1. Expediente T-10.970.696
1. A través de apoderado judicial, Ana interpuso una acción de tutela en contra de la UNP, el CTAR y el Cerrem debido a que consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, la seguridad personal, la vida e integridad física, la igualdad, la libertad, el derecho a la familia y la protección por parte del Estado, la igualdad y la protección reforzada a la mujer. Esto como consecuencia de las constantes negativas por parte de la UNP en otorgarle la protección necesaria para garantizar su vida y la de su núcleo familiar. Para sustentar la acción de tutela, la demandante narró los siguientes:
1.1. Hechos
2. Ana es una mujer indígena, perteneciente a un cabildo indígena[3], y se ha desempeñado como líder e integrante de la mesa municipal de víctimas del conflicto armado y de la mesa de mujeres del resguardo indígena[4]. A raíz de su trabajo de liderazgo, la accionante denunció que ha sido víctima del conflicto armado interno desde hace más de una década[5]. La actora narró diversos presuntos hechos victimizantes padecidos por ella y su núcleo familiar, así como varias solicitudes radicadas ante la UNP a fin de obtener protección por parte de esa entidad. La síntesis de lo anterior se expone en la Tabla 2.
Fuente: elaboración propia
3. Frente a los precitados presuntos hechos victimizantes, la actora denunció que la FGN no había adelantado actuaciones dirigidas a esclarecer las situaciones de tiempo, modo y lugar en el que estos se desarrollaron.
4. Conforme lo anterior, en diciembre de 2024, la accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, la seguridad personal, la vida e integridad física, la igualdad, la libertad, el derecho a la familia y la protección por parte del Estado, la igualdad y la protección reforzada a la mujer. En consecuencia, pidió que se le ordenara a las accionadas que: (i) valoraran nuevamente la situación de seguridad y su nivel de riesgo, y (ii) mejoraran e implementaran un esquema de protección que sea suficiente, eficiente y eficaz hacia ella, su grupo familiar y su escolta[22]. Adicionalmente, pidió como medida provisional a su favor y el de su familia, se le otorgaran: (a) dos o más hombres de protección con armamento tipo fusil; (b) vehículo blindado tipo 4; (c) chalecos de protección de balística a los escoltas y hombres de protección designados; (d) medios de comunicación entre la Policía Nacional y ella; (e) instalación de cámaras de vigilancia en el domicilio y residencia ubicada en 2, y (f) botón de apoyo.
1.2. El trámite procesal
5. Por Auto del 2 de diciembre de 2024, el Juzgado 3 avocó el conocimiento de la acción constitucional de la referencia; vinculó al MinInterior; le corrió traslado a las accionadas y adoptó como medida provisional, la consistente en ordenarle a la UNP que remitiera la solicitud de revaluación del riesgo de la actora al Grupo de Trámites de Emergencia, para que según los hechos expuestos en el escrito de la demanda, se estudiara y determinara la posibilidad legal de ordenar la respectiva activación del trámite de emergencia o el que hubiere lugar.
6. A través de Auto, el Juzgado 3 le solicitó a la UNP remitiera a ese despacho la copia del informe elaborado por el escolta, [anonimizado], asignado a la accionante y el cual, se informó, fue radicado ante la UNP.
7. Unidad Nacional de Protección. Por oficio del 10 de diciembre de 2024, la entidad dio respuesta a la acción de tutela. En relación con el cumplimiento de la medida provisional, le solicitó a la autoridad judicial reconsiderar la medida decretada[23].
8. La entidad también mencionó tanto el fallo de tutela proferido en agosto de 2024 por el Juzgado 6 (que ordenó resolver la solicitud de medidas de protección presentada por la accionante y adoptar las medidas de protección adoptando un enfoque diferencial por su condición de mujer y líder indígena), como su cumplimiento (a través de la Resolución B[24], en la que se ratificó un chaleco blindado con enfoque de género, se finalizó una persona de protección y se implementó un medio de comunicación[25]).
9. En relación con la valoración del nivel de riesgo de la ciudadana, la entidad informó que no se evidenció que existieran elementos de información que indicaran una amenaza concreta contra ella[26]. Adicionalmente, aclaró que al realizar la entrevista y recopilar la información a las distintas entidades, el analista de riesgo concluyó que el resultado del nivel de riesgo de la actora era extraordinario (que oscila entre 50% a 79%) con ponderación de la matriz de 50,55%.
10. La entidad le solicitó al juez de instancia que declarara la improcedencia de la acción de amparo porque se pretendía: crear una nueva instancia procesal o un recurso administrativo, con el cual se puedan obviar los procedimientos administrativos, desconocer la autoridad administrativa y la vía ordinaria[27].
11. Ministerio del Interior. En escrito del 9 de diciembre de 2024, la cartera ministerial solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva y su desvinculación del presente trámite de tutela[28].
