2. Formulación del problema jurídico y esquema de la decisión
48. La Sala Novena de Revisión debe establecer lo siguiente: ¿el estándar argumentativo y probatorio empleado en los actos administrativos en los que la UNP resolvió las solicitudes de valoración de seguridad, en cada caso, vulneró los derechos fundamentales de los accionantes al debido proceso administrativo, la dignidad humana, a la vida e integridad personal, la igualdad, el derecho a la familia y la protección por el Estado a ella y a la seguridad personal?
49. Para dar solución al problema planteado, la Sala Novena de Revisión reiterará su jurisprudencia sobre la protección constitucional de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos y, en particular, el alcance de los derechos a la seguridad personal y al debido proceso administrativo (sección 3). Luego de ello, describirá la Ruta Ordinaria de Protección a cargo de la UNP conforme se encuentra regulada en el Decreto 1066 de 2015 y en la jurisprudencia constitucional (sección 4). Por último, la Corte Constitucional analizará los casos concretos y proferirá las órdenes que correspondan (sección 5).
3. La protección constitucional de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos y, en particular, el alcance de los derechos a la seguridad personal y al debido proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia[86]
50. La jurisprudencia constitucional ha definido a la población líder y defensora de derechos humanos como: las personas reconocidas como líderes y lideresas sociales, representantes, voceros o voceras de un sector, una organización, una comunidad, una colectividad o grupo humano en función de la defensa de uno o varios derechos. De esta forma, la identificación de una persona como líder social o defensor de derechos humanos, en principio, está ligada a sus labores de defensa y/o su liderazgo reconocido por una comunidad, organización o colectivo en favor de esta[87].
51. Este Tribunal ha reconocido y exaltado la importancia del papel de la población líder y defensora de derechos humanos en el Estado colombiano[88]. En efecto, esta población tiene un lugar principalísimo en el marco de la Constitución de 1991. A través del ejercicio de sus funciones logran, entre otras cosas: identificar y denunciar violaciones de derechos humanos, prevenir a las autoridades sobre las consecuencias y el impacto de sus acciones y omisiones, y contribuir en la elaboración de las políticas públicas que aseguren el cumplimiento de las obligaciones del Estado y la efectividad de los derechos[89].
52. Adicionalmente, la Corte ha catalogado a la población líder y defensora de derechos humanos como sujetos de especial vulnerabilidad[90] y de especial protección constitucional[91]. Sobre este punto es importante precisar que: si bien los familiares de los y las líderes no se encuentran comprendidos por dicha categoría, deben ser destinatarios de medidas de protección en los casos que así corresponda[92].
53. Los riesgos que la población líder y defensora de derechos humanos asume por el ejercicio de sus funciones. Esta corporación ha reconocido que la defensa de los derechos humanos implica: la asunción de importantes riesgos, más aún si se tiene en cuenta el contexto del conflicto armado que ha padecido el país[93]. Desde 1998, la Corte ha advertido la sistemática violación de los derechos fundamentales de la población líder y defensora de derechos humanos[94]. Y, recientemente, ha identificado distintas formas de violencia e intimidación de la población líder y defensora de derechos humanos[95]: actos que van desde campañas de difamación y amenazas de muerte, hasta la desaparición forzada, torturas y asesinatos.
54. La situación de violencia que rodea a la población líder y defensora de derechos humanos a nivel nacional también ha sido advertida por la Defensoría del Pueblo, la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y diversas organizaciones no gubernamentales desde hace varios años.
55. En el último informe rendido por la Defensoría del Pueblo (entre 1 de enero y 30 de abril de 2025), se destaca el grave problema por el asesinato de la población líder y defensora de derechos humanos, con un total de 69 casos confirmados en los primeros cuatro meses del año[96]. La Defensoría advirtió que: al observar la cifra acumulada desde enero de 2016 hasta el 30 de abril de 2025, el registro asciende a un total de 1.557 casos, lo que subraya la persistencia y gravedad de esta problemática[97].
56. Según la información publicada por Indepaz[98], en lo que va corrido de 2025, han sido asesinadas 67 personas líderes y defensoras de derechos humanos. A su vez, en 2024 fueron asesinadas 173 personas.
57. En el informe sobre Asesinatos de líderes sociales y defensores de derechos en Colombia: una estimación del universo (actualización 2019 2023) publicado por Dejusticia y el Grupo de Análisis de Datos de Derechos Humanos (HRDAG por sus siglas en inglés), se recogió la información reportada por Indepaz, Somos Defensores y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Oacnudh). Estos datos se sintetizan en la Tabla 3.
Fuente: Dejusticia y HRDAG. Informe sobre Asesinatos de líderes sociales y defensores de derechos en Colombia: una estimación del universo (actualización 2019 2023). P. 14.
58. Además de homicidios, organizaciones defensoras de derechos humanos han registrado otros tipos de violencias en contra de la población líder y defensora de derechos humanos. Durante el 2024, el Programa Somos Defensores verificó la ocurrencia de 727 agresiones individuales dirigidas contra esa población[99] (discriminados en 404 amenazas, 157 asesinatos, 62 detenciones, 44 desplazamientos forzados y 24 secuestros)[100]. De otro lado, en el Informe Anual de Violencia contra Líderes y Lideresas Políticas, Sociales y Comunales de 2024 elaborado por la Misión de Observación Electoral se registró que: las amenazas constituyeron el tipo de agresión más común, representando el 49,8% del total de los hechos, seguidas por los asesinatos y atentados, que en conjunto sumaron el 41,9% de los casos[101].
59. Por su parte, frente a la situación concreta de la población líder y defensora de derechos humanos indígena, en el Informe Anual del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos de 2024, se manifestó la preocupación por: el asesinato de líderes y lideresas espirituales, jóvenes, guardias indígenas. Hay una estrategia deliberada de destruir liderazgos, desconocer la autoridad indígena en territorio y destruir el tejido social. Lo mismo sucede contra comunidades Afro en el Pacífico o con el Pueblo Awá en Nariño, por nombrar algunos[102].
60. En el panorama internacional, en 2023 Colombia registró el mayor número de líderes ambientales asesinados en el mundo. Según el informe mundial de la ONG británica Global Witness sobre la crisis climática y las amenazas contra la tierra y los líderes ambientales, el diagnóstico hizo referencia al alto riesgo de la población indígena defensora de derechos humanos en el país. Según afirmó, de las 79 personas asesinadas durante 2023: 31 eran indígenas, 17 pequeños campesinos y cinco afrodescendientes[103].
61. Al margen de la disparidad en las cifras, lo cual puede tener explicación en la falta de unidad conceptual frente al concepto de líder o defensor de derechos humanos, lo cierto es que todos los informes coinciden en las alarmantes cifras sobre los diferentes tipos de violencias ejercidas contra las personas dedicadas a la defensa de derechos humanos en el país.
62. La Corte Constitucional ha reafirmado el valor de la tarea ejercida por la población líder y defensora de derechos humanos para la vigencia del orden democrático, participativo y pluralista[104]. Las amenazas y el homicidio de esta población implican tanto la violación a sus derechos fundamentales de manera individual como la afectación de las colectividades que representan. Por ello, las cifras de victimización señaladas advierten una grave alarma que debe ser atendida. Su protección constituye un imperativo del Estado colombiano, principalmente en lo que respecta a propender por la garantía de sus derechos, en especial los de la vida, integridad y seguridad personal y debido proceso[105].
63. El estándar de protección de la población líder y defensora de derechos humanos y el deber del Estado colombiano de garantizar el ejercicio del derecho a defender derechos. En la Sentencia SU-546 de 2023, la Sala Plena precisó los derechos de los que son titulares las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos y delimitó sus contenidos. Estos se transcriben en la Tabla 4.
Fuente: Sentencia SU-546 de 2023
64. Según se desprende del precedente, son diversos los contenidos iusfundamentales adscritos a los derechos de los que son titulares la población líder y defensora de derechos humanos. La Corte reitera ese reconocimiento y, afirma, en consecuencia, la vigencia de deberes ineludibles cuyo cumplimiento les corresponde a diversas autoridades estatales.
65. Sobre esto último, la Sentencia SU-546 de 2023 estableció la especial importancia del derecho a defender derechos. Al respecto, la Sala Plena señaló que aquel tenía como principal objetivo: garantizar un ámbito de actuación seguro y libre para que defensoras y defensores reclamen el respeto, la garantía y la protección de los derechos humanos[106]. Según la Corte [e]l activismo pacífico a favor de los derechos humanos constituye una manifestación especialmente protegida dado que se integra al código genético de la Constitución de 1991[107] (énfasis original).
66. Conforme a lo indicado, el derecho a defender derechos impone a las autoridades deberes permanentes que incluyen, entre otras cosas, la obligación de garantizar la seguridad de los miembros de este grupo poblacional. El hecho de que estas personas, aún con miedo por su vida o la de sus familias, no desistan de sus actividades no puede tolerarse como una situación de normalidad. Es, por el contrario, la más fiel e infame representación de la desprotección de sus derechos.
67. Con el ánimo de precisar la ruta de protección para la población líder y defensora de derechos humanos, a continuación, la Sala Novena de Revisión reiterara su jurisprudencia relativa a los deberes a cargo de la UNP para ese propósito.
4. Ruta ordinaria de protección individual a cargo de la UNP: aspectos generales y procedimentales del programa de Prevención y Protección. Reiteración de jurisprudencia
68. A partir de lo fijado en el Decreto 1066 de 2015, la jurisprudencia constitucional ha sintetizado: (i) los conceptos de amenaza y riesgo, así como sus diferentes tipos; (ii) los beneficiarios del Programa de Prevención y Protección[110], y (iii) las medidas de prevención, protección y urgencia a las que tienen derecho estos últimos.
69. Riesgos y variables para su definición. Al regular los tipos de riesgo, el Decreto 1066 de 2015 prevé que este puede ser de tres categorías: (i) riesgo ordinario[111]; (ii) riesgo extraordinario[112]; y (iii) riesgo extremo[113].
70. Con el propósito de calificar cada uno de estos niveles, la UNP agrupó y sistematizó la matriz de calificación del riesgo[114]. Dicha matriz, que se compone de tres ejes (amenaza, riesgo específico y vulnerabilidad), tiene como finalidad asegurar la determinación objetiva y técnica del nivel del riesgo de una persona. Sobre el particular, en la Sentencia SU-546 de 2023 la Corte recordó que: la UNP es la entidad que tiene la competencia, el talento humano y el conocimiento técnico para determinar el riesgo de una persona y las medidas de seguridad a adoptar[115]. Esto, no implica: que la calificación del riesgo sea un terreno vedado al juez de tutela[116], en atención a las falencias que se han advertido en las decisiones de la entidad.
71. Los ejes y las variables que debe analizar la UNP en el estudio del riesgo de una persona para determinar la escala en la que se encuentra se sintetiza en la Tabla 5.
Fuente: Sentencia T-469 de 2020, reiterada en las sentencias SU-546 de 2023 y T-258 de 2025
72. Beneficiarios de las medidas de protección. El artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 establece un listado de aquellas personas beneficiarias entre las que se encuentran, entre otros, dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos[117].
73. Medidas de prevención, protección y emergencia. El artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015 regula las medidas de prevención[118], protección[119] y urgencia[120] y establece 6 tipos de medidas de protección. Estas se transcriben en la Tabla 6.
Fuente: Sentencia T-432 de 2024, reiterada en la Sentencia T-258 de 2025
74. El artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015 establece el procedimiento ordinario aplicable a la protección individual en el programa de prevención y protección de la UNP[121]. En los artículos 2.4.1.2.44, 2.4.1.2.45 y 2.4.1.2.46 se fijan las causales y procedimientos para valorar las medidas de protección. Por regla general, la UNP tiene la obligación de revaluar, anualmente, el nivel del beneficiario. Sin embargo, en eventos especiales -por ocurrencia de hechos nuevos- puede procederse en ese sentido antes de que finalice dicho periodo.
75. La Corte ha recordado en varias oportunidades lo siguiente[122]: (i) la UNP es: la autoridad responsable de la calificación del nivel del riesgo, así como de la adopción y seguimiento de las medidas de prevención, protección o urgencia[123]; (ii) [e]l proceso de calificación del riesgo es un trámite complejo que debe agotar varias etapas y en el que intervienen distintas entidades y actores[124]; (iii) tanto el GVP como el CERREM, quienes participan en el proceso, son cuerpos colegiados con presencia de varias autoridades y, para algunos casos particulares, también representantes de la sociedad civil[125], y (iv) la jurisprudencia ha aclarado que la participación del CTAR, el GVP y el CERREM no desdibuja la responsabilidad de la UNP, que es la entidad que tiene la competencia exclusiva de tomar la decisión sobre la calificación del riesgo y las medidas de protección que correspondan[126].
4.3. Los derechos a la seguridad personal y al debido proceso y las subreglas específicas que rigen los procesos de valoración del riesgo a cargo de la UNP
76. En esta oportunidad, la cuestión planteada se relaciona directamente con el derecho a la seguridad personal y al debido proceso durante el trámite de valoración de la situación en la que se encuentran los accionantes. Por ende, es necesario referir algunas de las subreglas aplicables a dicho procedimiento y cuyo respeto es imperativo.
77. El precedente constitucional ha indicado que: el derecho a la seguridad personal garantiza la adopción de medidas para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza[127]. La Corte ha reconocido que existe una amenaza de tal naturaleza cuando se identifican: hechos reales que ( ) implican la alteración ( ) del derecho a la tranquilidad y que hagan suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro[128].
78. Si bien este Tribunal ha reconocido que la UNP dispone de un margen de acción para determinar el riesgo y definir las medidas de protección aplicables, también ha señalado que su actuación se sujeta al deber de respetar las garantías mínimas adscritas al debido proceso. Estas se concretan en: (i) el principio de legalidad, (ii) el derecho de defensa y contradicción, (iii) el deber de motivación, (iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos, (v) el derecho a impugnar las decisiones y (vi) el plazo razonable[129].
79. La jurisprudencia constitucional ha precisado cuatro subreglas derivadas del deber de motivación y aplicables en el procedimiento ordinario del programa de Prevención y Protección de la UNP[130]. Estas se sintetizan en la Tabla 7.
Fuente: Sentencia T-258 de 2025
80. La relevancia constitucional de asumir un enfoque diferencial a efectos de proteger los derechos ha derivado en su aplicación a los procesos administrativos a cargo de la UNP. Desde la Sentencia SU-546 de 2023, la Corte estableció que los esquemas de protección deben tener en cuenta tales enfoques dado que la población líder y defensora de derechos humanos se inscribe en contextos diversos y circunstancias particulares. Según este Tribunal, existen al menos tres enfoques específicos que deben ser considerados al decidir sobre las medidas de protección. Estos se transcriben en la Tabla 8.
Fuente: Sentencia T-258 de 2025
81. En la Sentencia T-432 de 2024, reiterada en la Sentencia T-258 de 2025, la Corte refirió los dos remedios aplicables cuando se advierta un incumplimiento de las subreglas antes referidas. En estos casos, el juez de tutela, además de amparar los derechos del peticionario y dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas, debe considerar las siguientes dos opciones según las características de la situación analizada. De una parte, podrá ordenar a la UNP que adelante una reevaluación del riesgo conforme a las exigencias y criterios fijados por la Corte. Por otra, en casos excepcionales, podrá ordenar a la UNP que, mientras se expiden nuevos actos administrativos, reestablezca las medidas de protección y esquemas de seguridad que estaban vigentes con anterioridad a las resoluciones cuestionadas.
82. Sobre este último remedio, la jurisprudencia constitucional ha establecido que será procedente cuando se presenten uno o varios de los siguientes supuestos[131]: (i) las personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del accionante, o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgos; (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) han sido adoptadas medidas de protección por organismos como la CIDH, y/o (vi) la UNP no motivó adecuadamente por qué es necesaria la disminución de algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco significativa.
83. Una vez reiterado el precedente constitucional relativo a la protección constitucional de las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos y, en particular, el alcance de los derechos a la seguridad personal y al debido proceso administrativo, la Corte procederá a analizar los casos concretos y proferirá las órdenes que correspondan.