A353/19

1. Trámite previo a la sentencia T-501 de 2018

1.1.    La solicitud de tutela

1.1.1. El 6 de abril de 2018, el ciudadano Jaime Alberto Campos Jácome, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante, Colpensiones, en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por esa entidad, como consecuencia de negarse a liquidar los aportes que, como trabajador independiente, dejó de realizar durante el período comprendido entre el 1º de febrero de 2003 y el 31 de julio de 2006, junto con los respectivos intereses de mora, para que, una vez saldada esa obligación, pudiera acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación.

1.2.         Hechos relevantes y pretensiones que motivaron la acción de tutela

La situación fáctica que dio lugar al amparo constitucional solicitado y al posterior fallo de revisión, cuya nulidad se solicita, se expone a continuación, a partir de la narración efectuada en la sentencia T-501 de 2018.

1.2.1. El señor Jaime Alberto Campos Jácome nació el 12 de agosto de 1933, por lo que, actualmente, cuenta con 85 años de edad. Comoquiera que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones tenía más de 40 años de edad, fue sujeto del régimen de transición. Sin embargo, solo conservó ese beneficio hasta el 31 de julio de 2010, pues al momento de entrar en vigor el Acto Legislativo 01 de 2005, no contaba con las 750 semanas exigidas para que se le extendiera dicho régimen hasta el 31 de diciembre de 2014. 

1.2.2. De acuerdo con el resumen de su historia laboral expedido por Colpensiones, tiene acreditadas un total de 1.197 semanas cotizadas al régimen de prima media con prestación definida, discriminadas así: (i) 565 corresponden a aportes realizados a Cajas de Previsión Social dentro del período comprendido entre el 14 de enero de 1956 y el 6 de diciembre de 1977; (ii) 74.14 equivalen a cotizaciones efectuadas como trabajador dependiente entre el 1º de marzo de 1983 y el 31 de julio de 1984; y (iii) 558 corresponden a tiempos cotizados como trabajador “independiente” desde el 1º de julio de 2006 hasta el 28 de febrero de 2018.

1.2.3. Luego de que Colpensiones le negara en dos oportunidades el reconocimiento de la pensión de jubilación por no acreditar el número de semanas exigidas para obtener dicha prestación, el 13 de septiembre de 2017, en ejercicio del derecho de petición, el actor le solicitó a esa entidad que le liquidara la suma adeudada por concepto de aportes que omitió realizar como trabajador independiente entre el 1º de febrero de 2003 y el 31 de julio de 2006, junto con los respectivos intereses de mora, a efectos de que fueran convalidados en su historia laboral para obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes.

1.2.4. En respuesta a su solicitud, la cual solo se emitió de fondo después de notificado el auto admisorio de la demanda de tutela, el 13 de abril de 2018 Colpensiones le informó que no era posible acceder a lo pretendido, toda vez que el pago de aportes extemporáneos como trabajador independiente solo era viable por aquellos ciclos de cotización posteriores a la entrada en vigencia del Decreto 3085 del 15 de agosto de 2007, norma que estableció la causación de intereses moratorios a partir del vencimiento del plazo para realizar el aporte. Por lo tanto, le indicó que, siendo los períodos en mora anteriores a esa fecha, cualquier pago que hiciera con el fin de convalidarlos no sería aplicado a su historia laboral.

1.2.5. Inconforme con dicha decisión, promovió la presente acción de tutela, en procura de que le fueran amparados sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social, de tal suerte que se ordenara a Colpensiones liquidar el valor de los aportes que, como trabajador independiente, dejó de realizar desde el 1º de febrero de 2003 hasta el 31 de julio de 2006, sobre la base de un salario mínimo mensual vigente de la época y junto con los respectivos intereses de mora. Asimismo, que, una vez cancelada la suma correspondiente, se contabilizaran dichos aportes para efectos del reconocimiento de su derecho pensional.

1.2.6. Como fundamento del amparo constitucional deprecado, sostuvo que a su avanzada edad (85 años) se le dificultaba cada vez más seguir ejerciendo la profesión de abogado y, como tal, continuar cotizando al sistema general de pensiones, por lo que su digna subsistencia dependía necesariamente del reconocimiento de la pensión de jubilación, prestación a la que podría acceder si se le permitiera efectuar el pago de la suma adeudada y este le era aplicado a los ciclos en mora en su historia laboral, pues solo de esa manera recobraría el régimen de transición y obtendría el derecho con la acreditación de 1000 semanas cotizadas.

1.3. Decisiones judiciales de instancia

1.3.1. El Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, en sentencia proferida el 20 de abril de 2018, concedió el amparo constitucional deprecado con apoyo en los fundamentos jurídicos vertidos en la sentencia T-377 de 2015[9] y, en consecuencia, ordenó a la entidad demandada proceder a liquidar, mediante cálculo actuarial, el valor de los aportes que el actor omitió realizar del 1º de febrero de 2003 al 31 de julio de 2006, junto con los respectivos intereses de mora, a fin de que, efectuado el pago correspondiente, fuera aplicado a su historia laboral para subsanar los tiempos de cotización dejados de cancelar.

1.3.2. La anterior decisión fue recurrida oportunamente por la parte accionada, quien se ratificó en todo lo expuesto en su escrito de respuesta a la acción de tutela y, reafirmó, que solo se podrá efectuar el pago retroactivo de aportes pensionales extemporáneos por aquellos ciclos de cotización posteriores a la entrada en vigencia del Decreto 3085 de 2007, norma que estableció la causación de intereses moratorios a partir del vencimiento del plazo para asumir la obligación.

1.3.3. Al resolver la impugnación, la Sala Laboral de Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en sentencia del 24 de mayo de 2018, revocó la decisión del a-quo y, en su lugar, negó por improcedente la acción de tutela, tras considerar que la recuperación de tiempos dejados de cotizar al sistema general de pensiones es una aspiración a la que no se puede accederse por vía del amparo constitucional, sino a través de los medios ordinarios de defensa dispuestos para tal fin.

2.       Trámite ante la Corte Constitucional

Remitido el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión, la Sala de Selección Número Siete, mediante Auto del 27 de julio de 2018, notificado el 13 de agosto siguiente, decidió seleccionarlo y asignar su conocimiento a la Sala Tercera de Revisión.

2.1.    Decisión proferida por la Sala Tercera de Revisión en la sentencia        T- 501 de 2018 y sus fundamentos

2.1.1. De acuerdo con la situación fáctica expuesta, en la sentencia T-501 de 2018 la Sala Tercera de Revisión se ocupó de establecer si Colpensiones había vulnerado los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social del ciudadano Jaime Alberto Campos Jácome, como consecuencia de haberse negado a liquidar la deuda pensional adquirida con esa entidad producto de los aportes que dejó de realizar como trabajador independiente durante el período comprendido entre el 1º de febrero de 2003 y el 31 de julio de 2006, a fin de que, una vez efectuara el pago de la suma correspondiente –incluidos los intereses de mora causados–, este le fuera aplicado con efecto retroactivo a los ciclos vencidos en su historia laboral.

2.1.2. Con el propósito de resolver dicho interrogante, la Sala comenzó por repasar la jurisprudencia constitucional en torno a la procedencia excepcional de la acción de tutela. Tras concluir que la demanda cumplía con todos los presupuestos generales para su admisión (legitimación en la causa por activa y pasiva, subsidiariedad e inmediatez), se ocupó de estudiar el marco normativo que regula la afiliación y la forma de cotizar al Sistema General de Pensiones de los trabajadores dependientes e independiente, a fin de dejar claro que, a partir de la reforma introducida por el artículo 3º de la Ley 797 de 2003, el legislador equiparó el estatus de afiliación de los trabajadores dependientes e independientes respecto de su obligación de pertenecer al sistema y, por tanto, dispuso que pasarían de ser afiliados voluntarios para convertirse en afiliados obligatorios, precisando que las administradoras no podían negar su afiliación ni exigirles requisitos distintos a los expresamente previstos por las normas que los regían (L. 100 de 1993, art. 15 modificado).

2.1.3. Con base en lo anterior, destacó que, desde la entrada en vigencia de la citada ley, los trabajadores que desarrollaran alguna actividad económica en forma autónoma y bajo su propio riesgo, se encontraban forzados a cotizar al Sistema General de Pensiones, de ahí que fueran los únicos responsables de asumir el pago total de sus aportes y, por tanto, del déficit, insuficiencia o precariedad en el número mínimo de semanas exigido para obtener el reconocimiento de determinadas prestaciones. En ese sentido, aclaró que no se trataba entonces de la simple liberalidad de los trabajadores independientes de contribuir al sistema, sino de una verdadera obligación legal cuyo incumplimiento, en todo caso, generaba consecuencias disímiles en comparación con los trabajadores dependientes.

2.1.4. Así pues, la Sala pasó a explicar la forma en que se efectuaban las cotizaciones en el Sistema General de Pensiones y las consecuencias de su incumplimiento, en especial, frente a la situación de los trabajadores independientes, destacando que, respecto de estos, la Ley 100 de 1993, en su redacción original, solo se limitó a establecer un marco general, dejando abierta la posibilidad de que, por vía reglamentaria, el Ejecutivo regulara otros aspectos operativos.

2.1.5. Sobre esa base, trajo a colación el contenido de los Decretos Reglamentarios 692 de 1994 y 1406 de 1999 –en lo relacionado con el pago mensual y en forma anticipada de las cotizaciones sin posibilidad de que se generaran intereses de mora–, así como su posterior modificación por medio del Decreto 3085 de 2007, norma que introdujo la causación de intereses moratorios a cargo de los trabajadores independientes a partir del vencimiento del plazo para efectuar sus aportes.

2.1.6. Conforme al contenido de dichas disposiciones, subrayó que “antes de que se expidiera la Ley 797 de 2003, los trabajadores independientes contribuían al sistema de pensiones de manera voluntaria y, como tal, asumían el pago total de las cotizaciones de forma anticipada, sin que hubiere lugar a la liquidación de intereses de mora en el evento en que incumplieran con el pago oportuno de sus aportes. Posteriormente, a partir de la entrada en vigencia de la mencionada ley, se igualó la situación de los trabajadores dependientes e independientes y, en consecuencia, surgió para estos últimos la obligación legal de cotizar al sistema pensional. Sin embargo, de forma paralela a dicha regulación, no se creó un mecanismo que les permitiera saldar los períodos en mora –como ya existía para el resto de trabajadores–, deficiencia que vino a corregirse con la expedición del Decreto Reglamentario 3085 de 2007, el cual estableció la causación de intereses moratorios también respecto de los trabajadores independientes, calculados desde el momento del vencimiento del plazo para efectuar el aporte correspondiente”.

En ese orden de ideas, concluyó que, “actualmente, un trabajador independiente que no haya realizado oportunamente sus cotizaciones puede saldar la deuda pensional y, obtener, luego del pago de los respectivos intereses, el reconocimiento de los períodos que dejó de cotizar para que sean aplicados y contabilizados en su historia laboral”.

2.1.7. En cuanto a los efectos que tendría el pago extemporáneo de dichos aportes, dentro de sus consideraciones la Sala destacó el contenido de las sentencias T-377 de 2015 y T-150 de 2017 que resolvieron casos análogos a partir de la aplicación retrospectiva del Decreto 3085 de 2007 y, reiteró, que este aplicaba a los períodos en mora desde el momento en que, teniendo el trabajador independiente la obligación de cotizar, omitió hacer el pago correspondiente, esto es, a partir del 29 de enero de 2003, fecha en la cual entró en vigencia la Ley 797 de 2003. Puntualmente, en la sentencia T-501 de 2018, señaló lo siguiente:

[A] partir de la reforma introducida al Sistema General de Pensiones por la Ley 797 de 2003, lo dispuesto en el Decreto Reglamentario 3085 de 2007 y las reglas fijadas sobre su interpretación en las Sentencias T-377 de 2015 y T-150 de 2017, actualmente, los trabajadores independientes que, estando obligados a cotizar al sistema hayan incumplido con dicha obligación parafiscal, pueden saldar su deuda pensional, mediante el pago de la suma que resulte de liquidar el valor de las cotizaciones dejadas de cancelar –incluido el cálculo actuarial– más los intereses moratorios, el cual se aplicará para convalidar los tiempos reportados en mora en la historia laboral, siempre que estos correspondan a períodos posteriores a la entrada en vigor de la Ley 797 de 2003, es decir, del 29 de enero de 2003, pues, en caso contrario, cualquier pago extemporáneo que se realice será imputable a los meses siguientes de haberse hecho efectivo el mismo. Ello, claro está, sin perjuicio de las acciones de cobro que pueda adelantar el respectivo fondo de pensiones con la finalidad de recaudar la cartera vencida.

2.1.8. Ahora bien, a la antedicha regla, la Sala introdujo un elemento adicional, en el sentido de precisar que la mencionada liquidación habría de comprender todo lo no pagado, es decir, las sumas correspondientes al período efectivamente no cotizado por el trabajador y no solo una parte de este. Bajo esa premisa, expuso que si se pretendía no pagar lo correspondiente a algún lapso de dicho período, el afiliado debía acreditar que durante ese tiempo no realizó o no pudo realizar ninguna actividad productiva, pues, de otra manera, “lo que es en realidad el cumplimiento de una obligación de orden legal, podría convertirse en una oportunidad para acceder a la pensión, a partir de la reducción injustificada de la obligación a cargo del cotizante, en desmedro de la sostenibilidad financiera del sistema”.

2.1.9. Asimismo, recalcó que, además de pagar todo lo debido, el pago debía hacerse tomando como base el Ingreso Base de Cotización (IBC) que correspondiera a la realidad económica del trabajador independiente en dicho período, lo cual habría de verificarse por cualquier medio de prueba previsto en la ley y, agregó que, para ese propósito, era relevante considerar tanto la base de la cotización como la pensión que se pretendiera obtener, en la medida en que cualquier variación significativa entre una y otra tendría que estar debidamente soportada en medios de prueba.

2.1.10. Con fundamento en tales consideraciones, la Sala Tercera de Revisión decidió revocar el fallo de tutela de segunda instancia proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y, en su lugar, confirmar parcialmente la sentencia de primer grado dictada por el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, que había concedido el amparo de los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social del actor. En consecuencia, modificó el ordinal segundo de su parte resolutiva, en el sentido de que la liquidación de la deuda pensional allí ordenada abarcaría únicamente el período comprendido entre el 1º de febrero de 2003 y el 30 de junio de 2006, es decir, que no se extendía al 31 de julio de 2006, como se había indicado en dicha providencia.

2.1.11. Lo anterior, comoquiera que, en aquel momento, el accionante ya se encontraba obligado a efectuar cotizaciones al sistema por mandato de la Ley 797 de 2003 y, ante el incumplimiento de ese deber legal, Colpensiones no podía negarle la posibilidad de satisfacer su deuda pensional y, menos aún, sustraerse de la obligación de recaudo de esos dineros que constituyen contribuciones parafiscales, pues su situación claramente se enmarcaba en los contornos definidos por la jurisprudencia constitucional para que procediera no solo la liquidación de dicha obligación en los términos explicados en la sentencia, sino, también, la imputación del pago al respectivo período reportado en mora.

II. SOLICITUD DE NULIDAD DE LA SENTENCIA T-501 DE 2018

1. El 19 de marzo de 2019, el ciudadano Diego Alejandro Urrego Escobar, obrando en calidad de gerente de defensa judicial de Colpensiones, formuló incidente de nulidad de la sentencia T-501 de 2018, tras considerar que dicha sentencia incurrió en desconocimiento del precedente constitucional sentado, entre otras, en las sentencias T-377 de 2015 y T-150 de 2017; en incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva del fallo y, a su vez, omitió el análisis de aspectos de relevancia constitucional.

2. Respecto del primero de los alegatos propuestos, manifiesta el promotor del incidente que la regla jurisprudencial fijada en la sentencia T-377 de 2005 y, reiterada, en la sentencia T-150 de 2017, no era aplicable al caso concreto, toda vez que, a su juicio, esta se predica de los trabajadores independientes en mora y no de los trabajadores omisos, como es el caso de Jaime Alberto Campos Jácome, quien, en su entender, no registró afiliación a Colpensiones durante el período comprendido entre el 1º de febrero de 2003 y el 30 de junio de 2006.

3. Sobre el particular, sostiene que, desde la entrada en vigencia de los Seguros Sociales Obligatorios hasta la fecha, existen diferencias entre la mora en el pago de aportes y la omisión de afiliación. Explica que, en el primer caso, las semanas se recuperan con la cancelación del aporte más el respectivo interés moratorio y, en el segundo, se constituye una reserva actuarial a satisfacción de la entidad administradora de pensiones.

4. En ese entendido, afirma que definir los casos de omisión de afiliación bajo el supuesto de mora en el pago de aportes desconoce y afecta la estructura financiera del sistema. En su criterio, como se extracta de los artículos 9 y 23 de la Ley 797 de 2003, reglamentados por los Decretos 692 de 1994, 1748 de 1995 y 3798 de 2003, “la sanción para los morosos es el pago del aporte más un interés técnico, mientras que en la omisión de afiliación se debe constituir una reserva actuarial”.

5. Seguidamente y en consonancia con lo anterior, aduce que la incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia T-501 de 2018 se deriva entonces del hecho de que, aun cuando la ratio decidendi en la que esta se funda es la mora en el pago de aportes, la providencia finalmente resuelve confirmar parcialmente el fallo de primera instancia que había ordenado el pago de un cálculo actuarial, sanción que, itera, es exclusiva de la omisión de afiliación.

6. Por último, y frente al tercer planteamiento, alega que la Sala Tercera de Revisión no atendió los argumentos expuestos por Colpensiones durante trámite de la acción de tutela, a fin de que evaluara la inadmisibilidad de las pretensiones incoadas por el actor, así como la imposibilidad de que, en su condición de trabajador “omiso”, pudiera realizar el pago extemporáneo de aportes en desmedro de la sostenibilidad financiera del sistema, pues ello generaría que 1.6. millones de personas, a una fracción de precio y según su conveniencia, pudieran recuperar y conservar el régimen de transición, acceder a reliquidaciones o anticipar su estatus.

III. TRASLADO DE LA SOLICITUD DE NULIDAD E INTERVENCIONES DE LAS PARTES

1. Radicada la solicitud de nulidad de la sentencia T-501 de 2018, mediante Oficio A-360/2019 del 21 de marzo de 2019, la Secretaría General de la Corporación procedió a solicitarle al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá certificar la fecha de notificación de la referida sentencia a las partes involucradas en el trámite de la acción de tutela, providencia que le había sido comunicada a través de Oficio STA-024/2019 del 15 de enero del mismo año.

2. El 4 de abril de 2019, la Secretaría General remitió al despacho del magistrado sustanciador el respectivo expediente de nulidad y, dado que, al revisarlo, se constató que el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá había omitió atender la anterior solicitud, por Auto del 30 de mayo de 2019, dispuso lo siguiente:

PRIMERO. Por Secretaría General, REQUERIR al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se sirva atender la solicitud efectuada mediante Oficio A-360/2019 del 21 de marzo de 2019 y, en consecuencia, INFORMAR la fecha de notificación de la sentencia T-501 de 2018 a las partes allí involucradas.

SEGUNDO. Por Secretaría General, OFICIAR al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se sirva REMITIR a este despacho el expediente de tutela con número de radicado T-6.855.684, que dio lugar a la sentencia T-501 de 2018.

TERCERO. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 106 del Acuerdo 02 de 2015, por Secretaría General, COMUNICAR al señor Jaime Alberto Campos Jácome la solicitud de nulidad de la sentencia T-501 de 2018, presentada por Diego Alejandro Urrego Escobar, en calidad de gerente de defensa judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), advirtiéndole que podrá intervenir en el trámite incidental dentro del término de tres (3) días hábiles contados a partir de la comunicación de la presente providencia.

3. Mediante comunicación del 11 de junio de 2019, la Secretaría General remitió, al despacho del magistrado sustanciador, copia del correo electrónico enviado por la secretaria del Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, en cumplimiento de lo ordenado en el Auto del 30 de mayo de 2019. A través de este, dicha servidora informó sobre el trámite de un incidente de desacato promovido por Jaime Alberto Campos Jácome en contra de Colpensiones y, a su vez, remitió el correo con fecha del 10 de junio de 2019, por medio del cual notificó a esa entidad el contenido de la sentencia T-501 de 2018.

4. Posteriormente, el 12 de junio de 2019, la Secretaría General envió al despacho del magistrado sustanciador el original del expediente T-6.855.684, solicitado como prueba dentro del presente trámite, y el 14 de junio siguiente, remitió un escrito que Jaime Alberto Campos Jácome presentó dentro del término de traslado del incidente de nulidad. En dicho documento, el actor se apuso a cada uno de los cargos de nulidad propuestos por Colpensiones y, en particular, hizo énfasis en que la solicitud resultaba improcedente, toda vez que no había sido promovida de manera oportuna.  

4.1. Al respecto, puso de presente que, habiendo trascurrido un plazo razonable sin que Colpensiones procediera a liquidar los períodos en mora dentro de su historia laboral, en los términos dispuestos en la sentencia T-501 del 19 de diciembre de 2018, elevó petición ante esa entidad el 8 de febrero de 2019, solicitándole que acatara lo decidido por la Corte en el mencionado fallo. Afirma que, para tal efecto, adjuntó a su escrito, entre otros documentos, copia de la sentencia T-501 de 2018, proferida por la Sala Tercera de Revisión (f. 70). Sin embargo, en respuesta emitida el 27 de febrero de 2019, la entidad, que no negó haber recibido copia de la sentencia, le indicó que, mientras no le fuera notificada en debida forma dicha providencia, no adelantaría las gestiones para su efectivo cumplimiento.

4.2. En consecuencia, manifiesta que, el 5 de marzo de 2019, promovió incidente de desacato en contra de la demandada, y solo hasta que se le comunicó el inicio de la actuación, Colpensiones dio cumplimiento a la sentencia T-501 de 2018, emitiendo la liquidación y el respectivo comprobante de pago del cálculo actuarial por la suma de $15.841.655, dinero que consignó el 28 de mayo de 2019 en la cuenta bancaria indicada para el efecto.

4.3. Así las cosas, a juicio del interviniente, Colpensiones se enteró del contenido de la sentencia T-501 de 2018, cuando le allegó copia de dicho fallo el 8 de febrero de 2019, por lo que, no cabe duda, que al haber promovido el incidente de nulidad el 19 de marzo de 2019, la solicitud resulta extemporánea.  

4.4. Por otra parte, refiere que no son claros, serios, determinantes ni coherentes los argumentos esbozados por Colpensiones en relación con el desconocimiento del precedente constitucional, toda vez que “no aparece en las providencias que se mencionan como antecedentes jurisprudenciales, ninguna frase en donde se prohíba al trabajador independiente cotizar y pagar las cuotas pensionales vencidas con el argumento de que no se halla afiliado al sistema” [sic].

4.5. Por último, señala que el alegado riesgo de fraude al sistema pensional es una aseveración que carece de todo sustento, pues no está soportada en un estudio técnico y/o financiero serio, elaborado por expertos, sino que en el interés de Colpensiones de dejar sin efectos la decisión de la Corte.