Sentencia T-258/25

1.     Competencia

35. Esta Sala es competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

2.     Delimitación del problema jurídico y metodología de la decisión

36. Carlos presentó acción de tutela en contra de la UNP y el CERREM de la UNP, alegando la violación de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal.

37. La violación alegada tuvo lugar, a su juicio, debido a que, a pesar de su condición de líder social y comunitario de víctimas, la UNP y el CERREM decidieron modificar las medidas de protección de las que era beneficiario. Dichas medidas consistían en un esquema de protección tipo 1, el cual incluía (i) un vehículo convencional, (ii) dos personas de protección, (iii) un medio de comunicación y (iv) un chaleco blindado. Dicho esquema fue modificado mediante la Resolución 9900 del 19 de diciembre de 2023 en la que se dispuso la adopción de un esquema de protección tipo ligero y, por consiguiente, (i) finalizar el vehículo convencional y una persona de protección; (ii) ratificar una persona de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado; y (iii) implementar un apoyo de transporte en cuantía de un SMLMV. Finalmente, la expedición de la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024 en la que se ratificó dicha modificación.

38.  En su solicitud de amparo, el accionante solicitó que se amparen sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal y pidió ordenar a las accionadas (i) realizar una nueva evaluación de riesgo y (ii) mantener las medidas de seguridad establecidas inicialmente y ratificadas mediante la Resolución 11577 del 15 de diciembre de 2022.

39. La autoridad judicial de primera instancia amparó los derechos fundamentales del accionante. En consecuencia, ordenó a la UNP que, en el término de dos meses, realizara una revaluación del riesgo del señor Carlos y se abstuviera de desmontar su esquema de seguridad mientras se culminaba dicho estudio. Impugnada la decisión por la UNP, la autoridad judicial de segunda instancia revocó la decisión impugnada y, en su lugar, negó las pretensiones planteadas. En concreto, afirmó que el accionante ya no ejercía su cargo como coordinador de la Mesa de Víctimas y que el análisis de las entidades atendió a múltiples factores, incluidos antecedentes de riesgo, el entorno y la condición poblacional del señor Carlos. Igualmente, señaló que en el expediente no obraba la solicitud del 9 de julio de 2024 por medio de la cual, según el actor, la UNP ordenaba desmontar sus medidas de protección.

40. A partir de los antecedentes descritos, la Corte evaluará la procedencia de la solicitud de amparo. En caso de que se cumplan los requisitos para ello, deberá responder el siguiente problema jurídico: ¿las resoluciones 9900 del 19 de diciembre de 2023 y 12757 del 3 de diciembre de 2024 de la UNP que, respectivamente, modificaron el esquema de seguridad y ratificaron dicho cambio, vulneraron los derechos fundamentales invocados por el señor Carlos?

41. Es importante advertir que a pesar de que el accionante no invocó específicamente la infracción del derecho al debido proceso, la Corte encuentra que la cuestión central en esta oportunidad se refiere a si la actuación de la UNP es compatible no solo con el derecho a la seguridad personal sino también con las exigencias que se adscriben al debido proceso administrativo y que son aplicables al trámite adelantado por la UNP cuando decide sobre las medidas de protección de personas que se encuentran en riesgo. En esa dirección y en ejercicio de las amplias facultades de las que dispone para delimitar el alcance de la cuestión iusfundamental relevante[44], la Sala se ocupará de manera precisa de dicha dimensión.   

42. Con ese propósito la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente presentará las razones por las cuales la acción de tutela satisface las condiciones generales de procedencia (infra 3). Luego de ello explicará que la expedición de la resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024, por medio de la cual se mantuvo la modificación del esquema de seguridad del accionante dispuesta en la Resolución 9900 del 19 de diciembre de 2023, no origina una carencia actual de objeto que pueda afectar la competencia de la Corte para adoptar una decisión de fondo (infra 4). A continuación, la Corte se referirá a la protección constitucional de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos y, en particular, el alcance de los derechos a la seguridad personal y al debido proceso administrativo (infra 5). Posteriormente  establecerá si la actuación de la UNP vulneró los derechos del accionante (infra 6). Finalmente, se indicarán algunas conclusiones y los remedios judiciales a impartir (infra 7).

3.     La acción de tutela presentada por Carlos satisface los requisitos generales de procedencia

43. La acción de tutela cumple con los presupuestos básicos para su procedencia. Ello es así en atención al estudio que se presenta a continuación:

Tabla 3. Análisis de acreditación de los requisitos generales de procedencia.

