I. ANTECEDENTES
Hechos[2]
5. El 19 de julio de 2024, el señor Carlos promovió acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección -UNP- y el Comité de Evaluación del Riesgo y Reconocimiento de Medidas -CERREM- de la UNP por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, la vida, la integridad personal y a la seguridad personal[3].
6. El accionante expuso que se desempeña como dirigente y representante de organizaciones de víctimas en la Mesa de Participación Efectiva de las Víctimas del departamento -Mesa de Víctimas-, la cual está ubicada en el municipio.
7. En el año 2022, a través del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo Ruta de Protección Individual -CTAR- y en atención a su condición de dirigente y representante de organizaciones de víctimas en la organización atrás mencionada, la UNP adelantó un estudio de nivel de riesgo al accionante, en el que se determinó como de nivel extraordinario -51.11%-[4].
8. Por lo anterior, en sesión del 25 de noviembre siguiente, el CERREM recomendó la adopción en favor del señor Carlos de un esquema de protección tipo 1, consistente en (i) un vehículo convencional, (ii) dos personas de protección, (iii) un medio de comunicación y (iv) un chaleco blindado. Se estableció que dichas medidas tendrían una duración inicial de 12 meses y fueron adoptadas en la Resolución No. DGRP 00011577 del 15 de diciembre de 2022[5].
9. En su escrito de tutela, el accionante afirmó que el 30 de agosto de 2023, tanto él como otros miembros de la Mesa de Víctimas, recibieron amenazas a través de mensajes de texto. En concreto, señaló que se les advirtió sobre posibles consecuencias mortales si continuaban con sus actividades de representación. Asimismo, sostuvo que la Secretaría de Seguridad y Convivencia Distrital, la Policía Nacional y la Personería Distrital del departamento pueden corroborar su liderazgo en la Mesa de Víctimas y las amenazas que ha recibido. Por último, informó que en la Fiscalía General de la Nación permanecía activa una denuncia por amenazas desde el año 2022.
10. En el año 2023, el CTAR reevaluó el riesgo del señor Carlos por temporalidad y lo modificó a uno de nivel extraordinario -50.55%-. En consecuencia, en sesión del 24 de noviembre de ese año, el CERREM recomendó ajustar su esquema de protección de tipo 1 a tipo ligero y, por consiguiente, (i) finalizar el vehículo convencional y una persona de protección, (ii) ratificar una persona de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado y (iii) implementar un apoyo de transporte en cuantía de un salario mínimo legal mensual vigente (en adelante SMLMV)[6]. Las modificaciones fueron adoptadas mediante la Resolución No. DGRP 009900 del 19 de diciembre de 2023[7].
11. De acuerdo con la UNP, la anterior decisión le fue notificada al accionante el 9 de mayo de 2024, mediante correo certificado[8]. De igual forma, la entidad informó que contra dicha decisión no se presentaron recursos.
12. Finalmente, el señor Carlos indicó que el 9 de julio de 2024 se remitió una solicitud de finalización de medidas de protección, con el objetivo de llevar a cabo el procedimiento para su desmonte. No obstante, consideró que, dada su condición de defensor de derechos humanos, su situación de riesgo particular y el hecho de que el contexto en el que desarrolla sus actividades operan grupos armados organizados[9], la UNP debe mantener y ajustar adecuadamente las medidas de protección que requiere.
13. Así las cosas, el accionante solicitó que se amparen los derechos fundamentales invocados y pidió que se ordene a las accionadas (i) realizar una nueva evaluación de riesgo y (ii) mantener las medidas de seguridad establecidas y ratificadas. Igualmente, como medida provisional requirió (iii) abstenerse de desmontar o modificar el esquema de seguridad mientras se surte el trámite de la acción de tutela.
Trámite procesal
14. Mediante auto del 19 de julio de 2024[10] la autoridad judicial de primera instancia resolvió admitir el mecanismo de amparo y se abstuvo de pronunciarse sobre la medida provisional promovida. Adicionalmente, vinculó al trámite a la Alcaldía Distrital del municipio, a la Defensoría del Pueblo Regional del departamento y a la Unidad para las Víctimas del municipio.
15. La Alcaldía Distrital del municipio[11] y la Unidad para las Víctimas[12] solicitaron ser desvinculada del presente trámite, al carecer de legitimación en la causa por pasiva. Adicionalmente, la Unidad para las Víctimas informó que el accionante se encuentra incluido en el Registro Único de Víctimas -RUV- como víctima directa por los siguientes hechos: Delitos contra la libertad y la integridad sexual en desarrollo del conflicto armado, desplazamiento forzado y amenaza.
