II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
50. De conformidad con las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política, y en virtud de la selección y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de esta Corporación, la Sala Octava de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos adoptados en el proceso de la referencia.
2. Estudio de procedencia de la acción de tutela
2.1. Legitimación en la causa por activa
51. El artículo 86 de la Carta Política dispone que toda persona tiene derecho a interponer acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre. En desarrollo de dicho mandato constitucional, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la referida acción de amparo podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
52. El caso objeto de análisis acredita el requisito en mención, toda vez que la tutela fue presentada directamente por la señora Bianca, quien solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, en conexidad con el derecho a la vida, presuntamente vulnerados por las decisiones adoptadas por Colpensiones y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
2.2. Legitimación en la causa por pasiva
53. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o por el actuar de los particulares en los casos previstos en la Constitución y en la ley. En este contexto, según lo señalado de manera reiterada por la Corte, en lo que respecta a esta modalidad de legitimación, es necesario acreditar dos requisitos: por una parte, que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y por la otra, que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión.
54. El requisito de legitimación en la causa por pasiva se encuentra satisfecho porque la tutela se dirigió contra Colpensiones y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
55. Concretamente, Colpensiones es una empresa industrial y comercial del Estado que tiene como finalidad otorgar los derechos y beneficios establecidos por el sistema general de seguridad social. Así pues, esta entidad se encuentra legitimada por pasiva, en atención a que fue quien expidió las resoluciones (i) SUB-231367 del 28 de octubre de 2020, en la que declaró la extinción del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la señora Bianca, (ii) SUB-247467 del 17 de noviembre de 2020, en la que ordenó a la accionante el reintegro de los valores pagados por concepto de mesadas de pensión de invalidez del 15 al 30 de septiembre de 2020 y (iii) SUB-223403 del 12 de julio de 2024, SUB-257491 del 9 de agosto de 2024 y DPE-16776 del 30 de agosto de 2024, en las que negó el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez a la peticionaria.
56. Por su parte, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez es el órgano del Sistema de Seguridad Social que, en el marco de la función pública de calificar la pérdida de capacidad laboral establecida en el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, emitió el dictamen n.° JN20241341812 del 12 junio de 2024 que cuestiona la parte accionante[57].
57. Finalmente, mediante auto del 7 de noviembre de 2024, el Juzgado Civil Laboral del Circuito de La Ceja, Antioquia, admitió la acción de tutela y, además, ordenó vincular a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia. La Sala no encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva respecto de esta autoridad, pues la vulneración de derechos alegada por la parte accionante no guarda relación con actuaciones adelantadas por la Junta Regional.
2.3. Inmediatez
58. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al señalar que la acción de tutela tiene como finalidad la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Es por ello que el principio de inmediatez dispone que, aunque la acción de tutela puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe darse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo. De manera que no se vea afectada la naturaleza propia de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata y urgente de derechos fundamentales. De allí que le corresponda al juez constitucional verificar el cumplimiento del principio de inmediatez.
59. La señora Bianca cuestiona a través de la tutela diferentes actuaciones, por lo que el estudio del requisito de inmediatez se hará de manera separada.
60. Por una parte, la señora Bianca solicitó que se dejara sin efectos la Resolución SUB-231367 del 28 de octubre de 2020, en la que se declaró la extinción del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez que le había sido reconocida.
61. La Corte Constitucional ha reiterado que a pesar de que la tutela no se encuentra sujeta a un término de caducidad, debe ser interpuesta en un plazo razonable contado a partir del hecho generador de la vulneración. Además, la jurisprudencia constitucional reconoce que cuando está en juego el reconocimiento de prestaciones periódicas, como el caso de las pensiones, la acción de amparo no puede ser declarada improcedente bajo el simple argumento de que transcurrió un tiempo prologando entre la vulneración y la presentación de la acción constitucional. Estos casos podrían involucrar una afectación continua de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.
62. A pesar de que la decisión que declaró la extinción del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez es antigua, no puede perderse de vista que la accionante adelantó actuaciones para que se llevara a cabo una nueva calificación frente a la pérdida de capacidad laboral[61]. Igualmente, para que Colpensiones estudiara nuevamente la posibilidad de reconocerle una pensión de invalidez, trámite que concluyó con la expedición, por parte de esa entidad, de la Resolución DPE-16776 del 30 de agosto de 2024.