1.3. Sentencias objeto de revisión
12. Sentencia de primera instancia[29]. En sentencia del 13 de diciembre de 2024, el Juzgado 3 amparó los derechos fundamentales a la dignidad humana, la seguridad personal, la vida e integridad física, la igualdad, la libertad, el derecho a la familia y la protección por el Estado a ella y la igualdad y la protección a la mujer de la accionante. En consecuencia, le ordenó a la UNP que realizara una nueva evaluación de riesgo de la ciudadana, y se adoptaran las medidas legales de protección que correspondieran, si fuere el caso. Para la autoridad judicial, la accionante denunció la ocurrencia de nuevos hechos victimizantes (acaecidos en agosto y noviembre de 2024), los cuales no fueron tenidos en cuenta por la UNP en la evaluación realizada en cumplimiento del fallo dictado en agosto de 2024.
13. Impugnación. La UNP reiteró su solicitud de declarar improcedente el amparo. Insistió en que ha acatado los contenidos del Decreto 1066 de 2015, y realizó los estudios de nivel de riesgo, según las condiciones y el entorno donde desarrolló las actividades de la accionante. Además, señaló que la acción de tutela no procede como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos. En consecuencia, a su juicio, la ciudadana podía acudir a la vía contencioso-administrativa para resolver la controversia planteada. Por otra parte, destacó el procedimiento surtido al interior de la entidad para negar la solicitud de protección.
14. Segunda instancia[30]. El Tribunal 3 modificó la decisión de primer nivel en el sentido de amparar los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad personal, vida e integridad física de Ana. Adicionalmente, le ordenó a la UNP que, dentro de las 48 horas siguientes, resolviera el recurso de reposición presentado en noviembre de 2024 en contra de la Resolución B, donde se debería de tener en cuenta los hechos que con posterioridad a la presentación del recurso fueron informados a la entidad.
15. En criterio del juez de segundo grado, la demandante ya contaba con un esquema de seguridad y la acción de tutela no podía emplearse para remplazar los mecanismos dispuestos por el ordenamiento jurídico para controvertir las decisiones contenidas en un acto administrativo de carácter particular -como en el presente caso-. Adicionalmente, señaló que, aunque la actora demostró que había interpuesto un recurso de reposición en contra de la Resolución B (que determinó el esquema de seguridad), no había evidencia en el expediente que este se hubiera resuelto. Por último, destacó que no se le podía ordenar a la entidad accionada que realizara un nuevo estudio de riesgo en el que se tuvieran en cuenta los hechos ocurridos en agosto y noviembre de 2024, cuando no se había resuelto el recurso de reposición presentado en su oportunidad.
1.4. Piezas procesales que obran en el expediente
16. Solo obran como pruebas en el expediente las piezas procesales referenciadas previamente (escrito de tutela, contestación de las entidades accionadas y fallos de instancia).
1.5. Trámite en sede de revisión
17. Mediante Auto del 29 de abril de 2024, la Sala de Selección de Tutelas número Cuatro seleccionó este expediente para su revisión. Por sorteo, el asunto le fue repartido a la Sala Novena de Revisión. En igual sentido, en el mismo proveído se ordenó que este caso se acumulara al expediente T-11.006.509.
18. A través de correo electrónico recibido el 4 de junio de 2025 en el despacho del magistrado sustanciador, el apoderado de Ana denunció la ocurrencia de los siguientes hechos después de proferido el fallo de segunda instancia en el expediente de tutela de la referencia.
i. Mediante Resolución 2024-125301 del 13 de diciembre de 2024, la Uariv reconoció en el Registro Único de Víctimas el hecho victimizante de Pedro (q.e.p.d.) a Ana[31].
ii. Por resoluciones [anonimizado][32] y [anonimizado][33], la Uariv reconoció en el Registro Único de Víctimas nuevos eventos de amenaza y desplazamiento forzado a Ana (derivado de los hechos ocurridos en febrero y agosto de 2024, respectivamente).
iii. En febrero de 2025, la UNP le notificó a la actora la Resolución C, decisión en la que no repuso la Resolución B (a través de la cual se modificó el esquema de seguridad que le había sido asignado). La ciudadana le comunicó la anterior determinación al Juzgado 3, autoridad que, en oficio, le solicitó al director de la UNP información al respecto[34].
iv. Al encontrarse Ana sin esquema de seguridad, el 6 y 13 de marzo de 2025, el apoderado de la peticionaria interpuso incidente de desacato en contra de la UNP[35]. Según el escrito, el juez de primera instancia declaró que no hubo desacato y cerró el expediente bajo el argumento de que hubo respuesta a la petición.
v. En 2025, la accionante y su grupo familiar tuvieron que desplazarse forzadamente de su lugar de residencia porque hombres en motocicletas la intimidaron cuando pretendía salir de su vivienda[36]. Este presunto hecho victimizante fue puesto en conocimiento de la Defensoría del Pueblo, la Gobernación de 5, la ONU, la UNP, Indepaz y la Uariv, sin que se hubiera recibido alguna asistencia por parte de esas autoridades y entidades.
vi. A través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la accionante demandó las resoluciones B y C (a través de las cuales se modificó el esquema de seguridad otorgado a la ciudadana)[37].
vii. Mediante Resolución [anonimizado], la Uariv reconoció a la accionante en el Registro Único de Víctimas por los nuevos eventos de amenaza y desplazamiento forzado ocurridos en 2025[38].
viii. En 2025, el sustento económico de la actora y de sus padres fue destruido al haber sido incinerado un trapiche panelero ubicado en 2[39].
ix. En 2025, la UNP le notificó a la ciudadana la Resolución D en la que se decidió nuevamente su situación de riesgo[40]. En dicho acto, se confirmó y mantuvo la decisión de la Resolución B en la cual se le asignaron a la actora, como medidas de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado.
x. En 2025, la ciudadana fue víctima de presuntos actos de hostigamiento y amenazas mientras se dirigía hacia su residencia por parte de sujetos encapuchados que se transportaban en motocicletas[41].
