II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
21. Esta Sala es competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2. Delimitación del problema jurídico y metodología de la decisión
22. Federico presentó acción de tutela en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, alegando la violación de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud.
23. La violación alegada tuvo lugar, a su juicio, debido a que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a través del dictamen No. JN202427468 del 11 de noviembre de 2024, redujo su porcentaje de PCL de 58.40% al 45.10%. Sostiene que dicha modificación no está debidamente sustentada, pues no valoró adecuadamente algunos rubros -valoración del rol laboral, rol ocupacional y otras áreas ocupacionales (AVD)-. En su solicitud de amparo, el accionante solicitó que se protejan los derechos fundamentales referidos y, en consecuencia, que se ordene a la junta accionada a restablecer los valores dispuestos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca -primera instancia- y mantener el porcentaje de PCL allí dispuesto -58.40%-.
24. El Juzgado 071 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá declaró la improcedencia del mecanismo de amparo. Expuso que en la controversia planteada por el señor Federico no se acreditaba el requisito de subsidiariedad, toda vez que sus pretensiones frente al dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez debían ser resueltas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Impugnada la decisión por el actor, en segunda instancia, el Juzgado 027 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá confirmó la decisión censurada de conformidad con argumentos similares a los planteados por el juez de primera instancia.
25. A partir de los antecedentes descritos, la Corte evaluará la procedencia de la solicitud de amparo. En caso de que se cumplan los requisitos para ello, deberá responder el siguiente problema jurídico: ¿Una junta de calificación de invalidez vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud de una persona al reducir su porcentaje de pérdida de capacidad laboral, sin justificar en el dictamen, de manera precisa, los motivos y valoraciones que llevaron a dicha disminución?
26. Con ese propósito la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente presentará las razones por las cuales la acción de tutela satisface las condiciones generales de procedencia (infra 3). A continuación, la Sala se referirá al derecho fundamental a la seguridad social, específicamente en lo relativo a la pensión de invalidez (infra 4). Posteriormente, analizará el trámite surtido ante las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez (infra 5). Luego estudiará el deber de motivación como garantía de satisfacción del derecho fundamental al debido proceso en esta materia (infra 6). Con fundamento en lo anterior, establecerá si la actuación de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez vulneró los derechos del accionante (infra 7). Finalmente, se enunciarán algunas conclusiones y los remedios judiciales que serán adoptados (infra 8).
27. La Sala reconoce que el accionante pretendía el restablecimiento de la calificación de PCL formulada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca. Sin embargo, en atención a que la controversia está relacionada directamente con discrepancias médicas complejas que en este caso específico no pueden ser dirimidas por la Corte, la Sala limitará el estudio al análisis del cumplimiento de las exigencias de motivación necesarias al momento de alcanzar la determinación censurada por el actor.
28. Esta consideración se fundamenta, además, en el hecho de que la existencia de una indebida justificación de la calificación no supone, necesariamente, una definición de aquella que resulta materialmente correcta sino, en otra dirección, la fijación de las condiciones mínimas para que se adopte una nueva decisión de la que pueda predicarse una motivación admisible. En casos como el analizado, la naturaleza instrumental del derecho al debido proceso implica que su infracción tiene una réplica inmediata y directa en la vigencia de los demás derechos asociados por el actor a la decisión que se cuestiona.
3. La acción de tutela presentada por Federico satisface los requisitos generales de procedencia
29. La acción de tutela cumple con los presupuestos básicos para su procedencia y, por consiguiente, abordará el estudio del caso concreto. Ello es así en atención al estudio que se presenta a continuación.
Tabla 3. Análisis de acreditación de los requisitos generales de procedencia.
4. El derecho a la seguridad social[35]
30. Teniendo en cuenta el problema jurídico planteado, la Sala reiterará su jurisprudencia acerca del derecho fundamental a la seguridad social, esencialmente en lo referente a la pensión de invalidez.
31. La Corte, en atención a lo dispuesto en el artículo 48 constitucional[36], ha reconocido que la seguridad social es un derecho fundamental y un servicio público a cargo del Estado. En igual sentido, esta Corporación ha comprendido este derecho en la categoría mencionada a partir de: (i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad[37]. En adición a lo anterior, se ha indicado que su materialización tiene lugar a través de la cobertura y protección de las prestaciones sociales referidas a las pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios complementarios definid[o]s en la ley[38].
32. La Corte también ha establecido su especial relación con el derecho al mínimo vital. Este derecho supone el aseguramiento de las condiciones materiales de subsistencia de cada persona, de forma tal, que les permita llevar a cabo un adecuado proyecto de vida[39]. En ese sentido, la Corporación ha entendido que, a través de la debida cobertura de la seguridad social, se garantizan las condiciones básicas de subsistencia de los ciudadanos.
33. Con fundamento en los artículos 13 y 48 constitucionales la Corte se ha referido a la pensión de invalidez indicando que a la Constitución se adscribe un mandato especial de protección que abarca a todas las personas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás[40]. En esa dirección ha sostenido que la pensión de invalidez tiene como finalidad garantizar el derecho a la seguridad social de aquellas personas que han sufrido una enfermedad o un accidente de origen común o profesional, que disminuye o anula su capacidad laboral, a través del reconocimiento y pago de una prestación económica que les permita solventar sus necesidades básicas[41].
34. En esa línea, el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 define que la persona en estado de invalidez será quien por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50 % o más de su capacidad laboral. Por consiguiente, la norma aludida también estableció los requisitos para acceder a la prestación por este riesgo[42], el monto de aquella[43] y la forma de calificación[44].
35. En relación con este último elemento, la Corte ha señalado que el concepto de pérdida de capacidad laboral -PCL- es esencial, toda vez que de aquel depende el acceso a la prestación social referida y, con ello, la satisfacción de los derechos fundamentales[45]. Adicionalmente, el Legislador ha distinguido entre la PCL de origen común y la de origen laboral, que tiene como efecto principal determinar el responsable de asumir la prestación reconocida[46].
5. Trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral[47].
36. El artículo 41 de la Ley 100 de 1993 establece que, en principio, este trámite se encuentra radicado en la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Laborales -ARL-, las compañías de seguros que asuman los riesgos de invalidez y muerte, y las entidades promotoras en salud -EPS-. No obstante, allí también se indica que, en caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación emitida, las juntas regionales y la Junta de Calificación de Invalidez están habilitadas para conocer de sus desacuerdos -en primera y segunda instancia respectivamente-. Esas entidades valorarán el porcentaje de PCL y su origen.
37. Con fundamento en el Decreto 1072 de 2015, las principales etapas del trámite se sintetizan en la siguiente tabla.
Tabla 4. Etapas del trámite ante las juntas regionales y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
38. Finalmente, el artículo 2.2.5.1.42 del mencionado decreto señala que las controversias derivadas de los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez podrán ser dirimidas ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Asimismo, el parágrafo 2° del artículo 2.2.5.1.41 dispone que [l]os dictámenes y decisiones que resuelven los recursos de las Juntas no constituyen actos administrativos.
6. El deber de motivación como garantía de satisfacción del derecho al debido proceso en los trámites ante las juntas de calificación de invalidez.
39. La Corte Constitucional ha reconocido que, en principio, el dictamen de PCL es el documento idóneo a partir del cual las diferentes entidades del Sistema General de Seguridad Social deciden sobre el reconocimiento de las prestaciones sociales que tienen como requisito acreditar el estado de invalidez[54]. Lo anterior, en atención a que el Legislador ha conferido a las juntas de calificación de invalidez la facultad de realizar la evaluación técnico-científica del grado de pérdida de la capacidad laboral, el origen de la invalidez y su fecha de estructuración[55].
40. Aunque estas decisiones no son actos administrativos -supra 38-, la Corte ha concluido que el derecho al debido proceso no puede ser ajeno a este tipo de procedimientos[56] y, por consiguiente, ha extendido esta garantía a los trámites de calificación de PCL[57].
41. En atención a lo anterior, esta Corporación ha establecido una serie de reglas que rigen las actuaciones de las juntas de calificación de invalidez. Entre ellas, y en virtud del presente asunto, se destaca el deber que tienen de motivar en debida forma sus determinaciones.
42. Con fundamento en la importancia que tiene este dictamen para el acceso a las prestaciones y, por ende, a la satisfacción de derechos fundamentales -supra 35-, la Corte ha sido consistente en explicar que aquellos deben ser motivados, en el sentido de manifestar las razones que justifican en forma técnico-científica la decisión, tener pleno sustento probatorio y basarse en un diagnóstico integral del estado de salud del paciente[58]. En similar sentido, se han censurado las decisiones de estas entidades que están fundadas en argumentos de autoridad, que carecen de sustentación suficiente o que son producto de simples formatos en los cuales se llenan para el caso los espacios en blanco[59].
43. En igual sentido, la Corporación ha establecido que ese deber de motivación encuentra fundamento en que su cumplimiento (i) ( ) cont[iene] los posibles abusos de autoridad, dotando al afectado de herramientas para controvertir el acto ante la jurisdicción; (ii) es una garantía del derecho fundamental al debido proceso, en tanto el calificado necesita conocer los motivos de una determinada decisión para poder controvertirla; (iii) es un límite entre lo discrecional y lo arbitrario, pues ante la ausencia de motivación el apoyo de la decisión sería la sola voluntad de quien la adopta; y (iv) es una garantía de cumplimiento del objetivo de la norma con ocasión de un supuesto de hecho determinado[60].
44. Finalmente, y en atención a lo expuesto, resulta importante destacar que la disminución de la capacidad laboral constituye un desafío extraordinario para las personas y puede suscitar una significativa alteración de la forma de insertarse en la sociedad, el mercado laboral y la familia. Las emociones y angustias que emergen cuando ello tiene lugar, se acentúan si la comprensión de aquello que ha ocurrido o de la forma en que el Derecho y sus instituciones responden a las nuevas circunstancias se tornan confusas e incomprensibles. Es por ello por lo que todas las personas tienen un derecho constitucional a que los dictámenes que definen su capacidad laboral no solo sean precisos, detallados y congruentes, sino que, adicionalmente, sean formulados en un lenguaje claro y comprensible. Establecer conclusiones sin una explicación que cumpla tales condiciones constituye una infracción del debido proceso.
7. La Junta Nacional de Calificación de Invalidez vulneró el derecho al debido proceso y, por consiguiente, los demás derechos fundamentales invocados por el accionante al adoptar el dictamen No. JN202427468 del 11 de noviembre de 2024 dado que no motivó, en debida forma, las variaciones de los porcentajes en diferentes rubros del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral
45. La Corte ha constatado que la decisión dictada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez desconoció los derechos del señor Federico debido a su deficiente motivación. Como se explicó en el acápite considerativo de la presente providencia, las juntas de calificación de invalidez, en garantía del derecho fundamental al debido proceso, tienen la obligación de motivar adecuadamente sus decisiones.
46. No obstante, esta Sala advierte que, en la presente oportunidad, la entidad accionada incumplió con dicho deber, pues del examen detallado de su dictamen se identificaron tres defectos[61]. A continuación, la Corte fundamenta esta conclusión.
47. En la siguiente tabla se enuncian los argumentos presentados por la junta de calificación de invalidez accionada. A partir de ellos fundamentó la reducción del porcentaje de pérdida de capacidad laboral del accionante.
Tabla 5. Análisis del contenido del dictamen No. JN202427468 del 11 de noviembre de 2024
48. La Junta Nacional de Calificación de Invalidez no cumplió con su deber de motivar y sustentar en debida forma su decisión. En efecto, la entidad accionada escasamente fundó sus conclusiones en la valoración de terapia ocupacional realizada el 6 de noviembre de 2024. En esa dirección, la Corte ha constatado que las conclusiones dispuestas dentro del acápite del dictamen de Análisis y conclusiones: Resolución del caso Título II, aunque tienen relación con lo referido en la fundamentación, no son completas. Ello, en consideración a que la junta accionada no explicó al calificado qué circunstancias específicas evaluó, qué peso tuvieron en la variación del porcentaje del rubro y cómo llevaron a los resultados obtenidos.
49. Por ejemplo, en lo referente al rol laboral, este se redujo del 20% -otorgado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca- al 10%. No obstante, en la valoración dispuesta por terapia ocupacional que sirvió como fundamento de esa decisión solo se relacionaron los antecedentes laborales del señor Federico.
50. Una situación similar se advierte respecto de la autosuficiencia económica, que vio reducido su porcentaje inicial del 2% al 1.5%. Sin embargo, la información consignada tanto en la conclusión como en la fundamentación es, esencialmente, la misma. En efecto, en ambos apartados se indicó que el señor Federico actualmente no tiene trabajo y depende económicamente de sus padres y, por consiguiente, no se expuso cuáles circunstancias se evaluaron para tomar la decisión de reducir el porcentaje anteriormente fijado.
51. Adicionalmente, sobre este tópico, llama la atención que Colfondos SA, en su escrito de apelación, no presentó reparo alguno. En efecto dicha entidad sostuvo: [a]utosuficiencia económica: [e]stamos de acuerdo con la asignación de 2%[68]. Y, aun así, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez tomó la determinación de reducirlo. La Corte, advierte que esta actuación es contraria a lo previsto en el numeral 2° del artículo 2.2.5.1.38 del Decreto 1072 de 2015, pues allí se establece que se transcribirá sin ningún tipo de pronunciamiento, ni cambio alguno, aquellos que no hayan tenido controversia[69].
52. Finalmente, frente a las otras áreas ocupacionales, de acuerdo con el accionante y en atención al cuadro dispuesto en el dictamen, este rubro se divide en diferentes subcategorías: aprendizaje y aplicación del conocimiento -se redujo del 0.5% al 0.1%-, comunicación, movilidad -se modificó del 1.2% al 0.5%-, autocuidado personal -pasó del 0.5% al 0.3%- y vida doméstica -cambió del 1.2% al 0.4%-. Asimismo, de acuerdo con las conclusiones del dictamen, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez optó por señalar el valor de la sumatoria total de todas ellas -1.40%-.
53. Ahora bien, como se desprende de la tabla 5, estos resultados provienen de un examen físico realizado al señor Federico por un especialista en terapia ocupacional en la valoración adelantada el 6 de noviembre de 2024. No obstante, en las conclusiones del dictamen no se explica qué se tuvo en consideración para materializar las reducciones atrás planteadas y cómo se llegó a esos resultados específicos.
54. Como puede verse, en los 3 rubros principales existen problemas de motivación. Esto es así, pues la Sala advierte que la junta de calificación accionada dispuso diferentes conclusiones sin explicar cómo llegó a ellas, es decir, no indicó (i) qué circunstancias específicas analizó; (ii) por qué las anotaciones de la valoración llevaron a sus conclusiones; y (iii) cómo dichos análisis incidieron directamente en las reducciones de los porcentajes.
55. Lo anterior, como se explicó en la parte considerativa de la presente decisión, tiene un efecto especialmente gravoso en relación con el derecho al debido proceso del accionante, toda vez que le impide (i) conocer qué motivó los cambios efectuados; (ii) entender qué circunstancias se tuvieron en cuenta y cuáles no; y, en consecuencia, (iii) contar con los elementos e información necesaria para controvertir lo decidido.
56. La Sala estima necesario establecer una serie de subreglas o pautas a cargo de las juntas de calificación de invalidez. Ello, con la intención de que aquellas promuevan sus decisiones en debida forma y con motivación suficiente, máxime cuando de estas depende la satisfacción de diversos derechos fundamentales.
57. En ese sentido, para que los dictámenes proferidos por estas entidades satisfagan las exigencias de motivación, es necesario el cumplimiento de las siguientes condiciones:
57.1. Las juntas de calificación de invalidez deben atender la especial relevancia que tienen los dictámenes de pérdida de capacidad laboral para el acceso de los interesados a las prestaciones. En esa medida, (i) es su deber brindar una explicación motivada de las razones en las cuales fundan su decisión, pues de aquella depende el acceso, o no, del ciudadano a diferentes prestaciones sociales; y (ii) está prohibido que los estudios de estas entidades desarrollen una fundamentación que pueda considerarse como simples formatos en los cuales se llenan para el caso los espacios en blanco[70].
57.2. Los dictámenes emitidos por las juntas de calificación deben estar fundados en evaluaciones técnico-científicas individuales y rigurosas, a partir de las cuales pueda establecerse de manera fidedigna la situación real del paciente[71].
57.3. Las conclusiones de los dictámenes emitidos por las juntas de calificación deben estar sustentados, de manera directa y precisa, en elementos probatorios válidos, sólidos y allegados al expediente. Aquellos deben permitir establecer la situación de salud específica del paciente[72].
57.4. Las juntas de calificación de invalidez deben sustentar sus decisiones en una valoración integral del estado de salud del paciente. En ese entendido, deben estudiarse todos los factores propios de las patologías específicas sufridas por el interesado y debe considerarse cómo aquellas evolucionan con el paso del tiempo[73].
57.5. En complemento de lo anterior, las decisiones de las juntas de calificación deben desarrollarse en un lenguaje claro y comprensible. Ello, con el fin de que el interesado pueda entender las evaluaciones a las que fue sometido, qué resultados arrojaron aquellas y qué incidencia tuvieron en la decisión alcanzada por la entidad. Lo anterior, sin perjuicio de los conceptos técnicos propios de estas decisiones.
8. Conclusión y órdenes para la protección de los derechos fundamentales vulnerados
58. En atención a las consideraciones precedentes, la Sala estima que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez vulneró el derecho al debido proceso del accionante. En efecto la entidad no cumplió con el deber de debida motivación en el dictamen de pérdida de capacidad laboral en la que redujo dicho porcentaje al 45.10%.
59. Ello, en atención a que, al margen de los valores consignados en el dictamen -porcentajes, resultados aritméticos, etc.-, la información dispuesta carece de una estructura a partir de la cual el accionante pueda identificar las razones que fundan la reducción dispuesta por la junta accionada. Esto es así, si se considera que (i) no tiene un orden que permita advertir las circunstancias evaluadas que produjeron la reducción de porcentajes respecto de la decisión de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca; (ii) carece de un estudio preciso y detallado de cada uno de los rubros recurridos por Colfondos SA y censurados por el accionante; y (iii) se sustenta, exclusivamente, en cálculos aritméticos, lo que impide que el calificado comprenda, por sí mismo, los elementos valorados que derivaron en la reducción de porcentajes.
60. En atención al análisis y fundamentación deficiente efectuado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez frente al accionante, la Sala identificó una serie de subreglas o pautas que, a través de lo dispuesto en la jurisprudencia en la materia, determinan la forma en la que se satisface el deber de debida motivación. Aquellas se sintetizan en la siguiente tabla.
Tabla 6. Subreglas y/o pautas para satisfacer el deber de motivación.
61. De conformidad con lo expuesto, la Corte revocará las sentencias de tutela del 9 de diciembre de 2024 y del 4 de febrero de 2025, proferidas respectivamente por los juzgados 071 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá y 027 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, en las que se declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, se amparará el derecho al debido proceso del señor Federico.
62. En consecuencia, se dejará sin efectos el dictamen No. JN202427468 del 11 de noviembre de 2024 y se ordenará a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que, en el término máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión. Dicho dictamen deberá satisfacer los estándares establecidos en esta sentencia, en particular, en los fundamentos jurídicos 56, 57, 57.1, 57.2, 57.3, 57.4 y 57.5. Bajo esas condiciones la Junta Nacional deberá motivar la calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante.