C. Trámite procesal
9. En sesión del 5 de septiembre de 2024, la Sala Plena repartió el expediente. En consecuencia, la Secretaría General lo remitió para su sustanciación el 9 de septiembre siguiente.[9]
10. Mediante Auto del 19 de septiembre de 2024, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda, tras considerar que los demandantes no precisaron cual era el objeto de la acusación, ni superaron la carga argumentativa que exige el presupuesto del concepto de violación. Puntualmente, las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Dentro del término de ejecutoria del auto referido, los demandantes presentaron escrito de corrección de la demanda de la referencia.
11. Mediante Auto del 10 de octubre de 2024, se consideró que los accionantes solo superaron preliminarmente los yerros respecto de la censura planteada por la presunta vulneración del principio de igualdad. En consecuencia, rechazó el cargo por omisión legislativa relativa y admitió el reproche por el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad. En esta providencia, se ordenó a la Secretaría General de la Corte Constitucional que (i) comunicara el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Cámara de Representantes y al Senado de la República; así como a las autoridades que participaron de la formación de la norma;[10] (ii) fijara el asunto en lista por un término de diez días para permitir que los ciudadanos pudieran defender o cuestionar la constitucionalidad de las disposiciones objeto de reproche; (iii) trasladara a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera su concepto; (iv) invitara a algunas entidades públicas,[11] a varias facultades de derecho de distintas universidades,[12] a ciertas organizaciones privadas de carácter no gubernamental,[13] y a determinadas expertas en el asunto,[14] para que, si lo estimaban pertinente, intervinieran en el caso de la referencia.
D. Intervenciones y conceptos
12. El 23 de octubre de 2024, este proceso fue fijado en lista por el término de 10 días. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 7º, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991, el despacho sustanciador recibió 15 intervenciones y conceptos. Una de ellas fue allegada de forma extemporánea.[15]
13. La Sala Plena agrupa las misivas recibidas, en función de si se trata de una intervención oficial en los términos del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991; de uno de los conceptos solicitados a las entidades públicas, universidades, organizaciones o expertos, en atención a lo establecido en el artículo 13 ejusdem; o de una intervención ciudadana, tal y como se resume a continuación:
Intervenciones oficiales remitidas en atención a lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991[16]
14. Ministerio de Educación Nacional. Mediante escrito del 28 de octubre de 2024, Edgar Fabián Garzón Buenaventura, en su condición de representante judicial del Ministerio de Educación Nacional, le solicitó a esta Corporación que declare la exequibilidad de las disposiciones cuestionadas. Para justificar su postura, el interviniente explicó que, aunque los trastornos de aprendizaje no son una discapacidad en sentido estricto, el Estado debe garantizar la inclusión de las personas que padecen esos trastornos en todos los entornos educativos.[17] Según advirtió, el cumplimiento de ese deber quedó materializado con las Leyes 115 de 1994, 324 de 1996, 982 de 2005 y 1618 de 2013 y el Decreto Único del Sector Educativo 1075 de 2015, modificado por el Decreto 1421 de 2017. Esto, en la medida en que las políticas de educación inclusiva establecidas en esas disposiciones cobijan a todas las personas con trastornos de aprendizaje y abarcan todos los entornos del servicio público educativo, incluido, el de educación superior.[18] En su opinión, el Decreto 2082 de 1996 refuerza esta conclusión, en la medida en que establece que el sistema educativo en su totalidad tiene el deber de garantizar la inclusión de las personas con discapacidades o con problemas de aprendizaje.
15. Adicionalmente, el interviniente aseguró que, si bien las universidades gozan de una amplia autonomía universitaria (art. 69 Superior), están obligadas a cumplir con los mandatos establecidos en el ordenamiento jurídico; entre ellos, el de respetar la diversidad contemplada en la Ley 115 de 1994 y el de garantizar el derecho a la educación inclusiva para las personas con discapacidad previsto en la Ley 1618 de 2013 y en el Decreto 1421 de 2017. De manera que, la norma acusada no discrimina a las personas adultas que afrontan problemas de aprendizaje. Simplemente, prioriza la atención de los niños, niñas y adolescentes, en los términos dispuestos por el artículo 44 Superior de la Constitución.
16. A partir de lo anterior, el apoderado del Ministerio estudió las disposiciones acusadas y ratificó que no desconocen el derecho a la igualdad. En su criterio, la norma genera una distinción de trato entre los grupos poblacionales que no son comparables.[19] En efecto, los contextos educativos de los estudiantes con trastornos de aprendizaje son diferentes y la inclusión de cada grupo en el entorno educativo depende de una fuente normativa diferente. Además, a su juicio, la diferencia de trato se encuentra justificada por el principio constitucional de la autonomía universitaria. Con todo, el interviniente concluyó que las disposiciones cuestionadas son proporcionales en sentido estricto, porque el beneficio de aplicar la norma a la educación básica y media, supera el posible perjuicio que la exclusión de los estudiantes universitarios podría generar. Por tanto, consideró que la Corte debe declarar la exequibilidad de las disposiciones cuestionadas.[20]
Conceptos presentados por las entidades públicas, organizaciones de la sociedad civil y los expertos invitados a participar del proceso en los términos del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991[21]
17. Ministerio de la Igualdad. A través de Oficio del 18 de noviembre de 2024, Raúl Fernando Núñez Marín, en su condición de apoderado del Ministerio, le solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Para justificar su postura, presentó un recuento de las normas y tratados internacionales que establecen que el Estado tiene la obligación de garantizar la educación inclusiva de las personas en condición de discapacidad. A partir de ello, analizó el caso concreto y concluyó que la Política pública de educación superior inclusiva e intercultural, así como sus disposiciones, lineamientos y documentos complementarios están enmarcados en la Constitución de 1991 y contempla a todas las personas con discapacidad. Por tanto, no está incurriendo en ningún tipo de discriminación, ni se viola el principio de igualdad.[22]
18. Departamento Nacional de Planeación DNP. Mediante oficio del 6 de noviembre de 2024, Juan Carlos Jiménez Triana, en su calidad de apoderado del Departamento Nacional de Planeación, argumentó que, si bien las normas acusadas establecen una distinción de trato entre los estudiantes de educación básica y media, de un lado, y los de educación superior, de otro; lo cierto es que ese tratamiento cuenta con una fundamentación objetiva, relacionada con la autonomía universitaria y con los límites a la intervención estatal en esos contextos. En consecuencia, consideró que la Corte debería declarar la exequibilidad de las normas cuestionadas.[23]
19. En efecto, argumentó que, aunque el ámbito de aplicación de las normas demandadas no cobija a las instituciones de educación superior, estos centros educativos están obligados a adoptar las medidas que consideren oportunas, en el marco de la autonomía universitaria, para garantizar la igualdad de oportunidades a las personas con discapacidad o con necesidades especiales, tal y como lo disponen las Leyes 1346 de 2009 y 1618 de 2013. De manera que, en su opinión, las normas demandadas no transgreden el principio de igualdad, sino que complementan las disposiciones normativas aludidas. Por esa razón, no es necesario que exista una normativa concreta que regule la inclusión educativa en la educación superior, ni extender los efectos de las normas acusadas a este ámbito escolar.[24] En consecuencia, solicitó que se declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
20. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF. A través de Oficio del 6 de noviembre de 2024, Leonardo Alfonso Pérez Medina, jefe encargado de la Oficina Asesora Jurídica del ICBF, advirtió que la Corte debería declararse inhibida para conocer de la demanda. A su juicio, la censura planteada carece de certeza[25] y especificidad.[26] Con todo, de manera subsidiaria, le solicitó a esta Corporación que, en caso de estudiar de fondo la demanda, declarara la exequibilidad de la norma acusada. En su criterio, aunque las personas con trastornos del aprendizaje no están en condición de discapacidad, son beneficiarias de las normas que disponen la política pública de educación inclusiva. De modo que, este grupo poblacional no se encuentra desprotegido. Al respecto, resaltó que, si bien sería ideal contar con un marco normativo y presupuestal más amplio, lo cierto es que la norma acusada corresponde a una acción afirmativa en favor de unos sujetos de especial protección constitucional, proferida dentro del ámbito de la libertad de configuración normativa atribuida al Legislador.[27]
21. Por otra parte, el instituto aplicó el test integrado de igualdad para demostrar que la norma no desconoce el derecho invocado. En ese ejercicio, manifestó que los grupos señalados por los demandantes no son comparables, porque (i) los trastornos de aprendizaje no son una discapacidad; (ii) el ordenamiento jurídico contiene varias disposiciones que están dirigidas a garantizar la inclusión en la educación superior; y, (iii) los niños, niñas y adolescentes son sujetos de especial protección constitucional, mientras que los adultos no. Bajo la premisa expuesta, señaló que no existe un trato desigual entre iguales, sino entre personas que están en condiciones distintas. Por tanto, concluyó que las disposiciones cuestionadas no vulneran el derecho a la igualdad. y, de manera subsidiaria, pidió que se declaren exequibles.
22. Instituto Nacional para Sordos INSOR. Mediante Oficio del 6 de noviembre de 2024, Geovani Andrés Meléndres Guerrero, en su calidad de Director General de la entidad, manifestó que el instituto carece de competencia para pronunciarse acerca de la demanda. Todo ello con fundamento en el artículo 3° del Decreto 2106 de 2013.[28]
23. Instituto Nacional para Ciegos INCI. A través de escrito del 6 de noviembre de 2024, Carlos Parra Dussan, Director General del Instituto Nacional para Ciegos, solicitó que se declare la exequibilidad de las disposiciones cuestionadas. El instituto argumentó que el Legislador cuenta con una amplia libertad de configuración normativa para establecer tratos diferenciados entre las personas que afrontan condiciones distintas. A su juicio, el modelo implementado por las normas acusadas atiende a las diferencias contextuales entre la educación básica y media, de un lado, y la educación superior, del otro. En la medida en que, esta última está guiada por la autonomía universitaria. Además, aseguró que la disposición acusada debe analizarse en el marco de la política pública de educación inclusiva que vincula la educación para adultos y el entorno universitario. En consecuencia, concluyó que los artículos cuestionados no desconocen el principio de igualdad.[29]
24. Red Regional por la Educación Inclusiva. En escrito del 2 de noviembre de 2024, Celeste Fernández, en su condición de representante de la organización, presentó unas consideraciones generales sobre el derecho a la educación inclusiva; así como, los siguientes comentarios generales respecto de la Ley 2216 de 2022. Primero, consideró problemático que la norma se enfoque en los trastornos de aprendizaje, porque ello implica volver a una política de inclusión basada en los diagnósticos médicos. Sin embargo, en su opinión, la educación inclusiva implica personalizar la enseñanza a partir de una indagación pedagógica, más no médica. Por tanto, centrar la norma en los trastornos resulta falaz y contradice el propósito de la educación inclusiva que consiste en dejar atrás las etiquetas y separa la medicina de la educación.[30]
25. Luego, advirtió que los trastornos específicos del aprendizaje no necesariamente permanecen en el tiempo, ni determinan barreras para el aprendizaje.[31] Por otra parte, manifestó que la disposición acusada no es necesaria,[32] porque Colombia cuenta con una Política Nacional de Inclusión y Equidad que parte de la idea de reconocer y valorar la diversidad. En su criterio, las personas con trastornos de aprendizaje están comprendidas en esas normas y, en esa medida, no requieren una ley específica. Con todo, la Red no planteó una pretensión concreta.[33]
26. Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social PAIIS. Mediante oficio del 6 de noviembre de 2024, Federico Isaza Piedrahita, en su calidad de director, Valeria Cabrera Bernal, como asesora jurídica, Valentina Oliver y Camila del Sol Moyano, en su condición de estudiantes del programa, le solicitaron a la Corte que se inhiba para pronunciarse de fondo sobre el caso. En su criterio, el cargo no cumple con el presupuesto de claridad, porque no explica de forma precisa de qué forma la exclusión de un grupo poblacional afecta los derechos fundamentales a la igualdad y a la educación.[34] Adicionalmente, el interviniente argumentó que la censura tampoco reúne el criterio de especificidad, puesto que los accionantes no identificaron de forma puntual los términos de comparación, se concentraron en la falta de inclusión de la educación superior en la norma; y, dejaron de lado el análisis de la disposición acusada a la luz del Decreto 1421 de 2017. Finalmente, indicó que el razonamiento propuesto no suscita una duda razonable sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. En consecuencia, concluyó que la insuficiencia del concepto de violación impide que la Corte adopte un fallo de fondo sobre el asunto.[35] En todo caso, argumentaron que la Sala Plena debía estudiar si el legislador había incurrido en una omisión legislativa relativa. En su criterio, el análisis de esa censura llevaría a declarar la exequibilidad condicionada de la norma cuestionada.
27. Universidad del Norte. A través de Oficio del 31 de octubre de 2024, Carolina Andrea Camargo Villamil, estudiante del Consultorio Jurídico, y Erika Patricia López Salomé, docente de la Universidad del Norte, le solicitaron a la Corte que declare la inexequibilidad de las normas acusadas. En su criterio, la exclusión de los estudiantes universitarios con discapacidad de las políticas de educación inclusiva establecidas en las normas acusadas no tiene una justificación objetiva y suficiente, porque ese grupo es asimilable a los estudiantes de educación básica y media. Por tanto, en su criterio, la norma desconoció el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 Superior.[36] Para la Universidad, la exclusión referida desconoce un deber constitucional específico, en la medida en que la Constitución y la jurisprudencia han advertido que el Estado debe garantizar la existencia de un sistema educativo inclusivo en todos los niveles de educación. En consecuencia, consideró que la norma debe declararse inexequible.[37]
28. Universidad Libre. Mediante Oficio del 6 de noviembre de 2024, Jorge Kenneth Burbano Villamarín, en su condición de director del Observatorio de Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, Michelle Andrea Nathalie Calderón Ortega, profesora titular de la Universidad, y David Santiago Bohórquez Saldarriaga, en su calidad de estudiante de la Seccional Cúcuta de la misma Universidad, le solicitaron a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de las normas demandadas, en el entendido de que se extiendan los efectos de la norma a todos los estudiantes con trastornos específicos de aprendizaje en todos los niveles de formación, desde la educación preescolar hasta la educación superior.[38]
29. Para el Observatorio, los trastornos de aprendizaje son una condición de neurodesarrollo, más no una forma de discapacidad.[39] De manera que, el trato diferenciado establecido en las disposiciones acusadas tiene sustento en un criterio semi sospechoso de discriminación, puntualmente, la edad de los estudiantes;[40] y, genera consecuencias adversas a las personas en condiciones de vulnerabilidad. De modo que, su constitucionalidad debería estudiarse a la luz del juicio integrado de igualdad en su intensidad estricta. Al aplicar dicha metodología, concluyó que las normas acusadas desconocen el principio de igualdad,[41] en la medida en que la norma solo dispone la implementación de los ajustes razonables para uno de los grupos comparados, a pesar de que ambos los requieren. En consecuencia, consideró que la Corte debería declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones acusadas, en el sentido de incluir a todos los estudiantes de educación que tengan las condiciones descritas.[42]
30. Universidad Pontificia Bolivariana.[43] Mediante Oficio del 6 de noviembre de 2024, Enán Enrique Arrieta Burgos, María José Villar Quintero, María Paula Valencia Marín, Santiago Alejandro Ruiz, Ana Milena Montoya Mattos, Valeria Martínez Arcila y Valentina Sánchez Nanclares, en condición de profesores y estudiantes de la Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana (UPB Medellín), le solicitaron a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas, en el entendido de que sus efectos jurídicos también comprenden la educación superior de personas con trastornos específicos de aprendizaje.
31. A su juicio, la exclusión de las personas adultas con trastornos de aprendizaje que estudian programas de educación superior de las consecuencias de la Ley 2216 de 2022 desconoce el derecho a la igualdad, toda vez que las normas acusadas establecen una distinción de trato que no tiene justificación constitucional alguna. Al respecto, indicaron que los accionantes argumentaron que, si bien las instituciones de educación superior son autónomas en la gestión de sus asuntos internos, por virtud del principio de autonomía universitaria, el ejercicio de esta garantía tiene como límite constitucional el derecho a la educación. De manera que, esas instituciones no pueden limitarse a garantizar el acceso a la universidad, sino que deben adoptar todas las medidas necesarias para que las personas puedan realizar un proyecto de vida pleno y significativo. Sin embargo, la exclusión de ese ámbito educativo de la norma impide la adopción de los ajustes razonables que requiere esa población para su inclusión en el entorno educativo mencionado. Por tanto, no existe, razón constitucional alguna que justifique la exclusión de las universidades de las disposiciones establecidas en la Ley 2216 de 2022. En consecuencia, consideró que las normas son exequibles únicamente bajo el entendido de que incluyen a la población adulta que padece trastornos de aprendizaje y cursa programas de educación superior.[45]
32. Fundación para el Futuro de Colombia- COLFUTURO. Mediante Oficio del 6 de noviembre de 2024, Juan Pablo Coy Navarro, apoderado de la Fundación para el Futuro de Colombia COLFUTURO, le solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas.[46] Para justificar su postura, indicó que las disposiciones no son discriminatorias, ni vulneran el derecho a la igualdad. Esto, en la medida en que la exclusión de los estudiantes universitarios con trastornos de aprendizaje se justifica por la primacía del interés superior de los niños previsto en el artículo 44 de la Constitución Política, el cual impone un trato especial y preferente a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de especial protección. Adicionalmente, la Fundación consideró que, si bien es necesario que los estudiantes universitarios con trastornos de aprendizaje tengan una educación inclusiva efectiva, la competencia para regular debe obedecer a una decisión autónoma e informada del Legislador.[47]
33. Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación ICFES. Mediante Oficio del 7 de noviembre de 2024, Brahiam Daniel Montoya Zuleta, en su condición de jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICFES, le solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas.[48] Para el Instituto, el hecho de que la norma esté dirigida a una población específica no implica una vulneración, ni amenaza per se al derecho a la igualdad. Lo expuesto, porque existen otras disposiciones legales, como la Ley 115 de 1994, la Ley 324 de 1996, la Ley 982 de 2005, la Ley 1346 de 2009 y la Ley 1618 de 2013,[49] que garantizan un trato equitativo para todas las personas con discapacidad. De modo que, en su opinión, los artículos impugnados no generan un trato desigual entre los alumnos de la educación superior con necesidades educativas especiales (ya sea profesional, tecnológica o técnico-profesional) y aquellos que pertenecen a la educación básica, secundaria y media.[50] Lo anterior sin perjuicio de que se creen e implementen políticas públicas para garantizar la protección de aquellos que no clasifican entre los sujetos de la norma demandada, pero que presentan algún trastorno de aprendizaje, y que además el Congreso, a su turno, regule escenarios que aún no pueden estar cubiertos, sin desconocer el derecho de la autonomía universitaria.[51]
34. Universidad Santo Tomás, seccional Bucaramanga. Mediante Oficio del 8 de noviembre de 2024, Cesar Augusto Romero Molina, Gissette Carolina Benavides Mendoza y Wilinton Tarazona Rincón, docentes del Grupo de Investigación Grupo Estado, Derecho y Políticas Públicas de la Facultad de Derecho de esta institución universitaria, le solicitaron a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de las normas demandadas, en el entendido que el principio de educación inclusiva constitucionalmente debería aplicarse a todos los niveles educativos, incluidos los universitarios.[52]
35. Para la Universidad, excluir a los estudiantes universitarios de las políticas de inclusión previstas en la Ley 2216 de 2022 vulnera su derecho a tener las mismas oportunidades y dificulta su permanencia y éxito en la educación superior, al no ofrecerles el apoyo necesario para su desarrollo académico. En su criterio, los estudiantes universitarios o adultos con trastornos específicos de aprendizaje deberían ser incluidos de forma explícita en la legislación vigente, para garantizarles el derecho a la igualdad y al acceso equitativo a todos los niveles educativos. De manera que, al no hacerlo, la Ley 2216 de 2022 discrimina a un grupo de personas que padecen trastornos de aprendizaje, sin ninguna justificación. Por tanto, consideraron que la Corte debía declarar la exequibilidad condicionada de la norma, bajo el entendido de que la política de educación inclusiva debe ser transversal a todas las personas y entornos educativos.[53]
E. Concepto de la Procuradora General de la Nación
36. La entonces Procuradora General de la Nación solicitó que se declarara la exequibilidad condicionada de los artículos demandados, en el entendido que sus efectos se extienden a las personas adultas en condición de discapacidad y a la educación superior.[54] A su juicio, no existe una razón suficiente para otorgar un trato diferenciado a las personas en situación de discapacidad, con fundamento en su edad o nivel educativo, en la medida en que, al adoptar la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, el Estado adquirió el compromiso de garantizar el derecho a la educación de todas las personas en condición de discapacidad, sin distinción alguna. Lo expuesto, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 54 y 68 de la Constitución.
37. Al respecto, precisó que, si bien es cierto que, en virtud del artículo 69 Superior, las instituciones de educación superior son autónomas para definir sus propios asuntos, también lo es que el ejercicio de este principio se encuentra supeditado al respeto de los derechos fundamentales de los estudiantes, entre ellos, el de la igualdad.[55] En su opinión, el deber de garantizar una educación inclusiva no se limita a garantizar el derecho de los estudiantes a acceder a una institución educativa, sino a contar con los requerimientos necesarios para que las personas puedan disfrutar de su derecho a la educación. Bajo esta perspectiva, la exclusión de las personas en condición de discapacidad y de los estudiantes universitarios con trastornos de aprendizaje, de las medidas de promoción de la educación inclusiva contempladas en las disposiciones cuestionadas, no cuenta con una razón suficiente que la justifique. En consecuencia, aseguró que el cargo planteado por los accionantes está llamado a prosperar y, en esa medida, solicitó la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma en los términos previamente expuestos.[56]