19. Mediante Auto del 10 de junio de 2025, el magistrado sustanciador le ordenó a la FGN, la Fiscalía Tercera Seccional de 1 y la UNP que remitieran cierta información. A su vez, en el mismo proveído se le solicitó a la accionante que respondiera unos cuestionamientos.
20. Fiscalía Catorce Seccional de 1[42]. El ente investigador informó que había dado órdenes a la Policía Judicial encaminadas a ampliar la denuncia interpuesta por la ciudadana relacionada con las presuntas amenazas recibidas en 2024[43].
21. Fiscalía Diecinueve Especializada Unidad de Desplazamiento Forzado de 5[44]. Explicó que conoció de la denuncia formulada por la ciudadana por el delito de desplazamiento forzado[45]. Finalmente, adujo que se adelantaron actividades de Policía Judicial encaminadas a determinar los grupos al margen de la ley que operan en el territorio del que fue desplazada la accionante[46]. Solicitó se le desvinculara de la acción de amparo.
22. Fiscalía 33 Seccional de 1[47]. Describió las situaciones de tiempo, modo y lugar en el que ocurrió el homicidio de Pedro (q.e.p.d.)[48], así como la información recopilada en las actividades de Policía Judicial[49]. Mencionó que la investigación se encuentra en etapa de indagación preliminar.
23. Ana[50]. La actora contestó el cuestionario formulado en el Auto del 10 de junio de 2024. En primer lugar, señaló que el recurso de reposición presentado en contra de la Resolución B le había sido notificado mediante la Resolución C. Adujo que el recurso había sido rechazado. Como segundo punto, informó que el esquema de seguridad otorgado por la UNP estaba compuesto por un chaleco antibalas y un medio de comunicación[51]. Adicionalmente, manifestó que interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que le otorgó dicho esquema de protección[52]. En tercer lugar, destacó que su núcleo familiar estaba conformado por su hijo y su hija (quien se encontraba en estado de embarazo), ambos mayores de 18 años, y su nieto de 2 años. Además, que no contaba con acceso a internet, ni ella tenía acceso a servicios de salud.
24. Como cuarto aspecto, resaltó que el lugar en el que se encontraba con su grupo familiar -de manera forzada porque no podía permanecer en su residencia por su situación de seguridad- no cuenta con las condiciones de seguridad o protección necesarias. Asimismo, relató que en reiteradas oportunidades: las cámaras evidenciarían de las personas o sujetos que estarían siguiendo[la], persiguiendo[la], acosando[la] y hostigando[la][53]. Finalmente, afirmó que la FGN no le había informado del estado de las investigaciones adelantadas por los presuntos hechos victimizante ocurridos en su contra en febrero, agosto y noviembre de 2024, ni con el homicidio de Pedro (q.e.p.d.).
25. UNP. Remitió la copia íntegra de los estudios de seguridad realizados a Ana, junto con los actos administrativos a través de los cuales se ha adoptado las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas Cerrem de Mujeres, del Programa de Prevención y Protección de los derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad y la Seguridad de personas, grupos y comunidades[54].
26. Fiscalía Tercera Seccional ante los jueces penales del Circuito de 1[55]. Explicó que tiene a su cargo la investigación por las presuntas amenazas que recibió la ciudadana en febrero de 2024 y que esta se encuentra en etapa de indagación preliminar. Además, describió las actuaciones y la información recopilada en las actividades de Policía Judicial[56].
27. Por correo electrónico recibido en el despacho del magistrado sustanciador el 24 de junio de 2025, el apoderado de la ciudadana narró nuevos hechos victimizantes. Según el escrito, sujetos vestidos con prendas alusivas a grupos armados al margen de la ley (y quienes portaban armas de largo alcance tipo fusil) se acercaron al lugar de domicilio de la accionante. A raíz de lo anterior, ella y su familia permanecen desplazados forzadamente en 3.
28. Mediante Auto 947 del 27 de junio de 2025, la Sala Novena de Revisión ordenó como medida provisional la suspensión de las resoluciones D, C y B. En consecuencia, esa entidad debía implementar, de manera inmediata, la totalidad de las medidas de protección establecidas en el acto administrativo A. En todo caso, la adopción de las medidas correspondientes no podía superar un lapso de veinticuatro (24) horas siguientes a la comunicación de esa providencia.
29. Mediante correo electrónico recibido en el despacho del magistrado sustanciador el 4 de julio de 2025, el apoderado de la accionante se pronunció sobre la información aportada por la UNP en cumplimiento del Auto del l0 de junio de 2025[57].