16. La Unidad Nacional de Protección[13] requirió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales del accionante. Subsidiariamente, si el juez constitucional consideraba procedente el mecanismo de amparo, solicitó que se denegara la protección pretendida, pues aseguró que no vulneró ni puso en amenaza los derechos del señor Carlos.
17. En su respuesta, luego de hacer un recuento de las actuaciones surtidas por la entidad en la evaluación del riesgo del actor y la aplicación de medidas de protección en los años 2022 y 2023, hizo una serie de manifestaciones respecto del caso concreto. En primer lugar, expuso que los fundamentos que originan el riesgo no son perpetuos, por lo que las medidas de protección implementadas en el 2022 obedecían a circunstancias específicas que variaron en el 2023, siendo necesario un ajuste de conformidad con las recomendaciones del CERREM.
18. En segundo lugar, señaló, además, que las medidas de protección otorgadas no son vitalicias, pues en atención al numeral 10 y al parágrafo 2° del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, la UNP debe reevaluar el nivel de riesgo de quienes hacen parte del Programa de Protección una vez al año, o antes si se presentan hechos nuevos que puedan generar una variación. En tercer lugar, explicó que son los delegados del CERREM los competentes para -a partir del estudio adelantado por el CTAR- determinar si se implementan, ajustan o finalizan las medidas de protección.
19. Destacó, en cuarto lugar, que para la vigencia 2024 se está adelantando una nueva evaluación del riesgo al señor Carlos a partir de la orden de trabajo OT 647758. Al respecto, se dejó constancia de la ocurrencia de algunas eventualidades que han impedido una comunicación efectiva con el accionante[14].
20. Finalmente, en quinto lugar, la UNP adujo que la acción de tutela no cumplía con el requisito de subsidiariedad. En concreto, aseguró que el accionante pretendía obviar los procedimientos administrativos aplicables, desconocer la autoridad competente en este tipo de trámites y eludir la vía ordinaria.
21. La Defensoría del Pueblo Regional del departamento puso en conocimiento que (i) a través del Sistema Nacional de Alertas Tempranas, para el municipio ha emitido una alerta temprana -044 de 2019- y varios informes de seguimiento -de fecha 17 de noviembre de 2021 y 31 de octubre de 2024-, resaltando el riesgo existente para los líderes sociales; (ii) reconoce al señor Carlos como integrante actual de la Mesa de Víctimas, de la cual ha sido parte en, por lo menos, en tres periodos de elecciones; (iii) el accionante ha sido parte de la Mesa Nacional de Participación, en la que ha ocupado la posición de coordinador hasta en dos oportunidades; y (iv) el señor Carlos es un líder social reconocido, representante de organizaciones de víctimas en el municipio y que se desplaza por varios municipios del departamento en cumplimiento de su función.
Sentencias objeto de revisión
22. Primera instancia[15]. En sentencia del 31 de julio de 2024, la autoridad judicial de primera instancia, encontró acreditados los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela y amparó los derechos fundamentales del accionante. En consecuencia, ordenó a la UNP que, en el término de dos meses, realizara una revaluación del riesgo del señor Carlos y se abstuviera de desmontar su esquema de seguridad mientras se culminaba dicho estudio.
23. Refirió en su decisión la Sentencia T-239 de 2021 en la que, a su juicio, se estudió un asunto similar al planteado por el señor Carlos y en la que esta Corporación amparó definitivamente los derechos fundamentales invocados y ordenó a la UNP realizar un nuevo estudio de riesgo del allí accionante.
24. A partir de lo anterior, el juez de primera instancia constató que (i) de acuerdo con las respuestas allegadas, confirmó que el accionante es un dirigente social, defensor de derechos humanos y representante de víctimas; (ii) en virtud de dicha condición debe desplazarse por todo el departamento e inclusive a nivel nacional; (iii) en los años 2022 y 2023 fue calificado por la UNP con un nivel de riesgo extraordinario; (iv) las circunstancias y los hechos victimizantes que padeció no han cesado o, por lo menos, no se encuentra demostrado con la revaluación reciente que las circunstancias de tiempo, modo y lugar que llevaron a otorgarle un esquema de seguridad tipo 1 hayan desaparecido, toda vez que aún funge como líder social y existe una alerta temprana de la Defensoría del Pueblo frente a quienes ostentan dicha condición; y, en consecuencia, (v) la UNP, antes de modificar las medidas de protección, debe realizar una evaluación en la que tenga en cuenta las condiciones actuales de seguridad en el departamento, en atención a los conceptos suministrados por las autoridades competentes en materia de víctimas y riesgos de los líderes sociales.
25. Impugnación[16]. La UNP impugnó y solicitó la revocatoria de la anterior decisión. Inicialmente, informó que realizó los siguientes trámites administrativos frente a las órdenes impartidas por el juez constitucional: (i) indagó con la Subdirección de Evaluación del Riesgo de la entidad por el estado de la orden de trabajo OT 647758 -evaluación de riesgo del accionante para la vigencia 2024-, informándosele que se encuentra en desarrollo de la evaluación del nivel de riesgo por parte del CTAR; (ii) solicitó a la dependencia atrás mencionada que priorice las gestiones y la culminación de la evaluación del riesgo del accionante; (iii) pidió información al Grupo de Implementación de la Subdirección de Protección de la UNP sobre las medidas de protección actuales del accionante, luego de lo cual se le indicó que contaba con un esquema tipo 1[17]; y (iv) corroboró con el Grupo de Desmontes de la Subdirección de Protección de la entidad que no se han modificado ni levantado las medidas atrás referidas.
26. Como argumentos de la impugnación, reiteró que no ha vulnerado los derechos invocados por el señor Carlos y nuevamente relacionó las actuaciones adelantadas en el marco de su análisis de riesgo. Afirmó que el ajuste al esquema de protección del accionante derivó de un nuevo estudio de las circunstancias de riesgo, en el cual se determinó que aquel había disminuido, describiendo los parámetros tenidos en cuenta en este tipo de análisis[18]. Finalmente, sostuvo que sus decisiones tienen sustento legal y técnico y, por consiguiente, están ajustadas al ordenamiento jurídico y gozan de presunción de legalidad[19].
27. Segunda instancia[20]. Mediante decisión del 9 de octubre de 2024, la autoridad judicial de segunda instancia revocó la decisión de primera instancia y negó la protección pretendida por el accionante. Realizó un recuento de las actuaciones efectuadas por la UNP y el CERREM, concluyendo que el accionante ya no ejerce su cargo como coordinador de la Mesa de Víctimas y que el análisis de las entidades consideró múltiples factores, incluidos antecedentes de riesgo, el entorno en el que opera y la condición poblacional del señor Carlos. Igualmente, señaló que en el expediente no obraba la solicitud del 9 de julio de 2024 por medio de la cual, según el actor, la UNP ordenaba desmontar sus medidas de protección.
28. Por lo expuesto, señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[21], los jueces no pueden otorgar el amparo si en el proceso no se presenta, de manera siquiera sumaria, evidencia de la violación concreta de un derecho fundamental. Así las cosas, indicó que el juez constitucional tiene la obligación de verificar la veracidad de las afirmaciones elevadas por las partes y, en el presente asunto, no se evidencia vulneración, toda vez que no obra prueba en el expediente que sustente el derecho reclamado.
Trámite ante la Corte
29. La Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, mediante escrito del 22 de enero de 2025[22], presentó insistencia con el fin de que la Corte seleccionara para revisión el presente asunto. Luego de explicar los antecedentes fácticos y procesales del trámite, indicó que era preciso la escogencia del expediente con el fin de proteger los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal del accionante. Ello, en atención a que la UNP debe garantizar que cualquier modificación en su esquema de protección sea precedida por una evaluación técnica adecuada y ajustada al debido proceso.
30. La Sala de Selección Número Uno de 2025, mediante auto del 31 de enero, resolvió seleccionar el expediente de la referencia para su revisión por parte de este Tribunal con fundamento en los siguientes criterios: (i) objetivo, posible violación o desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional; y (ii) subjetivo, urgencia de proteger un derecho fundamental. Posteriormente, repartió este asunto a esta Sala para su resolución[23].
31. Mediante autos de fecha 27 de febrero[24] y 21 de marzo[25] de 2025, el magistrado ponente decretó pruebas tendientes a obtener información relacionada, entre otras cosas, con (i) las circunstancias sociales, económicas y familiares del accionante; (ii) los factores que pueden comprometer la seguridad del actor; (iii) las denuncias, quejas y/o reclamaciones presentadas por el accionante ante las diferentes autoridades, así como su estado actual; (iv) las actuaciones adelantadas por el señor Carlos en el trámite administrativo efectuado por la UNP y sus dependencias; (v) el procedimiento adelantado por la parte accionada dentro del trámite de la evaluación de riesgo del accionante así como de implementación o ajuste de las medidas de protección; y (vi) el estado actual de la evaluación de riesgo del actor, dispuesta por la UNP mediante la orden OT 647758.
32. Mediante la mencionada providencia fueron vinculadas las siguientes entidades y dependencias: Gobernación del departamento, Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional, Procuraduría General de la Nación, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional y Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
33. En virtud de este decreto probatorio intervinieron los siguientes sujetos procesales:
Tabla 1. Respuesta a los autos de pruebas de los sujetos procesales.
34. Las entidades y dependencias vinculadas remitieron las siguientes respuestas a los autos de pruebas:
Tabla 2. Respuestas a los autos de pruebas de las entidades vinculadas.