Sentencia C-218/25

67.             De conformidad con lo dispuesto por los artículos 213 y 241.7 de la Constitución Política y los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad de los decretos dictados en desarrollo de las facultades propias de los estados de conmoción interior.

68.             Ahora bien, la Sala advierte que por medio del Decreto 467 del 23 de abril de 2025, el presidente de la República levantó el estado de conmoción interior declarado mediante del Decreto Legislativo 062 de 2025. Además, prorrogó por 90 días calendario la vigencia de los decretos legislativos 106, 107, 108, 117, 118, 120, 121, 134, 137, 180 y 433 de 2025. Lo anterior quiere decir que el Decreto Legislativo 155 de 2025, expedido en el marco del citado estado de conmoción interior y objeto del presente control de constitucionalidad, perdió su vigencia, pues (i) el artículo 213 de la Constitución dispone que los decretos legislativos “dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público” y (ii) la vigencia del decreto bajo examen no fue prorrogada por el presidente de la República, como lo permite el mismo artículo superior[33].

69.             Con todo, la Corte mantiene la competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 155 de 2025. En efecto, tal como lo ha señalado esta Corte, cuando se asume el conocimiento de los decretos legislativos, existe la obligación de desarrollar el control de constitucionalidad, en razón del principio de perpetuación de la competencia (perpetuatio jurisdictionis). En estos casos, no es trascendente examinar si la norma produjo, produce o producirá efectos, pues este tipo de análisis es propio de los controles rogados, mas no del control de normas legales expedidas por el presidente de la República durante un estado de excepción. De lo contrario, esto es, “[d]e aceptarse que la Corte carece competencia por la pérdida de vigencia del decreto legislativo o por el agotamiento de sus efectos, se afectaría el mecanismo institucional de equilibrio de poderes durante el estado de excepción y se incurriría en una forma de incompetencia negativa de la Corte Constitucional, que pondría en riesgo el Estado Constitucional de Derecho”[34].

B. Cuestión previa

70.             El Decreto Legislativo 062 de 2025, por medio del cual se declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, fue objeto de control de constitucionalidad, mediante la Sentencia C-148 del 29 de abril de 2025[35], en la que la Corte Constitucional resolvió lo siguiente:

«Primero. Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos, de conformidad con los términos de esta providencia.

Segundo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos».

71.             Dado que la Corte declaró exequible el Decreto Legislativo 062 de 2025 únicamente respecto de algunos hechos y consideraciones específicos, mientras que respecto de otros declaró su inexequiblidad, la Sala debe determinar, como cuestión previa, si el Decreto Legislativo 155 del 2025, expedido en el marco de dicho estado de excepción, perdió su sustento normativo y, por lo tanto, debe ser declarado inexequible por consecuencia.

72.             Para resolver a este interrogante, seguirá la siguiente metodología: (i) reiterará su jurisprudencia sobre la inconstitucionalidad por consecuencia de los decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción y (ii) determinará si el decreto bajo examen tiene una relación de conexidad directa con las materias del Decreto Legislativo 062 de 2025 que fueron objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial decretada en la Sentencia C-148 de 2025.

73.             En caso de que la Sala determine que el Decreto Legislativo 155 de 2025 tiene una relación de conexidad directa con dichas materias, verificará el cumplimiento de los requisitos formales y materiales de constitucionalidad de este tipo de medidas legislativas, con base en las disposiciones constitucionales y estatutarias correspondientes y la jurisprudencia constitucional aplicable.

74.             En caso contrario, esto es, si no se comprueba dicha relación de conexidad, la Sala declarará la inconstitucionalidad por consecuencia del Decreto Legislativo 155 de 2025. Lo anterior, porque se parte del supuesto de que son inexequibles todos los decretos legislativos dictados por el Gobierno nacional con fundamento en el Decreto Legislativo 062 de 2025 que no tengan una relación de conexidad directa con las materias objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial decretada en la Sentencia C-148 de 2025. Las razones que se exponen a continuación explican esta metodología de análisis.

