3. Asunto objeto de decisión y metodología
20. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Primera-. Para tales efectos, la Sala hará referencia al Auto 389 de 2021, en donde se dirimió un conflicto con hechos similares; así como al Auto 1942 de 2023, en donde se fijaron reglas de transición respecto de la aplicación de la regla de decisión adoptada en el citado Auto 389 de 2021. Con base en ello, resolverá el caso concreto.
3.1. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración del Auto 389 de 2021
21. Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 389 de 2021,[18] 369 de 2022[19] y 647 de 2022[20].
22. Principalmente, en el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto, con ocasión de una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes que no se encontraban incluidos en el PBS. La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estableció la siguiente regla de decisión[21]:
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
23. A esta conclusión se llegó, con base en los siguientes tres argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última pretende recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se está obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del PBS. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hipótesis normativa del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y (iii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Nación, ya que según el artículo 42[22] de la Ley 715 de 2001, le corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional.
24. En consecuencia, se determinó que, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, es necesario acudir a la cláusula que trae el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que, los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, de manera que su control debe estar a cargo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Aunado a ello, el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad, en el que, además, es posible considerar que expide actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación.
25. Cabe precisar que la regla de decisión del Auto 389 de 2021 ha sido aplicada incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y/o otros consorcios y fiduciarias encargadas previamente del trámite de recobros. Esto es posible porque (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente. Asimismo, esta Corporación ha observado frente al procedimiento de recobros estipulado antes de que la ADRES asumiría dicha función, que la solicitud de recobro ante el FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006. Dado que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de la administración fiduciaria del FOSYGA, lo que no obsta para que se pueda reiterar en estos casos la metodología y la regla del Auto 389 de 2021.
26. Finalmente, es importante tener en cuenta que, mediante el Auto 1942 de 2023[26], la Sala Plena de esta Corporación decidió adoptar unas reglas de transición para los procesos cobijados por la regla fijada en el citado Auto 389 de 2021. Esto, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Las reglas de transición fijadas en esta providencia cobijan cinco (5)[27] supuestos de hecho determinados por esta Corporación y que se establecieron con el fin de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la jurisdicción, así como a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que esta Corporación debe garantizar, incluso al resolver conflictos entre jurisdicciones. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[28]:
27. En consecuencia, la Sala Plena de esta Corporación aclara que, a la demanda presentada por la Aliansalud EPS, objeto de la presente providencia, se aplicarán las reglas de transición expuestas en el Auto 1942 de 2023. Ello por cuanto que el auto por medio del cual el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción fue emitido el 29 de febrero de 2024, dentro de los seis meses siguientes a la publicación del Auto 1942 de 2023 (12 de septiembre de 2023). Con todo, se precisa que, la determinación de las reglas de transición que aplican en el caso concreto es un asunto que corresponde analizar a la respectiva autoridad judicial, por lo que se le remite a la integridad del Auto 1942 de 2023.
3.2 Caso concreto
28. Ahora bien, es importante tener en cuenta que en el presente caso la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura emitió auto del 2 de agosto de 2017, en el que resolvió el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, ordenando que la autoridad competente para conocer de la demanda de Aliansalud EPS contra la Nación -Ministerio de Salud- es el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bogotá.
29. En el caso bajo estudio, no existe cosa juzgada material puesto que no se evidencia que las partes del conflicto de jurisdicción CJU-7022 sean idénticas a las del conflicto que dirimió la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura en el auto del 2 de agosto de 2017. Como se mencionó anteriormente, el conflicto dirimido en ese pronunciamiento judicial fue entre el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud. Por su parte, en el conflicto de jurisdicciones CJU-7022, objeto de análisis, las entidades en conflicto corresponden a entidades que pertenecen a jurisdicciones diferentes. Por un lado, el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bogotá que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, por el otro lado, el Juzgado 002 del Circuito de Bogotá -Sección Primera- que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
30. Por esta razón, no se acreditan las tres condiciones enunciadas en el Auto 1071 de 2021[29] para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada en estos asuntos: (i) identidad de objeto[, que] quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi[, la cual] supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; y (iii) identidad de partes[,] que se refiere a que [en el conflicto de competencia] estén involucradas las mismas autoridades judiciales.
31. A partir de lo anterior, la Sala Plena considera que el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Primera- es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda de ordinaria laboral interpuesta por Aliansalud EPS en contra de la Nación -Ministerio de Salud- con el objetivo de obtener el reembolso de $33.899.107 derivados de la prestación de los servicios de salud excluidos del PBS.
32. Esto, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, en el que se señaló que aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES, o cómo se explicó antes, al Ministerio de Salud; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
33. En efecto, en el presente caso se está frente a un recobro reclamado por Aliansalud EPS en contra de la Nación -Ministerio de Salud- que corresponde a un procedimiento administrativo no relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Por el contrario, se trata de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, por lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
34. En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-7022 al Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Primera- para lo de su competencia. Adicionalmente, se instará a esta autoridad a que le imprima celeridad a la resolución del asunto, teniendo en cuenta que la demanda fue repartida inicialmente en el año 2015 y que el primer pronunciamiento en el que se declaró la falta de jurisdicción en este asunto data del 29 de febrero de 2024, es decir, transcurrió cerca de 1 año y medio para que las autoridades objeto del presente conflicto remitieran el asunto a la Corte Constitucional.