44. Así las cosas, esta Sala advierte que la acción de tutela promovida por el señor Carlos cumple con los presupuestos generales de procedencia. En consecuencia, abordará el estudio del caso concreto. 

4.     La expedición de la Resolución 12757 de 2024, por medio de la cual se mantuvo el esquema de seguridad Tipo Ligero al accionante, no implica la configuración de una carencia actual de objeto

45. En el curso del trámite de tutela, la UNP informó que a través de la orden de trabajo OT 647758, se encontraba en trámite una nueva evaluación del riesgo al señor Carlos. Dicho estudio culminó con la expedición de la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024, donde se resolvió adoptar las medidas de protección recomendadas por el CERREM. Ellas implicaban ratificar el “esquema de protección Tipo Ligero conformado por una (1) persona de protección y un (1) apoyo de transporte en cuantía de un (1) SMMLV por doce (12) meses”. Así como “un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación”[51]. Es entonces necesario evaluar si, con la expedición del mencionado acto administrativo, se configuró una carencia actual de objeto en el expediente en revisión.

46. La carencia actual de objeto ha sido definida por la jurisprudencia constitucional como un fenómeno jurídico que se presenta cuando la causa que motiva la solicitud de amparo ha desaparecido o “ha cesado”[52]. Ante este escenario, el pronunciamiento del juez constitucional puede llegar a tornarse innecesario. Al respecto, la Corte Constitucional ha identificado tres hipótesis en las que opera el mencionado fenómeno y en la Sentencia T-200 de 2022 se incluyó el siguiente cuadro para su sistematización[53]: 

Tabla 4. Presupuestos de configuración del fenómeno de la carencia actual de objeto. Fuente: Sentencia T-200 de 2022, reiterada en la Sentencia T-300 de 2023.

47. Teniendo en cuenta que en la Resolución 12757 de 2024 la UNP dispuso ratificar las medidas de protección dispuestas en la Resolución 9900 de 2023, puede concluirse que las circunstancias que originaron la acción de tutela permanecen intactas dado que, materialmente, nada ha cambiado en las decisiones de la entidad. La expedición de un acto administrativo que reproduce materialmente el contenido de los actos administrativos cuestionados no incide en la actualidad del objeto. El señor Carlos, precisamente, pretende que se implementen las medidas de protección vigentes con anterioridad al acto administrativo expedido en el año 2023.

5.     La protección constitucional de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos y, en particular, el alcance de los derechos a la seguridad personal y al debido proceso administrativo[54]

48. Teniendo en cuenta el problema jurídico planteado, la Sala reiterará su jurisprudencia acerca de la protección constitucional de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos. Para ello, y con fundamento en la Sentencia SU-546 de 2023, enunciará el alcance general de cada uno de los derechos, así como las posiciones jurídicas que protegen (infra 5.1). Luego de ello describirá la Ruta Ordinaria de Protección a cargo de la UNP conforme se encuentra regulada en el Decreto 1066 de 2015 y en la jurisprudencia constitucional (infra 5.2) y precisará las subreglas que, con fundamento en los derechos a la seguridad personal y al debido proceso rigen la valoración adelantada por la UNP cuando debe tomar decisiones sobre la adopción de medidas de protección (infra 5.3).

5.1. Los derechos constitucionales de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos

49. En la Sentencia SU-546 de 2023, la Sala Plena precisó los derechos de los que son titulares las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos. Indicó, en consideraciones que ahora se reiteran, lo siguiente:

“La Corte encuentra que el ensamble de ambas perspectivas, la judicial emprendida por este tribunal y la adelantada por la Comisión IDH, permite identificar los contenidos mínimos que debe satisfacer un sistema de protección de la actividad de líderes y lideresas sociales. Dicho sistema puede identificarse a partir del reconocimiento de cuatro derechos básicos, al que se adscriben diferentes posiciones y relaciones jurídicas. Esos derechos deben ser articulados en una política pública participativa, con enfoque étnico y de género y con adecuados sistemas de seguimiento”.

50. Posteriormente, enunció los mencionados derechos y delimitó sus contenidos en la siguiente tabla.

Tabla 5. Derechos de la población líder y defensora de los derechos humanos. Fuente: Sentencia SU-546 de 2023.  

51. Según se desprende de lo indicado por la Corte, son diversas las posiciones iusfundamentales adscritas a los derechos de los que son titulares los líderes y lideresas sociales, así como los defensores y defensoras de derechos humanos. La Corte debe reiterar ese reconocimiento y, afirmar, en consecuencia, la vigencia de deberes ineludibles cuyo cumplimiento le corresponde a las diferentes autoridades estatales.

52. Sobre esto último, la Sala debe detenerse en una cuestión importante. La Sentencia SU-546 de 2023 estableció la especial importancia del derecho a defender derechos. Al respecto, la Sala Plena señaló que aquel tenía como principal objetivo “garantizar un ámbito de actuación seguro y libre para que defensoras y defensores reclamen el respeto, la garantía y la protección de los derechos humanos”. Según la Corte “[e]l activismo pacífico a favor de los derechos humanos constituye una manifestación especialmente protegida dado que se integra al código genético de la Constitución de 1991” (énfasis original).

53. Esa perspectiva permite entonces reconocer que una faceta fundamental del mencionado derecho es la libertad de actuar sintiéndose seguro y libre. A pesar de ello, el miedo parece ser un factor común en casos como el presente. La Corte ha constatado en múltiples ocasiones que los líderes sociales y los defensores de derechos humanos se han enfrentado, una y otra vez, a situaciones de riesgo que derivan en un sentimiento de inseguridad que no están llamados a soportar y que, en casi todas las ocasiones, trasciende a sus familias y al resto de la comunidad.

54. Conforme a lo indicado el derecho a defender derechos impone a las autoridades deberes permanentes que incluyen, entre otras cosas, la obligación de garantizar la seguridad de los miembros de este grupo poblacional. El hecho de que estas personas, aún con miedo por su vida o la de sus familias, no desistan de sus actividades no puede tolerarse como una situación de normalidad. Es, por el contrario, la más fiel e infame representación de la desprotección de sus derechos.

5.2.Ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP: aspectos generales y procedimentales del programa de Prevención y Protección[55]

5.2.1.   Aspectos generales del programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP

55. La Unidad Nacional de Protección se creó mediante el Decreto 4065 de 2011. Allí, además de adscribirse al Ministerio del Interior, le fue reconocida personería jurídica, así como autonomía administrativa y financiera. La UNP ha asumido diferentes programas de protección dirigidos a poblaciones específicas, tanto individuales como colectivas, tal y como se desprende de las disposiciones ahora compiladas en el Decreto 1066 de 2015[56].

56. El Decreto 4912 de 2011[57] creó el Programa de Prevención y Protección, el cual tiene como fin “proteger de manera oportuna, idónea y eficaz a las poblaciones que lo requieran, así como optimizar los recursos financieros, humanos y físicos”. Posteriormente, el Decreto 1066 de 2015 definió, entre otros, (i) los conceptos de amenaza y riesgo, así como sus diferentes tipos; (ii) los beneficiarios del programa; y (iii) las medidas de prevención, protección y urgencia a las que tienen derecho estos últimos. 

-         Riesgos y variables para su definición

57. Al regular los tipos de riesgo dicho decreto prevé que este puede ser de tres categorías: (i) riesgo ordinario[58]; (ii) riesgo extraordinario[59]; y (iii) riesgo extremo[60].

58. Con el propósito de calificar cada uno de estos niveles, la UNP agrupó y sistematizó la matriz de calificación del riesgo[61]. Dicha matriz, que se compone de tres ejes (amenaza, riesgo específico y vulnerabilidad), tiene como finalidad asegurar la determinación objetiva y técnica del nivel del riesgo de una persona. Sobre el particular, en la Sentencia SU-546 de 2023 la Corte recordó que “la UNP es la entidad que tiene la competencia, el talento humano y el conocimiento técnico para determinar el riesgo de una persona y las medidas de seguridad a adoptar”, lo que no implica, en todo caso, “que la calificación del riesgo sea un terreno vedado al juez de tutela”, en atención a las falencias que se han advertido en las decisiones de la entidad.

59. Los ejes y las variables que debe analizar la UNP en el estudio del riesgo de una persona para determinar la escala en la que se encuentra se sintetiza en la siguiente tabla:

Tabla 6. Matriz de calificación del riesgo. Fuente: Sentencia T-469 de 2020, reiterada en la Sentencia SU-546 de 2023.

-         Beneficiarios de las medidas de protección

60. El Decreto 1066 de 2015 establece los sujetos beneficiarios de protección. En el artículo 2.4.1.2.6 de la mencionada disposición se establece un listado de aquellas personas beneficiarias entre las que se encuentran, entre otros, los y las dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos[63].

-         Medidas de prevención, protección y emergencia

61. También el Decreto 1066 de 2015 regula las medidas de prevención[64], protección[65] y urgencia[66]. El artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015 establece 6 tipos de medidas de protección tal y como se describen en la siguiente tabla:

Tabla 7. Medidas de protección reguladas en el Decreto 1066 de 2015. Fuente: Sentencia T-432 de 2024.