1. La inconstitucionalidad por consecuencia de los decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción

75.             La inconstitucionalidad por consecuencia es un efecto en la validez de las disposiciones jurídicas, que la jurisprudencia ha aplicado, esencialmente, respecto de los decretos legislativos adoptados en los estados de excepción[36]. Esta situación tiene lugar cuando se declara la inexequibilidad del decreto declaratorio, circunstancia que, de suyo, genera la inexequibilidad de los decretos de desarrollo adoptados bajo su amparo.

76.             En efecto, tal como lo ha señalado la Corte en reiterada jurisprudencia, “si la declaración de la situación excepcional por parte del Presidente de la República es considerada inexequible por la Corte Constitucional, los decretos legislativos derivados de ella y contentivos de las medidas dirigidas al restablecimiento de la normalidad, carecerán igualmente de validez y deberán ser declarados inconstitucionales por su inescindible relación de consecuencia”[37].

77.             En el caso específico de la conmoción interior, la Corte ha sostenido que “el decreto declaratorio […] es el instrumento jurídico a través del cual el Presidente de la República se reviste de facultades de excepción, incluidas las de legislador temporal a través de decretos con fuerza de ley. Excluida la norma de autohabilitación por decisión de inexequibilidad, los decretos legislativos dictados a su amparo han de correr igual suerte”[38].

78.             Cuando esta situación se presenta, no es posible “entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución”[39]. Es decir que la decisión acerca de la constitucionalidad de estos decretos “no podría implicar un pronunciamiento acerca de la compatibilidad de las medidas decretadas con la Constitución, sino que tendría que considerar la ausencia de sustento jurídico de la norma”[40].

79.             Con todo, es posible que la Corte limite los efectos de la inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción, como ocurre cuando modula los efectos de la decisión o cuando declara la inexequibilidad únicamente respecto de algunas materias específicas, pero no del decreto en su totalidad. En tales casos, puede ser necesario que la Corte se pronuncie sobre los requisitos formales y materiales de los decretos legislativos de desarrollo, a pesar de la inexequibilidad, modulada o parcial, del decreto declaratorio.

80.             Por ejemplo, recientemente, al decidir sobre la constitucionalidad de los decretos de desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira, declarado mediante el Decreto Legislativo 1085 de 2023, que a su vez fue declarado inexequible con efectos diferidos mediante la Sentencia C-383 de 2023, la Corte explicó que el examen de los requisitos formales y materiales de los decretos de desarrollo “se requiere cuando los términos en que fue modulado el efecto temporal de la inexequibilidad del decreto que declaró el estado de emergencia permitan concluir que tales decretos quedan cubiertos por el supuesto de modulación aplicado”[41].

81.             En tal caso, explicó la Corte, el primer paso de la metodología de revisión “consiste en establecer si el decreto de desarrollo se refiere o queda incluido en el supuesto específico que identificó aquella sentencia [que resolvió sobre la constitucionalidad de decreto declaratorio] y guarda una conexidad material con la razón que dio lugar al diferimiento [de la inexequibilidad]”[42].

82.             Con base en lo anterior, es posible concluir que cuando se declara la inconstitucionalidad del decreto que declara un estado de excepción, pero únicamente respecto de una materia o materias en particular, la procedencia del control formal y material de los respectivos decretos de desarrollo dependerá de la existencia de una relación de conexidad directa entre las medidas adoptadas en ellos y la materia o materias respecto de las cuales se declaró la exequibilidad parcial del decreto declaratorio. En caso contrario, esto es, cuando no se comprueba dicha relación de conexidad, se configura la inconstitucionalidad por consecuencia del decreto legislativo de desarrollo y, por lo tanto, se debe declarar su inexequibilidad.

2. Verificación de la relación de conexidad entre el decreto bajo examen y las materias del Decreto Legislativo 062 de 2025 que fueron objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial

83.             Como se indicó previamente, la Sala debe determinar si el Decreto Legislativo 155 de 2025 tiene una relación de conexidad directa con las materias del Decreto Legislativo 062 de 2025 que fueron objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial dispuesta en la Sentencia C-148 de 2025. Para llevar a cabo este análisis, la Sala (i) explicará el contenido y alcance del Decreto Legislativo 155 de 2025 y (ii) analizará si existe dicha relación de conexidad.  Sólo en caso de que esta última se acredite, verificará el cumplimiento de los requisitos formales y materiales de constitucionalidad del decreto bajo examen. De lo contrario, declarará su inconstitucionalidad por consecuencia.

2.1.          Contenido y alcance del Decreto Legislativo 155 de 2025

84.             El Decreto Legislativo 155 de 2025 adoptó medidas en materia de infraestructura y dotación educativa para los niveles de educación inicial, preescolar, básica y media y educación superior, en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar. En ese sentido, habilitó al FFIE para tomar medidas administrativas y financieras dirigidas a “generar nuevos espacios de infraestructura educativa en los territorios delimitados en el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, afectados por el conflicto armado”.

85.             Con ese fin, el decreto legislativo adicionó un parágrafo al artículo 184 de la Ley 1955 de 2019[43], según el cual, en los territorios mencionados, el objetivo del FFIE incluirá “la viabilización y financiación de proyectos de construcción, mejoramiento, adecuación, ampliaciones y dotación de infraestructura física y digital de carácter público en todos los niveles de la educación en zonas urbanas y rurales, incluyendo residencias escolares en zonas rurales dispersas, así como los contratos de interventoría asociados a tales proyectos” (subrayado por fuera del texto original).

86.             Para el efecto, el parágrafo adicionado dispuso que “podrán asignarse al FFIE recursos destinados a proyectos de educación superior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

87.             En el concepto dirigido a esta Corte, el Ministerio de Educación Nacional explicó que esta medida legislativa “habilita al FFIE para intervenir ágilmente en la construcción de infraestructura educativa modular y en la adecuación de colegios para brindar espacios adecuados para la educación superior”[44]. Esto, en la medida en que, ordinariamente, la función atribuida al FFIE de viabilizar y financiar proyectos como los mencionados se limita únicamente a la “educación inicial, preescolar, educación básica y media”[45]. En efecto, tal como se indica en los considerandos del decreto legislativo, la medida adoptada busca “brindar los habilitantes de ley que permitan que el FFIE intervenga en la viabilización de los proyectos de infraestructura modular educativa en el nivel de educación superior, facultad que el texto normativo actual [del artículo 184 de la Ley 1955 de 2019] no tiene prevista”.

88.             En suma, el objeto del Decreto Legislativo 155 de 2025 es generar espacios de infraestructura educativa modular en el nivel de educación superior, en los territorios objeto de la declaratoria de conmoción interior. Para logarlo, adiciona un parágrafo al artículo 184 de la Ley 1955 de 2019, mediante el cual permite que el FFIE (i) viabilice y financie proyectos para construir, mejorar, adecuar, ampliar y dotar infraestructura educativa en dichos territorios, en todos los niveles educativos, y (ii) reciba recursos específicamente destinados a proyectos de educación superior en esas mismas zonas.

2.2.          El Decreto Legislativo 155 de 2025 no tiene una relación de conexidad directa con las materias objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 062 de 2025

89.             A juicio de la Sala, la materia a la que se refiere el decreto bajo examen, esto es, la generación de espacios de infraestructura educativa modular en el nivel de educación superior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, no tiene una relación de conexidad directa con las materias objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 062 de 2025, que declaró el estado de conmoción interior en esos territorios. En consecuencia, la Sala declarará la inexequibilidad del Decreto Legislativo 155 de 2025. Las razones que sustentan esta decisión se explican a continuación.

90.             En la Sentencia C-148 de 2025, la Corte concluyó que el Decreto Legislativo 062 de 2025 es exequible respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC, y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinamientos masivos. Además, precisó que la declaratoria de exequibilidad incluye únicamente “aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para estos propósitos específicos”.