63. De esta manera, el requisito de inmediatez está acreditado debido a que el proceso de la referencia está relacionado con una posible afectación continua de los derechos fundamentales de la peticionaria. Al respecto, debe tenerse en cuenta que la accionante solo interpuso la tutela cuando se había adelantado todo el procedimiento previsto para reclamar el reconocimiento pensional.
64. Finalmente, frente al dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, se tiene que la decisión fue emitida el 12 de junio de 2024 y la tutela se presentó el 6 de noviembre de 2024. Por tanto, entre las dos fechas transcurrieron cuatro meses y 25 días, tiempo que la Sala estima prudencial.
2.4. Subsidiariedad
65. El artículo 86 de la Carta Política establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial. En el mismo sentido, el numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de amparo no es procedente [c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales. La última norma citada contiene las siguientes dos excepciones a esa regla: (i) que la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o (ii) que los recursos o medios de defensa no sean idóneos y eficaces para proteger los derechos del accionante, caso en el que la acción procede como mecanismo definitivo[62].
66. Por regla general, la tutela no procede para solicitar el reconocimiento de pensiones pues, para ello, el ordenamiento jurídico tiene dispuestos mecanismos ordinarios[63]. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que el análisis de procedencia puede flexibilizarse y hacerse menos exigente cuando la persona que reclama el amparo es un sujeto de especial protección constitucional o se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta[64].
67. Para adelantar el estudio del requisito de subsidiariedad en asuntos relacionados con el reconocimiento y pago de prestaciones pensionales, la Corte ha resaltado que el juez constitucional debe valorar, entre otros elementos: (i) la edad del accionante; (ii) su estado de salud y las condiciones de vulnerabilidad en las que pueda encontrarse; (iii) la composición de su núcleo familiar; (iv) las circunstancias económicas que lo rodean; (v) el agotamiento de cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener el reconocimiento del derecho; (vi) el tiempo transcurrido entre la primera solicitud y el momento de interposición del amparo constitucional; (vii) el grado de formación escolar del actor y el posible conocimiento que tenga sobre la defensa de sus derechos; y (viii) un cierto nivel de convicción sobre la titularidad de las prestaciones reclamadas[65].
68. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la tutela procede excepcionalmente frente al reconocimiento y pago de pensiones de invalidez, a pesar de la existencia de procesos ante la jurisdicción ordinaria, así como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Este Tribunal ha resaltado que el juez constitucional debe ser más flexible en el estudio de la procedibilidad de la acción presentada para el reconocimiento de esta prestación y dar un trato diferencial positivo[66], pues resultaría desproporcionado exigirle a una persona vulnerable por su edad, estado de salud y/o situación económica acudir al juez competente a que soporte las cargas y los tiempos procesales que le imponen los medios ordinarios de defensa judicial[67].
69. Concretamente, la Corte señaló que la pensión de invalidez es un derecho fundamental por sí mismo[68] susceptible de ser reconocido por vía de tutela en atención a que la mayoría de los accionantes son (i) personas en circunstancias de vulnerabilidad y de debilidad manifiesta y (ii) dependen enteramente de esta prestación al ser su único sustento económico.
70. Finalmente, frente a la procedencia de la tutela tratándose de caso en que se exija la protección del derecho a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, la Corte señaló que los medios ordinarios no responden a la inmediatez y la celeridad requerida para el restablecimiento ( )[69] de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados frente a situaciones apremiantes como la aquí analizada.
71. La señora Bianca es una mujer de 49 años con educación básica secundaria a quien Colpensiones declaró la extinción del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en el año 2020. Dentro del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales, la accionante se registra en el Nivel C12, que se refiere a la población vulnerable.
72. Sumado a lo anterior, la actora fue calificada con una pérdida de capacidad laboral superior al 50%. Además, es una persona diagnosticada con diabetes mellitus, hipertensión arterial e insuficiencia renal crónica, hipotiroidismo, apnea del sueño, osteoporosis, entre otros asuntos de salud, tal como se registra en la historia clínica aportada[70] y en los dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez, documentos en los que se estableció que la accionante presentaba diagnósticos calificados como catastróficos, degenerativos y/o congénitos[71], por lo que por su edad y su situación médica es razonable suponer que enfrenta serias dificultades para acceder al mercado laboral. Las circunstancias anteriores permiten concluir que la accionante es un sujeto de especial protección constitucional y se encuentra en una situación de debilidad manifiesta debido a su estado de salud y a sus condiciones económicas.
73. Para terminar, debe reiterarse que la señora Bianca demostró que adelantó actuaciones administrativas tendientes a que se restableciera el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
74. Con fundamento en los elementos expuestos, la Sala estima que el amparo procede de manera definitiva porque el proceso ordinario laboral con el que cuenta la accionante no es un medio de defensa judicial eficaz.
75. Establecida la procedencia de la acción de tutela, la Sala continuará con el análisis del proceso objeto de revisión.
3. Problemas jurídicos
76. De acuerdo con los antecedentes expuestos con antelación, corresponde a la Sala Octava de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:
· ¿La Junta Nacional de Calificación de Invalidez vulneró los derechos a la seguridad social y al debido proceso de la señora Bianca al expedir el dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional n.° JN202413418 del 12 de junio de 2024, en el que fijó como fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral el momento en que la paciente fue valorada por cardiología?
· ¿Colpensiones vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la señora Bianca al declarar la extinción del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en el año 2020, bajo el argumento de que ya no presentaba una pérdida de capacidad laboral igual o superior a 50% y luego negar el reconocimiento pensional con fundamento en que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez fijó como fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral el momento en que la paciente fue valorada por cardiología?
77. Para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Sala Octava de Revisión analizará los siguientes asuntos. Primero, el marco normativo y jurisprudencial de la pensión de invalidez. Segundo, la facultad que tienen las administradoras de pensiones de revisar periódicamente la pérdida de capacidad laboral de quienes son beneficiarios de prestaciones de tipo pensional. Tercero, el debido proceso en las actuaciones de las juntas de calificación de invalidez y el deber de las autoridades calificadoras y de aquellas que resuelven solicitudes pensionales de valorar integralmente el conjunto de pruebas relacionadas con el momento en el que se configuró la pérdida de capacidad laboral. Y, finalmente resolverá el caso concreto.
4. Marco normativo y jurisprudencial de la pensión de invalidez
78. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la pensión de invalidez es un mecanismo de compensación económica, cuya finalidad es garantizar el mínimo vital de quienes presentan una discapacidad que les impide ejercer su derecho al trabajo y no pueden acceder a otra fuente de ingresos[72]. También ha sido delimitada como una prestación que tiene como finalidad proteger a quien ha [presentado] una enfermad o accidente de origen común o laboral, que disminuye o anula su capacidad laboral[73].
79. La Ley 100 de 1993, por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones, consagró en el artículo 38 que el estado de invalidez se presenta cuando una persona por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50 % o más de su capacidad laboral.
80. El artículo 39 de la Ley 100 de 1993 original estableció dos requisitos generales para acceder a la pensión de invalidez: acreditar una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% y cotizaciones al sistema general de pensiones. En relación con este último requisito, el citado artículo distingue entre el afiliado que se hubiese encontrado cotizando al momento de la invalidez y el afiliado que hubiese dejado de cotizar. En el primer evento, la norma exige que el afiliado que se encontraba cotizando tuviera aportes por lo menos de veintiséis semanas al momento de producirse el estado de invalidez. En el segundo evento, la disposición determina que la persona que hubiera dejado de cotizar acreditara aportes durante, por lo menos, veintiséis semanas dentro del año anterior al momento en que se hubiera producido la pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%.
81. Posteriormente, por medio del artículo 11 de la Ley 797 de 2003, el legislador modificó los requisitos para la pensión de invalidez contenidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. En el caso en que la pensión se solicitara por enfermedad, la persona debía demostrar cotizaciones por 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema al menos del 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. Por otra parte, si la pensión se solicitaba por accidente, la persona solo debía acreditar cotizaciones por cincuenta semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma. No obstante, en la Sentencia C-1056 de 2003[74], la Corte declaró la inexequibilidad de esa disposición debido a vicios de trámite en su formación.
82. Finalmente, el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, que quedó de la siguiente manera:
Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez [El aparte subrayado fue declarado condicionalmente inexequible mediante la Sentencia C-428 de 2009].
2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez [El aparte subrayado fue declarado condicionalmente inexequible mediante la Sentencia C-428 de 2009].
Parágrafo 1. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria. [el parágrafo fue declarado condicionalmente exequible mediante la Sentencia C-020 de 2015]
Parágrafo 2. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.
83. El artículo 44 de la Ley 100 de 1993 dispone que la entidad de previsión o de seguridad social y los pensionados pueden solicitar la revisión de la pérdida de capacidad laboral con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar.
84. La norma establece que el pensionado cuenta con un plazo de (3) meses contados a partir de la fecha de la solicitud para someterse a la respectiva valoración, so pena de que se suspenda el pago de la prestación y que si el afiliado que pretende readquirir el derecho debe someterse a un nuevo dictamen, caso en el cual tiene que asumir los gastos de la correspondiente valoración.
85. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el reconocimiento de una pensión a una persona que acredita una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% no implica que se esté ante una situación jurídica consolidada, sino, todo lo contrario, sujeta a cambios, por ser susceptible de revisiones periódicas, en aras de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de fundamento para obtener su reconocimiento[75].
86. Además, este Tribunal reconoce que la revisión periódica de la pérdida de capacidad laboral no se trata de un recurso o de una tercera instancia porque implica que se adelante un nuevo procedimiento[76] en el que se pretende verificar si han acontecido cambios determinantes en la condición clínica de un pensionado que puedan llevar a cuestionar la pertinencia actual de la prestación económica que previamente le fue reconocida[77].
87. Finalmente, la Corte Constitucional sostiene que las pensiones que se sustentan en la acreditación de una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% no pueden suspenderse o suprimirse unilateralmente, sino que corresponde adelantar el proceso de revisión y garantizar el debido proceso, cuya garantía se extiende a todos los trámites y procesos de naturaleza administrativa, para determinar si se modificó la circunstancia de salud que motivó al reconocimiento pensional[78].
6. El debido proceso en las actuaciones de las juntas de calificación de invalidez y el deber de las autoridades calificadoras y de aquellas que resuelven solicitudes pensionales de valorar integralmente el conjunto de pruebas relacionadas con el momento en el que se configuró la pérdida de capacidad laboral
89. A su vez, el mencionado artículo determina que [e]l acto que declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión.
90. La importancia de estos dictámenes se debe a que constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social[79]. De esta manera, la jurisprudencia ha establecido que las juntas de calificación de invalidez deben observar el debido proceso y la buena fe, valorar de manera exhaustiva los diagnósticos de la persona y, con fundamento en la experiencia y la formación profesional, calificar de manera razonable la fecha de estructuración, el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de esta[80].
91. La Corte Constitucional reconoce cuatro reglas procedimentales básicas que rigen las actuaciones de las juntas de calificación de invalidez, a saber:
(i) El trámite de la solicitud de calificación debe hacerse cuando las entidades competentes hayan completado el tratamiento y la rehabilitación integral o sea comprobada la imposibilidad de realizar dicho tratamiento y rehabilitación.
(ii) La valoración del estado de salud de la persona calificada debe ser completa e integral.
(iii) Las decisiones adoptadas deben ser debidamente motivadas.
(iv) El trámite surtido debe dar plena observancia a los derechos de defensa y contradicción de los solicitantes[81].
92. Esta Corporación ha indicado que los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez deben ser motivados, es decir, deben manifestar las razones que justifican en forma técnico-científica la decisión[82]. Estos dictámenes son, prima facie, los documentos idóneos a partir de los cuales las diferentes entidades del Sistema General de Seguridad Social deciden sobre el reconocimiento de las prestaciones sociales que tienen como requisito acreditar el estado de invalidez[83].
93. Frente a la obligación de emitir valoraciones completas, la Corte ha resaltado que las juntas de calificación de invalidez deben valorar la historia clínica y los conceptos médicos que obren en el proceso, a efectos de determinar las primeras manifestaciones del [diagnóstico] que imposibilitaron que la persona lleve una vida con plena potencialidad de sus capacidades[84]. Por tanto, es indispensable que adelanten un examen físico y valoren todos los aspectos médicos consignados en la historia clínica.
94. La identificación de la fecha en que la persona efectivamente perdió la capacidad para trabajar es fundamental, pues de ello depende la materialización del derecho a la seguridad social y es a partir de esa fecha que debe analizarse si la persona cumple con la densidad de semanas exigidas por la ley[85]. En ese orden, los documentos expedidos por las juntas no pueden respaldarse en simples argumentos de autoridad ni carecer de fundamentación suficiente, menos pueden ser productos de simples formatos en los cuales se llenan para el caso los espacios en blanco, cada una de estas opciones deben estar fundamentadas expresamente en un criterio técnico o médico[86].
95. Conviene señalar que la jurisprudencia constitucional ha establecido que, en determinadas circunstancias, los jueces pueden apartarse de la fecha de estructuración establecida en los dictámenes de pérdida de capacidad laboral. Esto es procedente cuando existen inconsistencias que no permiten establecer con certeza el momento en que ocurrió la pérdida de capacidad permanente y definitiva, y la fecha dada en el dictamen no corresponde realmente a la situación médica y laboral de la persona[87]. En estos casos, para la Corte debe prevalecer la fecha en que efectivamente el trabajador dejó de trabajar y ha defendido un criterio de primacía de la realidad con relación a la fecha material y real de la pérdida de capacidad laboral de una persona sobre la fecha formal que se establece el dictamen[88].
96. En consecuencia, para determinar la fecha de estructuración, las autoridades que resuelvan solicitudes pensionales de invalidez o de sobrevivientes deben tener en cuenta todo el acervo probatorio. En concreto, tienen que considerar la historia clínica del afectado y demás exámenes practicados, así como los conceptos médicos que obren en el proceso a efectos de determinar las primeras manifestaciones del [diagnóstico] que imposibilitaron a la persona llevar una vida con plena potencialidad de sus capacidades. Asimismo, se tienen que analizar los elementos que permitan establecer la imposibilidad de seguir realizando cotizaciones al sistema.
97. Según la jurisprudencia constitucional, los jueces pueden acreditar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación que reclaman en un régimen de libertad probatoria, esto es, mediante elementos idóneos, pertinentes, conducentes y legales, sin mayores formalidades a las que expresamente exige la ley[93]. En estos casos, el dictamen que emiten las autoridades con competencia para establecer la calificación de la pérdida de capacidad laboral no es una prueba ineludible. Por tanto, en virtud del principio de libertad probatoria, la invalidez puede ser acreditada a través de otros medios de convicción y, en esa misma línea, el juzgador podrá analizar este medio probatorio junto a los demás elementos que se presenten en el caso, y decidirá a cuál darle mayor o menor peso probatorio[94].
98. A su vez, para verificar el cumplimiento del requisito de densidad de semanas, debe prevalecer la realidad y verificar el momento en que la persona efectivamente dejó de trabajar por cuenta de su situación de salud, ya sea que la discapacidad ocurra antes o después de la fecha que señaló el dictamen [95]. Así, en los casos en que los accionantes presentan una enfermedad o tuvieron un accidente, la Corte en sede de revisión ha fijado como fecha de estructuración una fecha posterior a la definida en el dictamen médico de pérdida de capacidad laboral o un instante anterior al fijado en ese concepto[96].
7. Análisis del caso concreto
99. Mediante Resolución n.° 010360 del 26 de julio de 2002, el Instituto de Seguros Sociales reconoció a la señora Bianca una pensión de invalidez de origen no profesional.
100. Hasta el año 2018, Colpensiones inició el proceso de revisión de la pérdida de capacidad laboral y, a través del dictamen médico laboral n.° 3424796 del 13 de marzo de 2020, estableció que la señora Bianca presentaba una pérdida de capacidad laboral del 42.85%. En consecuencia, fijó como fecha de estructuración el 7 de mayo de 2019, día en el que fue valorada por el médico general.
101. Debido a su decisión, Colpensiones declaró la extinción del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y ordenó el reintegro de los valores pagados por concepto de mesadas de pensión de invalidez del 15 al 30 de septiembre de 2020.
102. Por encontrarse inconforme con su calificación, la accionante pidió una nueva valoración y, en consecuencia, se emitieron los siguientes dictámenes:
· Dictamen n.° 4241585 del 06 de mayo de 2021: Colpensiones determinó que la solicitante presentaba una pérdida de capacidad laboral del 54.00% con fecha de estructuración del 3 de mayo de 2021.
· Dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional n.°100362-2022 del 15 de marzo de 2022: la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia concluyó que la accionante presentaba una pérdida de capacidad laboral y ocupacional de 62.66% y fijó como fecha de estructuración el 22 de enero de 2002. Lo anterior, porque la paciente persiste con la invalidez establecida desde el 22/01/2002 y las patologías adquiridas posteriormente, solo han aumentado el porcentaje de la misma[97].
· Dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional n.° JN202413418 del 12 de junio de 2024: la Junta Nacional de Calificación de Invalidez concluyó que la accionante presentaba una pérdida de capacidad laboral y ocupacional de 58.00% y fijó como fecha de estructuración el 7 de julio de 2020, día en que la paciente fue valorada por cardiología.
7.1. Análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante
103. La parte accionante no está de acuerdo con las decisiones que permitieron que se extinguiera o negara el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y cuestiona la fecha de estructuración establecida. Concretamente, la señora Bianca puso de presente los siguientes hechos: (i) que algunos de sus diagnósticos son de orden genético, (ii) que su cuerpo ha rechazado el riñón que le fue trasplantado, (iii) que sus diagnósticos no han desaparecido ni han tenido mejoría y (iv) que no era posible modificar la fecha de estructuración, como lo hizo Colpensiones en el dictamen médico laboral n.° 3424796 del 13 de marzo de 2020. Expone que basta analizar su historia clínica o verla físicamente para darse cuenta de su estado de salud y sostiene que el único riñón que tiene funciona al 15%, por lo que, según el nefrólogo, va a requerir de diálisis.
104. En el dictamen de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional n.° JN202413418 del 12 de junio de 2024, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez consideró que la deficiencia por desórdenes del tracto urinario superior presentaba una calificación sobrevalorada[98]. En este punto, fijó el porcentaje en 26.0%, que antes había sido determinado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia en 53.0%.
105. El porcentaje de deficiencia final quedó en 36.6% y el valor final del título II no se modificó, por lo que se sostuvo en 21,40%. De esta manera, la autoridad concluyó que la calificación de pérdida de capacidad laboral que correspondía era de 58.0%.
106. Frente a la fecha de estructuración, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez aseguró que el 13 de marzo de 2020, la accionante fue calificada por Colpensiones, evaluación en la que determinó que la fecha de estructuración era el 7 de mayo de 2019. A partir de esto, señaló que, dado que la determinación estaba en firme, no era posible poner como fecha de estructuración el año 2002, como en su momento lo hizo la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, pues la pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% había desaparecido[99]. Así pues, la autoridad concluyó que la fecha de estructuración correspondía al 7 de julio de 2020, momento en el que la paciente fue valorada por cardiología y se encontraba pensionada por invalidez, por lo que no realizaba cotizaciones en materia pensional.
107. Expuesto lo anterior, resulta necesario verificar si, a efectos de establecer el momento de la estructuración, se valoró integralmente la historia clínica de la actora, así como los conceptos médicos obrantes y si la fecha fijada correspondió a la situación médica y laboral de la señora Bianca.
108. La Sala no comparte los argumentos expuestos por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en el dictamen de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional n.° JN202413418 del 12 de junio de 2024, frente al establecimiento de la fecha de estructuración. Dos son las razones: (i) se basó en un argumento de autoridad y (ii) desatendió el acervo probatorio existente.
109. La Junta Nacional de Calificación de Invalidez fijó la fecha de estructuración con base en un argumento de autoridad. Para fijar la fecha de estructuración, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez señaló que la señora Bianca tenía antecedentes de una calificación el 13 de marzo de 2020, en la que Colpensiones fijó la pérdida de capacidad laboral en 42.85% con fecha de estructuración del 7 de mayo de 2019. Adujo que como el porcentaje de calificación estaba en firme no era posible fijar la estructuración en el año 2002 porque existía un hecho cierto consistente en que la pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% había desaparecido.
110. La Sala estima que la autoridad calificadora del nivel nacional respaldó su decisión en un argumento de autoridad. Precisamente la nueva valoración solicitada por la señora Bianca estaba encaminada a establecer que presentaba una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, pues su situación de salud nunca había mejorado.
111. Así las cosas, en el marco de las valoraciones era posible que Colpensiones, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia o la Junta Nacional de Calificación de Invalidez modificaran la fecha de estructuración y concluyera que persistía el porcentaje de pérdida de capacidad laboral establecido desde el 22 de enero de 2002. Esto es así porque, precisamente, el proceso de calificación tiene como finalidad que se adopte una determinación fundada en argumentos o motivos de carácter técnico científico.
112. El hecho de que el dictamen médico laboral n.° 3424796 del 13 de marzo de 2020, emitido por Colpensiones, no hubiera sido controvertido no significaba que la nueva valoración solicitada por la accionante debiera limitarse a ratificarlo. Por el contrario, dicha valoración exigía un estudio técnico y científico de los diagnósticos de la paciente y la fijación de la fecha de estructuración que correspondiera con base en la evidencia.
113. Bajo la lógica de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, los procesos de revisión de la pérdida de capacidad laboral no tendrían la potencialidad de afectar situaciones previamente decididas, como en el caso de la accionante cuya pérdida de capacidad laboral fue revisada dieciocho años después del primer dictamen emitido por Colpensiones.
114. La Junta Nacional de Calificación de Invalidez fijó la fecha de estructuración con desconocimiento del acervo probatorio existente. Llama la atención que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez haya establecido que la señora Bianca presenta una enfermedad de alto costo/catastrófica, degenerativa y progresiva, pero no haya tenido esto en cuenta para fijar la fecha de estructuración. Y, que, en su lugar, haya determinado que la fecha de estructuración de pérdida de capacidad fue el día en que se llevó a cabo la valoración de la accionante por cardiología, es decir, el 7 de julio de 2020.
115. Cuando se trata de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, la fecha de estructuración del estado de pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% no siempre coincide con la fecha señalada en el dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional. En estos casos, corresponde analizar el acervo probatorio obrante.
116. En el acápite de deficiencias del dictamen, aquellas que presentan un mayor porcentaje son las que tienen que ver con arritmias (15.00%), por enfermedad cardiovascular hipertensiva (11,00%) y por desórdenes en el tracto urinario superior (26,00%)[100]. Dentro de los conceptos médicos que fueron analizados por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Sala observa que la accionante tiene antecedentes de Síndrome de DiGeorge, entendido como una condición genética, y presentó una comunicación interventricular corregida quirúrgicamente en la infancia que quedó con defecto residual[101]. Adicionalmente, en las valoraciones de nefrología del 7 de octubre de 2019[102] y del 15 de octubre de 2020[103], cardiología del 7 de julio de 2020[104] y la consulta cardiovascular del 15 de octubre de 2020[105], se dejó constancia de que la cardiopatía que presenta la accionante es de carácter congénito.
117. Por lo anterior, es necesario apartarse de la fecha de estructuración establecida, de manera que se garantice el criterio de primacía de la realidad con relación a la fecha material y real de pérdida de capacidad laboral de la accionante.
118. En contraposición con lo resuelto por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia sí justificó la determinación de la fecha de estructuración en los siguientes términos:
Con relación a la fecha de estructuración, la paciente presenta insuficiencia renal, HTA y rasgos dismórficos desde la calificación del 22/01/2002 y el síndrome de digeorge, diagnosticado a la paciente, que conlleva cardiopatía, es congénito. De acuerdo con esto, la paciente persiste con la invalidez establecida desde el 22/01/2002 y las patologías adquiridas posteriormente, solo han aumentado el porcentaje de la misma[106].
119. De acuerdo con la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, el síndrome de DiGeorge es el diagnóstico que conlleva la cardiopatía[107].
120. Adicionalmente, tal como señala la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, los rasgos dismórficos, la insuficiencia renal y la hipertensión estaban registrados desde la calificación adelantada en el año 2002. Ahora bien, dentro del dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, existen conceptos que ponen de presente el rechazo del trasplante de riñón. En ellos se determina que la displasia renal también se considera como un diagnóstico de origen congénito.
121. De esta manera, para la Sala existen elementos probatorios que demuestran que la pérdida de capacidad laboral debía fijarse en un momento anterior al establecido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. En este sentido, resulta ajustada la motivación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia al fijar la estructuración el 22 de enero de 2002, fecha que sirvió como parámetro para analizar y conceder la pensión de invalidez en una primera oportunidad.
7.2. Razones por las que no era posible declarar la extinción del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
122. Mediante Resolución SUB-231367 del 28 de octubre de 2020, Colpensiones declaró la extinción del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la señora Bianca. Lo anterior, en atención a que a través del dictamen médico laboral de revisión n.° 3424796 del 13 de marzo de 2020, Colpensiones indicó que la actora presentaba una pérdida de capacidad laboral del 42.85% y estableció como fecha de estructuración el 7 de mayo de 2019.
123. Contrario a lo establecido por Colpensiones en el dictamen médico laboral de revisión n.° 3424796 del 13 de marzo de 2020, los dictámenes posteriores emitidos por Colpensiones (n.° 4241585 del 06 de mayo de 2021), la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia (n.°100362-2022 del 15 de marzo de 2022) y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (n.° JN202413418 del 12 de junio de 2024) permiten establecer que la accionante sí presenta una pérdida de capacidad laboral superior al 50%.
124. Además, tal como se expuso con antelación, la Sala encontró elementos para mantener la fecha de estructuración el 22 de enero de 2002, de conformidad con el dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia que se fundó en argumentos o motivos de carácter técnico científico.
125. Para la Sala, a pesar de que Colpensiones tenía la facultad de adelantar una revisión de la pérdida de capacidad laboral de la señora Bianca, no es posible establecer que existió una variación en la condición clínica de la accionante que permitiera desvirtuar la pertinencia de la prestación económica que previamente le había sido reconocida y, en consecuencia, declarar la extinción del reconocimiento y pago de la pensión.
126. En consecuencia, para la Sala es necesario ordenar a Colpensiones que proceda a restablecer el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en favor de la señora Bianca. Ello porque mantuvo una pérdida de capacidad laboral superior al 50% y no había lugar a modificar la fecha de estructuración que se definió el 22 de enero de 2002.
127. Frente a los requisitos para el reconocimiento pensional resulta claro que mediante Resolución n.° 010360 del 26 de julio de 2002, el entonces Instituto de Seguros Sociales reconoció a la señora Bianca una pensión de invalidez de origen no profesional porque acreditaba los presupuestos contenidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 respecto del porcentaje de pérdida de capacidad laboral y de las semanas cotizadas[108].
128. Con fundamento en la historia laboral, es posible concluir que la peticionaria al momento de la estructuración se encontraba cotizando y contaba con aportes por 26 semanas. De ahí que el ISS haya accedido al reconocimiento pensional.
7.3. Remedio constitucional
130. A su vez, dejará parcialmente sin efectos el dictamen de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional n.° JN202413418 del 12 de junio de 2024, proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, únicamente en lo relativo al establecimiento de la fecha de estructuración. En su lugar, se adoptará la fecha de estructuración establecida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia en el dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional n.°100362-2022 del 15 de marzo de 2022, que corresponde al 22 de enero de 2002.
131. Conviene señalar que la Corte Constitucional ha fijado la fecha de estructuración en un momento diferente al establecido en los dictámenes de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional, entre otras, en las sentencias T-328 de 2011[109], T-436 de 2022[110], T-323 de 2023[111], tratándose del reconocimiento de pensiones de invalidez; y en las sentencias T-453 de 2021[112], T-086 de 2023[113] y T-093 de 2025[114], en el caso del reconocimiento de pensiones de sobrevivientes.
132. Además, dejará sin efectos las siguientes resoluciones dictadas por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones:
· SUB-231367 del 28 de octubre de 2020, por medio de la cual se declaró la extinción del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la señora Bianca.
· SUB-247467 del 17 de noviembre de 2020, por medio de la cual se ordenó el reintegro de los valores pagados por concepto de mesadas de pensión de invalidez del 15 al 30 de septiembre de 2020, así como de los aportes en salud efectuados para las vigencias de octubre y noviembre de 2020.
· SUB-223403 del 12 de julio de 2024, en la que se negó el reconocimiento de la pensión de invalidez a la señora Bianca.
· SUB-257491 del 9 de agosto de 2024, en la que se negó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución SUB-223403 del 12 de julio de 2024.
· DPE-16776 del 30 de agosto de 2024, a través de las cuales se negó el recurso de apelación interpuestos contra la Resolución SUB-223403 del 12 de julio de 2024.
133. La Sala estima que los actos administrativos mencionados no deben surtir efectos, pues quedó demostrado que no procedía declarar la extinción del reconocimiento pensional, pues la accionante acreditaba los requisitos de la prestación que reclamó. Así pues, se ordenará a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones que expida una resolución en la que proceda a restablecer el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la señora Bianca, cuya extinción se declaró el 28 de octubre de 2020. En consecuencia, Colpensiones deberá reconocer el retroactivo pensional causado y no pagado de manera indexada.
134. Así pues, para efectos de determinar el retroactivo, Colpensiones deberá tener en cuenta el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo[115], que la accionante solicitó adelantar un nuevo proceso de recalificación y presentó una solicitud tendiente al reconocimiento pensional. Frente a la indexación debe tenerse en cuenta el índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el DANE y que la indexación opera por ministerio de ley como mecanismo para compensar la pérdida del poder adquisitivo.
135. Por otra parte, la Sala realizará una advertencia a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez frente al cumplimiento del deber de calificación integral. También ordenará la desvinculación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia del extremo pasivo de esta acción, de acuerdo con lo expuesto en el acápite de esta providencia destinado al estudio de la legitimación en la causa por pasiva.
136. Finalmente, como este asunto no fue anonimizado por la Sala de Selección correspondiente, se ordenará a la Secretaría General de la Corte Constitucional que adelante las actuaciones tendientes a que se garantice la intimidad de la accionante en el sistema de esta Corporación para consulta del público.