5.2.2.   Procedimiento ordinario de calificación del riesgo en el programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP 

62. En el artículo 2.4.1.2.40 el Decreto 1066 de 2015 se establece el procedimiento ordinario aplicable a la protección individual en el programa de prevención y protección de la UNP. Dicho procedimiento se compone de seis etapas principales: (i) recepción de la solicitud (numeral 1°); (ii) evaluación del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información -CTAR- (numeral 3°); (iii) examen del Grupo de Valoración Preliminar -GVP- (numeral 4°); (iv) recomendación del CERREM (numeral 5°); (v) expedición del Acto administrativo (numerales 6° y 7°); y (vi) seguimiento y reevaluación. (numerales 8°, 9° y 10°)[67].

63. En los artículos 2.4.1.2.44, 2.4.1.2.45 y 2.4.1.2.46 se establecen las causales y procedimientos para valorar las medidas de protección. Por regla general, la UNP tiene la obligación de revaluar, anualmente, el nivel del beneficiario. Sin embargo, en eventos especiales -por ocurrencia de hechos nuevos- puede procederse en ese sentido antes de que finalice dicho periodo.

64. La Corte ha recordado en varias oportunidades que la UNP es “la autoridad responsable de la calificación del nivel del riesgo, así como de la adopción y seguimiento de las medidas de prevención, protección o urgencia”. Ha indicado que “[e]l proceso de calificación del riesgo ‘es un trámite complejo que debe agotar varias etapas y en el que intervienen distintas entidades’ y actores”. Según la Corte “tanto el GVP como el CERREM, quienes participan en el proceso, ‘son cuerpos colegiados con presencia de varias autoridades y, para algunos casos particulares, también representantes de la sociedad civil’”. De cualquier forma “la jurisprudencia ha aclarado que la participación del CTAR, el GVP y el CERREM no desdibuja la responsabilidad de la UNP, que es la entidad que tiene la competencia exclusiva de tomar la decisión sobre la calificación del riesgo y las medidas de protección que correspondan”[68].

5.3.          Los derechos a la seguridad personal y al debido proceso y las subreglas específicas que rigen los procesos de valoración del riesgo a cargo de la UNP

65. Teniendo en cuenta que en esta oportunidad la cuestión planteada se relaciona directamente con el derecho a la seguridad personal y al debido proceso durante el trámite de valoración de la situación en la que se encuentra el accionante, es necesario referir algunas de las subreglas aplicables a dicho procedimiento y cuyo respeto es imperativo.

66. En la Sentencia T-432 de 2024 la Corte indicó que el “derecho a la seguridad personal garantiza la adopción de medidas para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza”. Según esa decisión existe una amenaza de tal naturaleza cuando se identifican “hechos reales que (…) implican la alteración (…) del derecho a la tranquilidad y que hagan suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro”.

67. Si bien la Corte ha reconocido que la UNP dispone de un margen de acción para determinar el riesgo y definir las medidas de protección aplicables, también ha señalado que su actuación se sujeta al deber de respetar las garantías mínimas adscritas al debido proceso: (i) el principio de legalidad; (ii) el derecho de defensa y contradicción; (iii) el deber de motivación; (iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos; (v) el derecho a impugnar las decisiones; y (vi) el plazo razonable[69].

68. En la referida decisión, apoyándose en lo señalado en la Sentencia SU-546 de 2023, la Corte precisó cuatro subreglas derivadas del deber de motivación y aplicables en el procedimiento ordinario del programa de Prevención y Protección de la UNP. A continuación, se sintetizan.

Tabla 8. Subreglas derivadas del deber de motivación en el procedimiento ante la UNP.

69. La relevancia constitucional de asumir un enfoque diferencial a efectos de proteger los derechos ha derivado en su aplicación a los procesos administrativos a cargo de la UNP. En efecto, la Sentencia SU-546 de 2023 estableció que los esquemas de protección deben tener en cuenta tales enfoques dado que la población líder y defensora de derechos humanos se inscribe en contextos diversos y circunstancias particulares. Según la Corte, existen al menos tres enfoques específicos que deben ser considerados al decidir sobre las medidas de protección:

Tabla 9. Enfoques diferenciales aplicables a los análisis de riesgo de la población líder y defensores de derechos humanos.

70. En la Sentencia T-432 de 2024, la Corte refirió los dos remedios aplicables cuando se advierta un incumplimiento de las subreglas antes referidas. En estos casos el juez de tutela, además de amparar los derechos del peticionario y dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas, debe considerar las siguientes dos opciones según las características de la situación analizada. De una parte (i) podrá ordenar a la UNP que adelante una reevaluación del riesgo conforme a las exigencias y criterios fijados por la Corte. A su vez, en casos excepcionales, (ii) se encuentra habilitada para ordenar a la UNP que, mientras se expiden nuevos actos administrativos, reestablezca las medidas de protección y esquemas de seguridad que estaban vigentes con anterioridad a las resoluciones cuestionadas.

71. Sobre este último remedio, la jurisprudencia constitucional ha establecido que será procedente cuando se presente una o varios de los siguientes supuestos: (i) las personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del accionante o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgos; (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) han sido adoptadas medidas de protección por organismos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH); y/o (vi) la UNP no motivó adecuadamente por qué es necesaria la disminución de algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco significativa[70].

6.     La UNP vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal del señor Carlos debido a las deficiencias en la motivación de las decisiones que redujeron las medidas de protección

72. La Corte ha constatado que la actuación de la UNP desconoció los derechos del accionante debido a la deficiente motivación de las resoluciones que modificaron las medidas de protección de las que era beneficiario. El examen detallado de tales resoluciones permite identificar tres defectos que constituyen, a su vez, una violación de los derechos a la seguridad personal y al debido proceso. A continuación, la Corte fundamenta esta conclusión.

6.1.Primer defecto: la UNP le atribuyó consecuencias equivocadas a la falta de avance de las investigaciones penales originadas en las denuncias del accionante

73. La Corte ha establecido que el archivo de las investigaciones por el delito de amenazas o la falta de avance en aquellas no puede ser un factor determinante para la evaluación del riesgo (subregla 1). Sobre el particular, ha señalado que existen altos índices de impunidad en los procesos relativos a esta conducta, por lo que el “estancamiento de las investigaciones judiciales [no es] razón suficiente para desvirtuar la amenaza real sobre una persona”[71]. Ello, en últimas, sería trasladar a la víctima las consecuencias de la ineficacia de las investigaciones.

74. En la Resolución 9900 del 19 de diciembre de 2023, la UNP indicó lo siguiente:

(i)   “[E]l evaluado reportó presuntas amenazas que no se pueden validar, al no establecerse autores y no escalar en otros hechos, los cuales son similares a los registrados en el estudio anterior, hecho que no fue denunciado ante la Fiscalía General de la Nación. Por otra parte, las autoridades locales y terceros conocen de los hechos por versión del valorado. Solo existe denuncia de amenaza en la [F]iscalía del año 2022, activa y sin avances de móviles hasta la fecha” (negrilla propia).

(ii) “[E]l señor Carlos (…) presentó una variación en la intensidad del riesgo en comparación con el estudio de nivel de riesgo anterior, debido a que no se validaron las presuntas amenazas, las cuales son similares a las expuestas en anteriores estudios, sin que hayan generado situaciones concretas derivadas de estas” (negrilla propia).

75. En la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024, la entidad accionada sostuvo:

(i)   “[F]rente al factor de amenaza, se cuenta con la versión del valorado, quien refiere presuntas amenazas en su contra y refiere amenazas a varios líderes de víctimas, las cuales según el evaluado están relacionadas con su labor en la Mesa Nacional de Víctimas y del departamento, donde los tildaban de guerrilleros, con expresiones intimidantes. Se evidencia denuncias ante Fiscalía General de la Nación, no se evidencian avances en la investigación, ni determinación en los móviles o autores, toda vez que se conocen los hechos por la información del valorado” (negrilla propia).

(ii) “(…) no hay variación al riesgo vigente del valorado y se mantiene la intensidad del riesgo respecto del estudio anterior, ya que continúa ejerciendo las mismas actividades y no se determina avances significativos del resultado de las denuncias instauradas por el valorado” (negrilla propia).

76. La Sala considera que el alcance que la UNP le otorgó al retraso en las investigaciones penales es irrazonable. Ello se evidencia, con mayor claridad, en la Resolución 9900 del 19 de diciembre de 2023 en la que dicha entidad vinculó la variación de la intensidad del riesgo del señor Carlos a que “no se validaron las presuntas amenazas (…) sin que hayan generado situaciones concretas derivadas de estas”.

77. Esta motivación desconoce la subregla No. 1 referida en el fundamento 68 de esta providencia, según la cual la evaluación del nivel del riesgo del solicitante debe estar fundada y soportada en un examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y amenaza relevantes. En efecto, como ha quedado indicado (i) los altos índices de impunidad y las capacidades limitadas de la Fiscalía General de la Nación para adelantar la investigación de estas conductas, que derivan en la falta de avance en aquellas, no desvirtúan la situación de riesgo; y (ii) no resulta razonable trasladar las consecuencias de la ineficacia referenciada al peticionario.

6.2.Segundo defecto: la UNP omitió realizar una valoración detallada a partir de la matriz de riesgo y dispuso la reducción injustificada de las medidas de protección

78. Según la subregla No. 2, la UNP tiene la obligación de precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación y especificar el “porcentaje de riesgo ponderado” que arroje de su evaluación en conjunto. Conforme a dicha regla, no basta con hacer una referencia a las conclusiones del informe del CTAR ni a las recomendaciones de la sesión técnica del CERREM, puesto que le corresponde a la UNP presentar todas las razones que soportan su decisión y valorar de manera técnica y específica las particularidades del caso concreto.

79. La Sala constató que la UNP no estableció en sus actos administrativos los porcentajes asignados a cada una de las variables de la matriz de riesgo. En efecto, en la Resolución 9900 del 19 de diciembre de 2023 solo refirió, de manera general, los porcentajes en la clasificación de los tipos de riesgo, así: “[q]ue posterior a las actividades de campo, el analista encargado del desarrollo de la evaluación de riesgo, sistematizó la información analizada en el Instrumento Técnico Estándar de Valoración del Riesgo (…) en [el] cual determina tres tipos de resultados: ordinario, extraordinario o extremo, de acuerdo con la siguiente escala: hasta 49% (Riesgo Ordinario), de 50% a 79% (Riesgo extraordinario) y 80% a 100% (Riesgo Extremo) (…)”. A su vez, en la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024 se acogió un texto idéntico al atrás citado.

80. En ninguna de las resoluciones referenciadas se indicó el resultado del porcentaje ponderado y, con posterioridad al fragmento antes reseñado, se limitó a citar expresamente las recomendaciones del CERREM. A su vez la UNP solo dio a conocer el porcentaje ponderado del riesgo del accionante en su respuesta a la acción de tutela, cuando aportó los informes del CTAR para la expedición de las resoluciones 11577 del 15 de diciembre de 2022 -nivel extraordinario -51.11%- y 9900 del 19 de diciembre de 2023 -nivel extraordinario -50.55%-. Estas deficiencias implican, en consecuencia, una infracción de la subregla No. 2. 

81. Tal conclusión se enlaza, además, con la inexistencia de justificación suficiente respecto de la reducción de las medidas de protección, lo que constituye una violación de la subregla No.3 -supra 68-. En efecto, la entidad accionada no motivó de forma seria y clara esta decisión, por lo que la modificación no guarda congruencia con el nivel del riesgo establecido. Dos razones justifican esta conclusión.

82. En primer lugar, la UNP fundó la reducción de la protección del señor Carlos invocando un cambio insignificante en el porcentaje ponderado del nivel del riesgo. En efecto, de conformidad con las resoluciones 11577 del 15 de diciembre de 2022 y 9900 del 19 de diciembre de 2023, dicho riesgo se redujo en 0.56% al pasar de 51.11% a 50.55%.

83. Esa disminución es insustancial y, por consiguiente, no es razón suficiente para la modificación efectuada en el esquema de protección, máxime cuando el nivel del riesgo se mantuvo en extraordinario. Este Tribunal ha señalado, precisamente, que la reducción de los esquemas de seguridad debe fundarse en una “disminución relevante y probada del nivel de riesgo”[72], por lo que “las reducciones de esquemas de seguridad que respondan a disminuciones no sustanciales del nivel de riesgo, en principio desconocen el derecho fundamental al debido proceso y, en algunos casos, amenazan los derechos a la seguridad e integridad personales de los peticionarios”[73].

84. En segundo lugar, la UNP no sustentó la idoneidad y eficacia del nuevo esquema de seguridad del señor Carlos. Ello resultaba importante dado que existió un cambio significativo en este aspecto, pues la entidad accionada modificó el tipo de protección de Tipo 1 a Ligero lo que implicó el retiro de dos componentes del esquema: una persona de protección y un vehículo convencional.

85. A pesar de que la modificación era significativa, la UNP no sustentó en debida forma la necesidad de esta reducción y tampoco explicó por qué estas nuevas condiciones se adaptaban a las circunstancias y condiciones específicas del accionante. En ninguna de las resoluciones analizadas se dispone, de manera clara y seria, a qué situación obedeció dicha decisión.

86.  Como lo reconoció la Corte en la Sentencia T-123 de 2023, lo que se reprocha a la UNP es que no existan “directrices que sirvan de guía respecto a la disminución o el desmonte de los esquemas de protección, los criterios a tener en cuenta, y la gradualidad en este tipo de escenarios”. En esa dirección “[l]a ausencia de parámetros objetivos erosiona el componente técnico en que debe soportarse el proceso de protección, y abre la compuerta a la arbitrariedad, en detrimento del principio de confianza legítima y del mandato de igualdad entre los beneficiarios que acuden a la UNP”[74].

87. Las falencias referidas también se presentaron en la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024 que ahora analiza la Corte. En efecto, en dicha oportunidad la UNP mantuvo el esquema de protección del accionante establecido en la Resolución 9900 de 2023, con las mismas condiciones y fundamentos allí descritos. En esa medida, (i) tampoco presentó las razones por las cuales la reducción del porcentaje de riesgo hacía viable la modificación planteada (ii) ni sustentó la idoneidad y eficacia del esquema de seguridad que estaba ratificando.

6.3.          Tercer defecto: la UNP no aplicó un enfoque diferencial al valorar el riesgo del accionante

88. La UNP debe aplicar un enfoque diferencial en aquellos casos en los cuales de los peticionarios se predique alguna de las condiciones que lo hacen exigible. Según la subregla No. 4 en aquellos casos en los cuales tal enfoque procede se activa una presunción de riesgo a favor de la persona y le corresponderá a la UNP asumir la carga probatoria. Ello implica que solo solo podrá desvirtuar la presunción del riesgo de este grupo poblacional mediante estudios técnicos y rigurosos de seguridad. En adición a ello, en caso de dudas sobre el nivel de amenaza, la UNP deberá aplicar una interpretación favorable a los derechos del interesado, con mayor razón si era beneficiario de un esquema de protección por riesgo extraordinario.

89. La Sala constata que el señor Carlos es un líder social y comunitario de víctimas, tal y como se desprende no solo de su manifestación en el escrito de tutela sino también en la respuesta al auto de pruebas. Además, afirmó cumplir un rol en diferentes espacios para víctimas, comunidades afrodescendientes y LGTBIQ+ a nivel municipal, departamental y nacional. Igualmente aportó un documento suscrito por el vicedefensor del pueblo en el que se le acredita como representante electo de la Mesa Nacional de Participación Efectiva de Víctimas para el periodo 2023-2027 por el hecho victimizante de desplazamiento forzado[75]. En adición a ello, antes de la expedición de la Resolución 9900 del 19 de diciembre de 2023 -que modificó las medidas previstas en la Resolución 11577 del 15 de diciembre de 2022[76]-, el accionante ya contaba con una calificación del riesgo de categoría extraordinario, la cual se mantuvo al momento de la modificación de sus medidas de protección.

90. Luego del examen de las resoluciones 9900 de 2023 y 12757 de 2024 es posible derivar tres hechos relevantes. Primero, las referencias a la pertenencia del accionante a la comunidad LGTBIQ+ fueron genéricas, sin que resulte posible identificar la incidencia de tal circunstancia en la valoración del riesgo o en la adopción de las medidas de protección[77]. Segundo, ninguno de tales actos administrativos hizo siquiera mención de la pertenencia del actor a una comunidad afrodescendiente. Tercero, a pesar de que el riesgo del accionante había sido calificado como extraordinario, no es posible constatar un análisis específico sobre ello ni la referencia a la necesidad de aplicar una interpretación favorable. Por lo expuesto, la Corte concluye que la UNP no aplicó un enfoque diferencial en el análisis de riesgo del señor Carlos en los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional.

7.   Conclusión y órdenes para la protección de los derechos fundamentales vulnerados

91. En atención a las consideraciones precedentes, la Sala estima que la Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal del accionante. En efecto la entidad no cumplió con el deber de debida motivación en las resoluciones en las que modificó su esquema de seguridad y desconoció las reglas específicas que en esta materia ha establecido la Corte. Tales deficiencias se sintetizan en el cuadro siguiente.

Tabla 10. Conclusiones de la Sala sobre los actos administrativos proferidos por la UNP respecto del señor Carlos.

92. De conformidad con lo expuesto, la Corte revocará la sentencia de segunda instancia de tutela, proferida por la autoridad judicial de segunda instancia en la que se negó el amparo solicitado. En su lugar, se ampararán los derechos al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal del señor Carlos.