91.             En su artículo 1.º, el Decreto Legislativo 155 de 2025 dispone lo siguiente:

Artículo 1°. Habilítese al Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa (FFIE) para tomar las medidas administrativas y financieras necesarias con la finalidad de generar nuevos espacios de infraestructura educativa en los territorios delimitados en el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, afectados por el conflicto armado. Para tales efectos, adiciónese un parágrafo al artículo 59 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 184 de la Ley 1955 de 2019, el cual quedará así: 

“Parágrafo 5°. En el caso de los territorios delimitados en el artículo 1° del Decreto número 62 del 24 de enero de 2025, el objetivo del Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa (FFIE) cobijará la viabilización y financiación de proyectos de construcción, mejoramiento, adecuación, ampliaciones y dotación de infraestructura física y digital de carácter público en todos los niveles de la educación en zonas urbanas y rurales, incluyendo residencias escolares en zonas rurales dispersas, así como los contratos de interventoría asociados a tales proyectos. En tal medida, podrán asignarse al FFIE recursos destinados a proyectos de educación superior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”. 

92.             La Sala observa, en primer lugar, que el Decreto Legislativo 155 de 2025 no adopta ninguna medida relacionada con el fortalecimiento de la fuerza pública o con la atención humanitaria de las personas afectadas por la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, en particular, por los ataques y las hostilidades que, de forma indiscriminada, se dirigieron en contra de la población civil y de los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC, y que generaron decenas de miles de desplazamientos forzados internos y transfronterizos. Como se explicó previamente, el decreto bajo examen habilita al FFIE para viabilizar y financiar infraestructura educativa modular en el nivel de educación superior, en los territorios objeto de la declaratoria de conmoción interior, un asunto evidentemente ajeno a las materias mencionadas.

93.             En segundo lugar, la Sala advierte que si bien las medidas adoptadas en el decreto bajo examen están relacionadas con el derecho a la educación de las personas que habitan dichos territorios y, por lo tanto, se refieren a “derechos y garantías fundamentales de la población civil”, no buscan atender la crisis humanitaria derivada de la grave intensificación de la perturbación del orden público que ocurrió en la zona a partir de enero de 2025. Por el contrario, pretenden corregir las deficiencias en infraestructura educativa que, de tiempo atrás, existen en esas zonas, en particular en el nivel de educación superior. En otras palabras, las medidas adoptadas en el decreto bajo examen buscan solucionar un problema histórico y estructural asociado a la política pública en materia educativa, y no uno derivado de la grave crisis de orden público que dio lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior.

94.             En efecto, los considerandos del decreto bajo examen no dan cuenta de que la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar haya generado afectaciones a la infraestructura educativa del nivel de educación superior en esos territorios, que sea necesario remediar mediante la viabilidad y financiación de proyectos de infraestructura educativa modular por medio del FFIE.

95.             Por el contrario, se refieren a las dificultades de acceso a la educación superior que históricamente ha enfrentado la población de dichos territorios, debido a la escasa oferta educativa institucional. Al respecto, el decreto legislativo señala que en la región del Catatumbo hacen presencia siete instituciones de educación superior, de las cuales cuatro son instituciones oficiales. Así mismo, que de acuerdo con información disponible con corte al año 2023, las tasas de tránsito inmediato a la educación superior y de cobertura bruta para la región se ubicaban por debajo del promedio nacional. Los considerandos del decreto legislativo lo explican de la siguiente manera:

“Que en materia de educación superior, en la región del Catatumbo hacen presencia 7 Instituciones de Educación Superior, de las cuales el 43% corresponden a instituciones de carácter privado y el 57% al sector oficial. Solo cuatro (4) instituciones Oficiales tienen presencia en ese territorio: el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) en Tibú, la Escuela de Administración Pública (ESAP) en los municipios de Ábrego, Convención, Sardinata, Hacarí, Ocaña y Tibú, las Universidades Francisco de Paula Santander y Universidad Nacional Abierta y a Distancia en el municipio de Ocaña. Por su parte, los municipios de El Carmen, El Tarra, La Playa, San Calixto, Teorama, El Zulia, y Puerto Santander no cuentan actualmente con oferta de educación superior. 

Que en la región del Catatumbo los municipios de Convención, El Carmen, El Tarra, Hacarí, La Playa, Sardinata, Teorama y Tibú, la última tasa de tránsito inmediato a la educación superior disponible con corte a 2023 establece que se ubica por debajo de la media nacional (43,1%) y, respecto de la tasa de cobertura bruta, para la región en general se ubica en el 27,24%, siendo esta muy inferior a la de nivel nacional, que en la vigencia 2023 alcanzó el 55,38%”. 

96.              En la respuesta que la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional dieron al requerimiento de información efectuado en el auto que avocó el conocimiento del asunto bajo examen, esas entidades explicaron que el Decreto Legislativo 155 de 2025 “se fundamentó sobre la urgencia de garantizar la infraestructura educativa en el nivel superior”[46]. Sobre el particular, indicaron que “[m]unicipios como El Tarra (24,89%), Puerto Santander (25,88%), Tibú (30,22%) y Convención (22,44%) figuran entre los más rezagados en términos de acceso inmediato a la educación superior”[47]. Además, que “[e]n términos absolutos, el número de bachilleres que ingresan a la educación superior es preocupantemente bajo. En 2023, en Tibú solo 126 estudiantes de 417 bachilleres accedieron a la educación superior (30,22%), en El Tarra solo 57 de 229 (24,89%), y en Convención apenas 35 de 156 (22,44%)”[48].

97.             Tal como lo advirtieron algunos intervinientes, la Defensoría de Pueblo y el procurador General de la Nación, las medidas adoptadas en el decreto legislativo no se basan en datos referidos a la crisis humanitaria que generó la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo en enero de 2025, sino en estadísticas relacionadas con la cobertura educativa y el acceso de estudiantes a la educación superior correspondientes al año 2023, lo que revela la existencia de un problema histórico y estructural, mas no de uno directamente relacionado con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de conmoción interior.

98.             En efecto, según la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional, “[e]stas cifras reflejan la necesidad de fortalecer la oferta educativa en la región, con el fin de generar mayores oportunidades de acceso para los jóvenes, especialmente aquellos en condiciones de vulnerabilidad, quienes enfrentan dificultades debido al conflicto armado que ha afectado la infraestructura educativa, restringido la movilidad y limitado la presencia de instituciones de educación superior en varios municipios”[49], que se consideran prioritarios para llevar oferta de educación superior. Como estas mismas entidades lo explicaron, esos municipios “históricamente han sido marginados dado que se encuentran ubicados en zona rurales, rurales dispersas o municipios intermedios en donde los jóvenes no tienen las mismas condiciones de equidad e igualdad para acceder a la educación superior”[50].

99.             Ahora bien, en los documentos que el Ministerio de Educación Nacional remitió a esta Corte con ocasión de este proceso de constitucionalidad, esa cartera insistió en que el decreto legislativo bajo examen responde a la reciente agudización del conflicto armado, que generó desplazamientos de profesores y estudiantes, restricciones a la movilidad y deterioro en la infraestructura educativa. Sin embargo, estas afectaciones no están soportadas, ni en la documentación aportada por el ministerio ni en los considerandos del decreto legislativo, en datos relacionados con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de conmoción interior. Por el contrario, el Documento de Viabilidad Territorial y de Demanda elaborado por la Dirección de Fomento a la Educación Superior, que, según el Gobierno nacional, “constituye el soporte técnico para la adopción de las medidas establecidas en el Decreto 0155 de 2025”[51], hace un diagnóstico de la situación con base en datos anteriores a la crisis de orden público. Según este documento:

“… La precariedad de la infraestructura, sumada a la inseguridad y los desplazamientos recurrentes, lleva a interrupciones prolongadas en las actividades académicas. Informes recientes revelan que, entre 2024 y 2025, más de 40.000 personas han sido desplazadas en el departamento [de Norte de Santander], y al menos 500 docentes abandonaron temporalmente su labor por amenazas, afectando la continuidad de la formación para unos 46.032 niños, niñas y adolescentes”.

