten manifiestamente irrazonables ni desproporcionadas frente a los fines constitucionales perseguidos.
Antes de adelantar ese juicio de proporcionalidad, la Corte identificó un primer condicionamiento interpretativo, a partir del análisis del alcance normativo de las expresiones demandadas. En efecto, al armonizar los incisos cuarto y quinto del parágrafo 5º, concluyó que la expresión todas, contenida en el inciso cuarto, y la expresión organismos autónomos, contenida en el inciso quinto, debían interpretarse en el sentido de que la obligatoriedad de acogerse a los acuerdos marco de precios solo puede aplicarse a las entidades estatales que estén sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Esta lectura, basada en el principio del efecto útil y en la estructura interna del propio parágrafo, permitió preservar el límite fijado por el legislador al acotar el ámbito de aplicación de la norma, y aseguró la compatibilidad del mandato legal con los regímenes especiales de contratación previstos constitucional o legalmente.
Partiendo de ese entendimiento, la Corte adelantó el juicio de proporcionalidad, desde el alcance propio de la intensidad intermedia. En la etapa de idoneidad (identificación de un fin constitucionalmente importante), concluyó que la medida lo supera, pues busca fortalecer la eficiencia y la transparencia en la contratación pública, reducir la dispersión de precios y promover economías de escala en la adquisición de bienes y servicios de uso común.
En la etapa de necesidad (efectiva conducencia para alcanzar el fin constitucionalmente importante), determinó que el diseño normativo, que distingue entre un régimen general de obligatoriedad (inciso cuarto) y uno condicionado a reglamentación (inciso quinto), permite modular la aplicación de la medida y adaptarla a las características institucionales de las entidades estatales, lo cual disminuye la rigidez normativa y contribuye a su conducencia.
Finalmente, en la etapa de proporcionalidad en sentido estricto (estándar de no evidente desproporcionalidad), la Corte examinó de forma diferenciada el impacto de la medida sobre las ramas Legislativa y Judicial, los órganos de control y la organización electoral, así como las entidades territoriales, y concluyó que la medida, en principio, no resulta manifiestamente irrazonable ni vulnera desproporcionadamente su autonomía.
Con todo, la Sala advirtió que, para garantizar dicho equilibrio, resultaba necesario introducir un segundo condicionamiento, en el sentido de que la reglamentación que expida el Gobierno nacional sobre la obligatoriedad del uso de los acuerdos marco de precios, ordenada por la misma norma objeto de revisión, deberá respetar los límites derivados de la autonomía funcional, administrativa y presupuestal de las entidades destinatarias de la medida. En otras palabras, la facultad reglamentaria debe ejercerse de manera tal que no imponga condiciones que interfieran injustificadamente con las competencias misionales o con la gestión independiente de dichas entidades, en el ámbito de su autonomía, según corresponda.
En conclusión, con base en estos dos condicionamientos (uno derivado del análisis del alcance normativo y otro producto del juicio de proporcionalidad), la Corte declaró la exequibilidad de las expresiones demandadas, en el entendido de que (i) la obligatoriedad de los acuerdos marco de precios solo aplica a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y (ii) dicha obligatoriedad, que se concreta en la facultad de reglamentación, debe ejercerse respetando los límites materiales que impone la autonomía constitucional de las entidades involucradas. De esta manera, se garantiza una aplicación armónica de la medida con los principios de eficiencia y moralidad administrativa, sin comprometer el núcleo esencial de la autonomía de las entidades sobre las cuales recayó el análisis de la Corte.