93. La Sala debe examinar una cuestión particular antes de establecer el remedio judicial específico en este caso. En su respuesta al auto de pruebas, la UNP informó a la Corte que el 13 de marzo de 2025 el señor Carlos “manifestó circunstancias que pueden ser interpretadas como hechos sobrevinientes, razón por la cual, de manera preventiva, la Unidad Nacional de Protección ordenó abrir una reevaluación mediante la emisión de una Orden de Trabajo OT-700369 en la que actualmente está estudiando su nivel de riesgo”. En ese sentido, solicitó a la Corte tener en consideración la “importancia de que la situación de sus medidas de protección actualmente no están definidas y que sería prudente esperar a los resultados del nuevo estudio”.

94. La Corte considera que resulta procedente dejar sin efectos las resoluciones 9900 de 2023 y 12757 de 2024 que redujeron, sin motivación suficiente, las medidas de protección ordenadas en la Resolución 11577 del 15 de diciembre de 2022. En consecuencia, ordenará a la UNP que, en el término cinco (5) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, restablezca el esquema de seguridad asignado al señor Carlos en la Resolución 11577 del 15 de diciembre de 2022. Este esquema estará vigente hasta tanto se notifique el acto administrativo que realice la nueva valoración del riesgo.

95. Esta determinación excepcional resulta procedente por tres razones: (i) en la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024 -vigente en la actualidad-, el señor Carlos fue catalogado con un riesgo de nivel extraordinario; (ii) se comprobó que la UNP no realizó una valoración adecuada del nivel del riesgo; y (iii) la entidad accionada no fundamentó en razones claras y serias por qué la disminución del porcentaje ponderado del nivel del riesgo del actor -0.56%- ocasionó una reducción sustancial de sus medidas de protección.

96. De cualquier forma, la Corte ordenará que la valoración que actualmente se encuentra en curso asegure el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y las subreglas reiteradas en el fundamento 68 de esta providencia. En consecuencia, la UNP deberá, en el término máximo de dos (2)  meses contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, (i) realizar una valoración integral, individualizada, suficiente y congruente de todas las variables de la matriz de calificación; (ii) precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables y especificar el porcentaje de riesgo ponderado que arroje la evaluación; y (iii) justificar de forma completa, clara y expresa la idoneidad y eficacia de las medidas de protección y esquema de seguridad que disponga.

97. En atención al número de denuncias presentadas por el señor Carlos por la conducta de amenazas[78] y la falta de avances significativos en las investigaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación, la Corte encuentra necesario advertir a dicha entidad acerca de su deber -en cumplimiento de los derechos a la justicia efectiva referidos en el fundamento 50 y de lo ordenado en el numeral décimo séptimo del resolutivo de la sentencia SU-546 de 2023[79]- de adoptar las medidas necesarias para impulsar las investigaciones que correspondan.

98. Finalmente, se ordenará la desvinculación de las demás autoridades y dependencias vinculadas en el presente trámite, tras constatar su falta de legitimación por pasiva.

Cuestión final

99. Al pronunciarse sobre la impugnación presentada por la UNP, la autoridad judicial de segunda instancia resolvió negar el amparo indicando, entre otras cosas, que dentro del expediente no obraba la solicitud del 9 de julio de 2024, por medio de la cual, según el actor, la UNP ordenaba desmontar sus medidas de protección.

100. La Corte encuentra necesario destacar las especiales competencias del juez de tutela a efectos de precisar lo que ha ocurrido y, a partir de ello, definir si procede o no el amparo. Resulta entonces inadmisible que el juez de segunda instancia no hubiera adelantado actuación probatoria alguna con el propósito de verificar la alegación del accionante, según la cual la UNP estaría procediendo indebidamente con el desmonte de su esquema de protección. En concreto, la Sentencia T-255 de 2015 señaló “que el juez de tutela está revestido de amplias facultades oficiosas que debe asumir de manera activa para brindar una adecuada protección a los derechos constitucionales presuntamente conculcados”. De este modo se encuentra habilitado para “decretar y practicar de oficio las pruebas que resulten necesarias para despejar la incertidumbre fáctica y jurídica que se cierna sobre la verdad real materia de examen”.

101. La Sala llama la atención de la autoridad judicial mencionada para que, en lo sucesivo, adapte sus actuaciones al criterio atrás fijado, en garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos que acuden al mecanismo de amparo. Ello resulta especialmente urgente cuando se trata de sujetos pertenecientes a la población líder y defensora de derechos humanos, quienes viven una situación especialmente compleja y dolorosa.