[…]

“El factor de la conflictividad armada se evidencia de forma contundente a través del Índice de Incidencia del Conflicto Armado (IICA) del año 2022, que califica varios municipios con valores “Muy Altos”: Tibú (1.0), San Calixto (0.803), El Tarra (0.802) y Teorama (0.751). Esta situación se traduce en cierres temporales de escuelas, desplazamiento de docentes y estudiantes, y destrucción de la infraestructura educativa. El uso de establecimientos escolares con fines distintos a los educativos representa un riesgo adicional para la comunidad y desvía recursos que podrían destinarse a la enseñanza”[52] (subrayados por fuera del texto original).

100.        Aunque las afectaciones descritas pudieron haberse incrementado con ocasión de la escalada de violencia que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior, no existe información que lo confirme. Por el contrario, la Gobernación de Norte de Santander informó a esta Corte que, de acuerdo con la Secretaría de Seguridad Ciudadana de ese departamento, no existe “una relación causal directa entre la situación de violencia [que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior] y las necesidades específicas en materia de infraestructura educativa”[53] a las que se refiere el Gobierno nacional. De hecho, indicó que “hasta la fecha [marzo 28 de 2025] no se ha registrado ningún hecho vandálico o violento específicamente dirigido contra infraestructuras de instituciones educativas en el sector del Catatumbo”[54].

101.        Si bien la gobernación advirtió que “las instituciones educativas en áreas rurales han sido utilizadas por los grupos armados para reuniones o incluso como bases temporales, afectando el derecho a la educación de las comunidades [y] se reporta que profesores que trabajan en regiones apartadas han sido amenazados o desplazados, dejando comunidades sin acceso a servicios educativos esenciales”[55], (i) la información contenida en el Documento de Viabilidad Territorial y de Demanda revela que no se trata de hechos nuevos generados por la reciente perturbación orden público. Por el contrario, (ii) se enmarcan en el contexto de conflicto armado que históricamente ha padecido la región del Catatumbo. Además, (iii) no está acreditado que esas afectaciones a la prestación del servicio educativo se hayan agravado o incrementado con ocasión de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de conmoción interior ni que (iv) estén específicamente relacionadas con la prestación del servicio de educación superior, al que se dirige la medida adoptada en decreto bajo examen.

102.        En todo caso, habilitar al FFIE para que viabilice y financie proyectos de infraestructura educativa modular en el nivel de educación superior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar no ofrece una respuesta clara y efectiva a las afectaciones urgentes e inmediatas que los desplazamientos forzados y los confinamientos de población civil pudieron ocasionar a la prestación del servicio educativo en general, por ejemplo, el cierre intempestivo de establecimientos educativos y la consecuente interrupción de los procesos formativos de niños, niñas y adolescentes.

103.        De acuerdo con la información suministrada por el Gobierno nacional, “[e]l principal objetivo [de esa medida] es el de fomentar la educación integral y garantizar las trayectorias educativas completas, como parte de la garantía del derecho fundamental a la educación, mediante la articulación de la educación media y la educación superior, a través de un trabajo colaborativo entre instituciones educativas, que facilite el tránsito de bachilleres a programas de educación superior, reduciendo las brechas de desigualdad mediante el acceso a la educación superior”[56].

104.        Alcanzar este objetivo no es un propósito que contribuya a conjurar las afectaciones que sufrió el servicio educativo con la escalada del conflicto armado en el Catatumbo. De hecho, no involucra exclusivamente a los territorios objeto de la declaratoria de conmoción interior. De acuerdo con el Gobierno nacional, “[e]ste enfoque se centra en la intervención y ampliación de infraestructura educativa, apoyado por la iniciativa ‘La educación superior en tu colegio’, que busca eliminar barreras geográficas y económicas. De este modo, se posibilita que miles de jóvenes, particularmente aquellos en zonas rurales, vulnerables y con alta incidencia de pobreza y conflicto armado (como en los PDET, ZOMAC, áreas fronterizas o del litoral pacífico), accedan a la educación superior sin necesidad de abandonar sus comunidades, fortaleciendo la equidad territorial y la inclusión, maximizando el impacto de las inversiones”[57].

105.        Tal como lo indicó la Defensoría del Pueblo en su intervención en este proceso, “[l]a medida y las justificaciones dadas en su favor, no se relacionan con la excepcionalidad que se vive en la región. Buscan dotar de recursos a los programas que ordinariamente se adelantan en estas zonas, para reducir la ausencia de oferta de servicios públicos básicos y la afectación a derechos fundamentales, como el de educación. Pero no apuntan a resolver las afectaciones específicas que la violencia exacerbada y el desplazamiento han traído a la región”[58].

106.        Según la entidad, “[l]a infraestructura educativa modular es una estrategia del Gobierno nacional que, recientemente, se ha venido implementando en esa zona a través del Eje 3 del Pacto Social para la Transformación Territorial del Catatumbo, denominado ‘Red educativa regional y universidad del Catatumbo’. Además, revisadas las bases de datos de proyectos de infraestructura educativa en los que se tiene como fuente de financiamiento el Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa en los municipios delimitados en el decreto declaratorio, la Defensoría del Pueblo constató que es una estrategia de carácter estructural que se ha venido implementado con normalidad”[59].

107.        En similar sentido, el procurador general de la Nación advirtió que el decreto legislativo “no tiene como propósito asegurar la prestación existente del servicio educativo que se vio interrumpida por las acciones armadas de los grupos al margen de la ley, sino el de garantizar recursos para financiar nueva infraestructura, para ampliar la oferta de educación superior, en el marco de estrategias como la de ‘Educación Superior en tu colegio’”[60]. En su criterio, “esto es un problema de carácter estructural que requiere de la activación de mecanismos ordinarios para su abordaje, como la adopción de políticas públicas, y no de medidas transitorias de excepcionalidad”[61].

108.        La Sala comparte las apreciaciones de estas entidades. Las dificultades de acceso a la educación superior que el Gobierno nacional buscó corregir habilitando al FFIE para que viabilice y financie proyectos de infraestructura educativa modular en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar no son una consecuencia inmediata de la grave perturbación del orden público que ocurrió en esos territorios en enero de 2025. Por el contrario, se trata de una problemática estructural, que obedece a deficiencias históricas en la oferta de educación superior en esos territorios, en particular, en la región del Catatumbo.

109.        La medida prevista en el decreto legislativo bajo examen no busca conjurar la crisis humanitaria desatada por la grave perturbación del orden público ni impedir la extensión de sus efectos. Aunque, en la respuesta al requerimiento de información formulado por la magistrada sustanciadora, el Gobierno nacional indicó que dicha medida busca generar alternativas de educación a los jóvenes víctimas del conflicto armado en la zona y, de esa manera, evitar que sean objeto de reclutamiento forzado o que deban desplazarse a otros territorios para acceder al servicio educativo, lo cierto es que (i) los considerandos del decreto no hacen referencia a esa finalidad en particular y, en todo caso, (ii) los problemas advertidos no obedecen a la situación excepcional que motivó la declaratoria del estado de conmoción interior, sino que son connaturales al conflicto armado interno que, históricamente, ha vivido la región.

110.        En suma, a juicio de la Sala, la medida adoptada en el Decreto Legislativo 155 de 2025 no busca garantizar el derecho fundamental a la educación de la población que reside en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, como consecuencia de la crisis humanitaria que generó la grave perturbación del orden público en esos territorios. Por el contrario, busca dar solución a las dificultades de acceso a la educación superior que históricamente ha afrontado la población que reside en dichas zonas, debido a factores estructurales como la escasa oferta institucional y el conflicto armado que, de tiempo atrás, azota a esos territorios. Es decir que la finalidad del decreto es solucionar una problemática de carácter estructural.

111.        En la Sentencia C-148 de 2025, la Corte explicó que en el estado de conmoción interior, tal como ocurre en los casos de emergencia económica, social y ecológica, no está permitida la utilización expansiva de los poderes excepcionales del presidente de la República, para resolver problemas crónicos o estructurales, pues estos deben ser solucionados mediante los mecanismos ordinarios. En ese sentido, advirtió que las problemáticas relativas a (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS; (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social; (v) los daños a la infraestructura energética y vial y (vi) las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos tienen un carácter estructural, no surgieron de manera repentina y son ampliamente conocidas de tiempo atrás. Por lo tanto, la respuesta a dichos problemas debe buscarse a través de los mecanismos ordinarios y en las instancias democráticas y participativas.

112.        De acuerdo con lo expuesto previamente, las dificultades de acceso a la educación superior en los territorios objeto de la declaratoria de conmoción interior, derivadas de la escasa oferta institucional y de las afectaciones a la población civil por cuenta del conflicto armado interno, constituyen una problemática social estructural que requiere la adopción de medidas ordinarias de política pública, dirigidas a garantizar la continuidad en el sistema educativo de los jóvenes que finalizan su educación media.

113.        Por lo tanto, en la medida en que el Decreto Legislativo 155 de 2025 no tiene una relación de conexidad directa con los hechos y las consideraciones que fueron objeto de la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 062 de 2025, sino con aquellos por los cuales fue declarado parcialmente inexequible, en particular, con una necesidad insatisfecha de la población derivada de las insuficiencias en la política social en materia educativa, la Sala declarará su inexequibilidad por consecuencia.

2.3.          Efectos de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 155 de 2025

114.        Finalmente, la Sala advierte que durante la vigencia del Decreto Legislativo 155 de 2025, esto es, entre el 7 de febrero y el 24 abril de 2025, pudieron haberse comprometido recursos públicos para la ejecución de proyectos de construcción, mejoramiento, adecuación, ampliación o dotación de infraestructura educativa en el nivel de educación superior en los territorios objeto de la declaratoria de conmoción interior. En efecto, según información aportada al expediente por el Gobierno nacional, “se proyectó en 50 mil millones el monto de los recursos requeridos para cinco proyectos de infraestructura en los municipios de Convención, El Tarra, El Zulia, Sardinata y Tibú”, que “estarán administrados por el FFIE” y que “”[e]starán dirigidos a mejoramientos, ampliaciones de infraestructura en sistemas modulares y dotación de colegios interesados en participar en el programa universidad en tu colegio”[62].

115.        A juicio de la Sala, la decisión de inexequibilidad que se adopta en esta sentencia, cuyo propósito fundamental es garantizar la supremacía del orden constitucional, puede generar consecuencias sobre personas vulnerables afectadas por el conflicto armado interno, cuya garantía de derechos fundamentales, como el derecho a la educación, también constituye un imperativo superior. En esa medida, el restablecimiento del orden constitucional que se busca con la declaratoria de inexequibilidad debe ser armonizado con el déficit de protección de dicha población vulnerable, que, históricamente, ha enfrentado dificultades de acceso al servicio público de educación superior.

116.        En consecuencia, la Sala considera necesario precisar que la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 155 de 2025 tiene efectos hacia futuro, como regla general de la declaración de inexequibilidad, y por tanto,  no se afectan los recursos que se hubieren comprometido y ejecutado bajo su vigencia. Con todo, advierte que, a partir de la fecha de esta sentencia, no es posible comprometer nuevos recursos ni suscribir nuevos contratos bajo el amparo del referido decreto legislativo. Por lo tanto, aquellos trámites que se encuentren en curso deberán terminarse inmediatamente, para impedir su perfeccionamiento.