LEY 1551 DE 2012
(Julio 6)
Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
Artículo 43. Adiciónense al artículo 131 de la Ley 136 de 1994 los siguientes numerales y un parágrafo, así:
14. Elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento en los casos en que este haya sido adoptado por la administración municipal, incorporando los conceptos del concejo (sic) comunal y/o corregimental de planeación, para lo cual distribuirá las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental, antes de ser incorporado a los actos administrativos del concejo distrital o municipal.
5. El demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del precepto acusado, por considerar que vulnera el artículo 318.4 de la Constitución, referente a las atribuciones de las juntas administradoras locales. En efecto, en su criterio, al establecer la norma impugnada que la distribución de las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento de los municipios requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo comunal y/o corregimental de planeación (también denominados consejos consultivos) lleva a reconocer que el Congreso no tuvo en cuenta ( ) que la distribución de las partidas asignadas a las comunas y corregimientos es un mandato constitucional (CP art. 318-4), que asigna una atribución o competencia a las juntas administradoras locales que no se halla sujeta a condición o requisito alguno[5].
6. En este sentido, la disposición acusada transgrede el contenido del numeral 4 del artículo 318 de la Constitución, en armonía con el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 4 de la Carta[6], ( ) dado que faculta a una organización civil (consejo consultivo), [para] aprobar por mayoría absoluta la distribución de las partidas globales del presupuesto municipal, hecho manifiestamente contrario a la Constitución ( ), que establece que son funciones de las [juntas administradoras locales] aprobar y distribuir las partidas globales que se les asignen en el presupuesto municipal a las comunas o corregimientos[7].
7. En desarrollo de lo expuesto, para el accionante, es claro que la norma legal acusada, al exigir que la distribución de una de las partidas del presupuesto municipal dirigida a los corregimientos o comunas esté sujeta a la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo, usurpa la función que el numeral 4 del artículo 318 de la Constitución Política les asigna a las juntas administradoras locales, ya que les impide ejercer una competencia que el Constituyente les otorgó de forma directa y que no se encuentra sujeta a ningún tipo de limitante o condición. Por tal razón, para el actor, la norma acusada permite lo siguiente:
(i) Desplazar a las juntas administradoras locales como autoridad pública que por mandato constitucional le corresponde aplicar y distribuir en última instancia las partidas asignadas en el presupuesto municipal a las comunas o corregimientos; (ii) Limitar a los ediles como servidores públicos de elección popular en el ejercicio pleno de las funciones que en materia presupuestal le atribuye la carta a la corporación pública de la cual hacen parte; (iii) Transgredir el derecho de los electores de las juntas administradoras locales, quienes tienen una expectativa legítima de que los ediles podrán desplegar todas las funciones que la Constitución les atribuye en beneficio de su comuna o corregimiento; y (iv) Desnaturalizar la función que la Constitución le atribuye a las juntas administradoras locales de gestionar con autonomía programas y proyectos para el desarrollo de las comunas o corregimientos[8].
D. Intervenciones
8. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente cuatro escritos de intervención. De ellos un total de tres solicitan que el aparte de la norma acusada sea declarada exequible, mientras que el restante pide que se adopte un fallo de exequibilidad condicionada.
9. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios. Para este interviniente, en virtud del principio de participación ciudadana y dada la soberanía popular que caracteriza al Estado, el texto demandado no constituye una obstrucción a la función de distribución de las partidas globales asignadas en el presupuesto municipal a las juntas administradoras locales, sino que materializa la participación comunitaria, como rasgo característico de la democracia, en la configuración de los presupuestos territoriales. Por tal motivo, el texto demandado debe ser declarado ajustado a la Constitución.
10. Por lo demás, cita la sentencia C-150 de 2015 y destaca que los denominados presupuestos participativos, entendidos como un mecanismo para materializar un adecuado proceso de priorización de recursos en atención a las necesidades existentes, responden a lo establecido en el artículo 334 Superior, pues buscan mejorar la calidad de vida de los habitantes, a partir del conocimiento amplio y detallado de los requerimientos de la ciudadanía, lo que reduce los riesgos que se asocian con los problemas de información que surgen de la faceta representativa de la democracia y que puede mejorar la identificación y ordenación de prioridades.
11. Intervención de la Universidad de Nariño. El interviniente precisa que el texto demandado se ajusta a la Constitución, en la medida en que apunta a garantizar un adecuado proceso de priorización en la distribución de los recursos, en atención a las necesidades de cada comuna o corregimiento, con lo cual se ( ) está dando cumplimiento a fines estatales como el planteado en el artículo 334 [Superior], tendiente a mejorar la calidad de vida de los habitantes, ( ) [a través de] una correcta identificación y ordenación de prioridades presupuestales[12].
12. Además, la norma materializa la participación ciudadana en la configuración de los presupuestos territoriales y en los procesos de planeación, mediante la implementación de un sistema de focalización y priorización, que se basa en el fortalecimiento de la acción comunal y con ello en la vigilancia y control de la gestión y asignación de los recursos públicos.
13. Finalmente, pone de presente que, [si] bien la norma les exige a las juntas administradoras locales la aprobación previa de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental para la distribución global de las partidas presupuestales, esta exigencia no atenta contra las funciones constitucionales otorgadas a los miembros de dichas corporaciones, pues es una forma de garantizar la efectiva participación ciudadana en la priorización e identificación de la inversión, atendiendo a las necesidades sociales de la comunidad, siendo así un medio de control necesario que beneficia a la población, al dar un equilibrio entre las dimensiones de la democracia, tanto participativa como representativa, que caracteriza a un Estado Social de Derecho, como lo es Colombia[13].
14. Intervención de la Federación Nacional de Departamentos. En primer lugar, el interviniente expone que en el expediente D-15208, esta corporación ya se encuentra estudiando una acción pública de inconstitucionalidad respecto de la misma norma demandada (esto es, la expresión: que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental, contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012) y frente al mismo cargo propuesto (aparente violación del artículo 318.4 de la Constitución, frente a las atribuciones de las juntas administradoras locales), que se encuentra bajo la sustanciación del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar y frente a la cual ya se radicó la misma intervención que aquí se propone.
15. En segundo lugar, brinda un concepto técnico a través del cual, si bien no hizo explícita una petición en uno y otro sentido, sus argumentos van dirigidos a soportar la exequibilidad de la norma demandada. Para tal efecto, argumenta que debe garantizarse la decisión de los entes territoriales que, de manera autónoma y en aplicación de lo previsto en el artículo 287 de la Constitución[14], optan porque la planeación y distribución de sus presupuestos se realice de manera participativa. Bajo esta consideración, no es inconstitucional la exigencia prevista en la expresión acusada, ya que se trata de una forma de garantizar la participación ciudadana en la identificación y priorización de proyectos, en las zonas donde están constituidos los consejos consultivos.
16. Intervención de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales. Luego de referir al principio de supremacía constitucional y de confrontar lo señalado en el precepto demandado frente al artículo 318, numeral 4, de la Carta, el interviniente concluye que el texto impugnado ( ) le usurpa funciones constitucionales a las JAL[[15]], al señalar la necesidad de que las partidas globales sean aprobadas por los consejos consultivos comunales o corregimentales, por cuanto impide que las juntas ejerzan una competencia que la Constitución les asignó directamente[,] sin ningún tipo de condición ( )[16]. Por lo anterior, en criterio del interviniente, la expresión legal acusada (esto es, que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental), desconoce de forma directa las competencias que la Constitución definió respecto de la asignación del presupuesto municipal.
17. Aunado a lo anterior, se afirma que la disposición demandada igualmente vulnera el principio de la democracia representativa (CP art. 40), toda vez que omite tener en cuenta que los miembros de las JAL son elegidos popularmente para representar los intereses de los habitantes de los corregimientos o comunas, siendo los ediles quienes gozan del mandato de representación, para efectos de definir el alcance y la distribución del presupuesto que les sea asignado. Sin embargo, en aras de salvaguardar el principio de participación ciudadana, y de lograr un equilibrio con los preceptos constitucionales ya mencionados, se considera que las juntas locales deben tener en cuenta las recomendaciones que se realicen por los consejos consultivos, en cuanto al destino que se le debe dar a las partidas de los presupuestos participativos. Con ello, no solo se precisa el alcance de la norma acusada, sino que se evita un daño en el esquema de distribución de competencias que la Constitución fija directamente en la materia.
18. Por consiguiente, el interviniente solicita que se declare la exequibilidad condicionada del texto legal demandado, ( ) en el entendido de que, para la distribución de las partidas globales del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, la junta administradora local tendrá en cuenta los conceptos del consejo comunal y/o corregimental de planeación[17].
E. Concepto de la Procuradora General de la Nación
19. En concepto del 30 de noviembre de 2023, la Procuradora General de la Nación le solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia que se adopte en el proceso D-15208, en el cual ( ) [se] pidió declarar la exequibilidad de la expresión acusada del artículo 43 de la Ley 1551 de 2012[18]. Para comenzar, afirma que los reproches formulados en la presente demanda son exactamente iguales a los planteados en el proceso previamente reseñado, por lo que la decisión que allí se adopte inhibe la posibilidad de realizar un pronunciamiento en este expediente.
20. Por ello, la Procuradora manifiesta que reitera en esta ocasión las mismas razones en las cuales basó el concepto emitido en aquella oportunidad. Bajo esta consideración, hizo referencia a los artículos 40 y 43 (demandado) de la Ley 1551 de 2012, en los cuales se establece que los concejos municipales o distritales podrán constituir un presupuesto participativo y en los que se asigna a las JAL, las labores de elaborar un plan de inversiones para las respectivas comunas o corregimientos y de realizar la distribución de las partidas respectivas, incorporando los conceptos aprobados por las mayorías absolutas de los consejos consultivos de planeación. Luego hizo alusión al artículo 93 de la Ley 1557 de 2015. A partir de estas normas, la Vista Fiscal estima que los citados consejos comunales o corregimentales, como escenarios de gestión de los presupuestos participativos, constituyen un espacio de deliberación ciudadana en los que se adoptan compromisos que deben incorporarse en los presupuestos gestionados por las juntas administradoras locales. Lo anterior, a su juicio, se ajusta a lo señalado en la sentencia C-150 de 2015, en la que se destacó la importancia de la democracia participativa en los procesos presupuestales.
21. A continuación, la Procuradora señala que a los consejos locales de planeación les compete emitir conceptos sobre los presupuestos participativos, cuyo propósito es informar de las deliberaciones que sobre este tema adelantan las JAL. Las cuales, a su turno, en ejercicio de su competencia constitucional, se encargan de elaborar el plan de inversiones y distribuir las partidas respectivas.
22. En desarrollo de expuesto, se concluye que el cargo planteado no está llamado a prosperar, pues el texto legal demandado busca facilitar la participación de la comunidad en el diseño del presupuesto, por lo que no altera las competencias que la Constitución les asigna a las juntas administradoras locales en el artículo 318. En este sentido, la norma cuestionada complementa, pero no contradice el mencionado precepto superior, en tanto que lo único que dispone es un procedimiento previo para cualificar las funciones de las JAL, respecto de la distribución de las partidas presupuestales y la incorporación de los conceptos del consejo consultivo[19].
23. Finalmente, en el siguiente cuadro se ponen de presente la totalidad de intervenciones y solicitudes formuladas, en relación con la norma objeto de control: