VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 21 de la Ley 1943 de 2018.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-593/19
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-No vulneración (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-No vulneración (Salvamento de voto)
Expediente: D-13260
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo el presente salvamento de voto en relación con la sentencia de la referencia, mediante la cual se declaró inexequible la disposición demandada. Dicha decisión se fundó en tres razones. Primero, el artículo demandado vulneraba el principio de certeza tributaria, porque el hecho generador del impuesto era la enajenación de los inmuebles a cualquier título, y, sin embargo, el legislador únicamente definió la base gravable para enajenaciones a título de compraventa (“precio de venta”). Segundo, el impuesto vulneraba los principios de equidad y justicia tributaria, en tanto (i) no era adecuado para aumentar el recaudo y (ii) no era proporcionado en sentido estricto porque, al ser un impuesto “plurifásico en cascada”, generaba un encarecimiento exponencial de la tarifa pagada por el contribuyente. Tercero, el inciso segundo de dicha disposición imponía una carga pública excesiva y vulneraba el derecho a la propiedad del responsable (vendedor), al exigirle el pago del impuesto antes de la “enajenación del bien inmueble”.
Difiero de dicha decisión por tres motivos. Primero, la disposición demandada no vulneraba el principio de certeza tributaria. Considero que la base gravable del impuesto para supuestos de enajenación distintos a la compraventa, a pesar de que no estaba definida expresamente, era determinable al aplicar las reglas generales de interpretación. En efecto, una interpretación sistemática de la expresión “precio de venta” (inciso 3º) con el encabezado de la norma, a saber, “impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles”, permitía inferir razonablemente que la base gravable para todos los supuestos de enajenación era el “precio” o “valor” que apareciera en el título que precedía a la enajenación. Con esto, resulta determinable la base gravable del referido tributo y, por tanto, se satisface el principio de certeza tributaria.
Segundo, la disposición demandada no vulneraba el principio de equidad y justicia tributaria por dos razones. De un lado, el impuesto sí era una medida adecuada para incrementar el recaudo. En efecto, antes de la entrada en vigencia de la disposición acusada, la enajenación o “consumo” de bienes inmuebles no se encontraba gravada y, por lo tanto, el Estado no recaudaba recursos por este concepto. En cambio, después de su entrada en vigencia, el recaudo total por este impuesto, para agosto de 2019, ascendía a COP$ 105.089.125.000, tal como lo reconoció la mayoría de manera expresa en la sentencia. De otra parte, el impuesto era proporcional en sentido estricto, por cuanto no vulneraba el principio de equidad en su dimensión sistémica[16], es decir, no “aportaba una dosis manifiesta de inequidad y regresividad”[17] al sistema tributario en su conjunto. Esto se fundamenta en tres premisas. Primero, era un impuesto indirecto que, por su propia naturaleza, fijaba una misma tarifa con independencia de la capacidad de pago del contribuyente. Segundo, este impuesto sí tenía en cuenta la capacidad contributiva en abstracto, pues únicamente era aplicable a inmuebles de un alto valor (mínimo 26.000 UVT, lo que equivale a COP$ 918.000.000), con lo cual era razonable inferir que el adquirente tenía capacidad para pagar la referida tarifa del 2%. Tercero, el incremento de la tasa efectiva de tributación para los compradores de bienes que tuvieran cadenas de tradición más largas, así como la consecuencia negativa que esto tendría en el mercado de bienes inmuebles, eran efectos hipotéticos de la disposición demandada. En cualquier caso, estos efectos, a lo sumo, permitían cuestionar la conveniencia de la norma, pero no su constitucionalidad.
Por último, la disposición acusada no imponía una carga pública excesiva ni vulneraba el derecho a la propiedad del responsable (vendedor) al exigirle el pago del impuesto antes de la “enajenación del bien inmueble” (inciso 2º). Al respecto, advierto que el ordenamiento jurídico dispone diversos mecanismos mediante los cuales el responsable podía mitigar su falta de liquidez o el riesgo de no pago (por ejemplo, acordar el pago de arras o pactar condiciones de pago del precio). Por otro lado, si la enajenación no se perfeccionaba, el responsable podía solicitar la devolución de lo pagado al Estado. Finalmente, si el comprador no pagaba el impuesto, el vendedor tenía las acciones civiles para recuperar este monto. Por lo demás, la dificultad eventual en el recobro no permitía concluir que la norma vulneraba el derecho a la propiedad o generaba una carga excesiva para el responsable.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-593/19
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración (Aclaración de voto)
RETENCION EN LA FUENTE-Objeto (Aclaración de voto/RETENCION EN LA FUENTE-No es un impuesto sino un procedimiento para el recaudo tributario (Aclaración de voto)
RETENCION EN LA FUENTE-Alcance (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-13260
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me permito exponer las razones por las cuales aclaro el voto en relación con la decisión adoptada en la Sentencia C-593 de 2019.
Comparto que en la medida en que no existe un criterio de interpretación que le permita al operador jurídico establecer cuál es la base gravable del impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles del artículo 21 de la Ley 1943, por fuera de los contratos de compraventa, la misma no resulta determinable. En este sentido, coincido en que lo anterior implica una indefinición de un elemento estructural del impuesto para todas las hipótesis contenidas en el hecho generador del tributo y, como consecuencia, el artículo 21 de la Ley 1943 es inconstitucional por vulnerar especialmente el principio de certeza tributaria. No comparto, sin embargo, dos razonamientos de la parte motiva de la Sentencia.
1. El primer elemento es meramente técnico, pero estimo que puede ser relevante a futuro para efectos de la interpretación de la cosa juzgada constitucional en general. Los demandantes sostenían que la disposición acusada vulneraba el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, que establece la reserva de ley en materia tributaria, en la medida en que no define claramente el sujeto pasivo del tributo. El fallo analiza de fondo este cargo y concluye que dicho elemento del impuesto es determinable para las diferentes hipótesis consagradas en el hecho generador del tributo.
La providencia sostiene que la aparente ambigüedad que denuncian los demandantes puede resolverse conforme a los principios generales de la hermenéutica jurídica y acudiendo a las definiciones comunes del lenguaje ordinario. Así, afirma que el responsable del tributo en cada caso es quien cede, enajena, o en general, quien otorga a otro la propiedad sobre el bien inmueble sujeto al gravamen. En esa medida, concluye que la presunta falta de claridad respecto del sujeto pasivo no afecta la constitucionalidad de la norma, puesto que dicho elemento resulta determinable.
Pese a lo anterior, el debate de constitucionalidad por el mismo cargo, contra la disposición acusada también en esta oportunidad y por violación al principio de legalidad y certeza tributarias ya había sido analizado en la Sentencia C-550 de 2019[18], con el mismo resultado al que se llega en la presente decisión. En consecuencia, en lugar de haber emprendido un análisis de mérito, la Sala Plena debió indicar que había operado la cosa juzgada relativa, sin perjuicio de que, a la postre, la disposición fuera declarada inexequible por un cargo distinto. Estimo que no haberlo hecho, podría inducir a confusión sobre los alcances de un pronunciamiento previo de exequiblidad en virtud de un cargo específico, en la medida en que es posible dar a entender que la discusión ya definida por la Corte puede ser de algún modo reabierta, lo cual es contrario al principio de la cosa juzgada constitucional contenido en el artículo 243 de la Constitución.
2. El segundo razonamiento del Fallo por el cual aclaro mi voto tiene que ver con la conceptualización de la figura de la retención en la fuente en el sistema tributario colombiano. La Sentencia asevera que la retención en la fuente se produce como consecuencia de un hecho cierto que causa el tributo y se sugiere que el citado mecanismo es una forma de pago de la obligación tributaria. No comparto esta aproximación. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional[19], la retención en la fuente implica la absorción de recursos, por parte de retenedores habilitados para el efecto, destinados al eventual pago de las detracciones causadas o que se generarán. Sin embargo, no implica en sí misma el pago de un tributo sino que es un mecanismo de recaudo gradual, que puede cobijar varios tributos y que permite obtener su percepción en lo posible, dentro del mismo periodo de su hipotética causación[20]. Opera en el desarrollo mismo de las transacciones económicas gravadas, de forma concomitante al hecho generador y por estrictas razones de eficiencia tributaria.
La Corte también ha sostenido que la retención en la fuente se practica sobre ciertas operaciones económicas, en la medida en que muestran una potencial capacidad económica de quien las realiza. Con todo, ha subrayado que no implica el pago mismo de la exacción sino que es un mecanismo anticipado de recaudo sobre el tributo generado o que se generará. Por lo tanto, en la medida en que se trata de escenarios distinguibles, puede haber retención en la fuente sin que exista ingreso gravable y es posible que una persona que no deba pagar, por ejemplo, el impuesto a la renta, le sea practicada retención en la fuente[21].
Me parece que la anterior distinción tiene consecuencias de suma importancia, entre otros casos, para la identificación de los momentos en los cuales se causan los tributos, se hacen exigibles y se recaudan, lo cual, a su vez, es trascendental en términos de la aplicación en el tiempo de la Ley tributaria. En este sentido, considero que a efectos de la interpretación y aplicación de gran cantidad de legislación que se expide continuamente en la materia, es relevante no incurrir en equívocos como los que contiene la presente decisión, en torno al carácter de la retención en la fuente. En los anteriores términos dejo consignadas las razones de mi aclaración de voto.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada