III. INTERVENCIONES
1. Solicitudes de constitucionalidad: El Ministerio del Interior y las Universidades Externado de Colombia y la Facultad de Derecho de la Universidad Libre (Bogotá), solicitan a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas demandadas, con fundamento en los siguientes argumentos:
(i) Precisan que los cargos de la demanda son dos: (a) el presunto desconocimiento de los principios de legalidad y certeza tributaria; y (b) la aparente contradicción con el derecho fundamental al debido proceso y al principio de equidad tributaria. Sin embargo, estas entidades señalaron que su intervención se restringe al primer cargo, ya que consideran que no se presentaron los argumentos suficientes para entrar a discutir de fondo el segundo asunto.
(ii) Exponen que la reserva de ley en materia tributaria no implica que el legislador deba regular todos los elementos del tributo, pues este puede delegar la regulación de materias que requieran valoración técnica, especialmente, cuando se trata de asuntos dinámicos, como la base gravable bajo estudio. Afirman, que por el contrario, el no deferir el cálculo de precios como el indicado en las disposiciones demandadas, implica que el legislador estaría llamado a ejecutar una tarea con resultados técnicos y variables, los cuales no podrían quedar contenidos en una disposición legal[7]. Por tanto, argumentan que el legislador puede delegar a las autoridades administrativas la facultad para la determinación de ciertos elementos técnicos y específicos, que no pueden ser fijados en la ley. Sostienen, por tanto, que el legislador podía delegar al DANE la obligación de adoptar una metodología para certificar la base gravable del componente ad valorem. De hecho, mencionan que el Departamento Administrativo cumplió esa función con la Resolución 2769 de 2018, con la cual este adoptó la metodología para la certificación del precio de venta al público.
(iii) Exponen que no existe una omisión en los elementos esenciales del tributo, pues la lectura de las disposiciones demandadas permite identificar los estándares o criterios generales para determinar la base gravable. Igualmente, con las normas se constata que se acudió al criterio técnico desarrollado por el DANE para certificar la base gravable “para cada uno de los productos específicos sujetos al impuesto al consumo o participación”. En esa medida, resulta posible establecer el sentido y alcance de las normas sujeto de estudio y consideran que el Departamento Administrativo ejerce solo una función de certificación.
(iv) Indican que de la lectura de las disposiciones demandadas, se infiere que el DANE no fija la base gravable, sino que la certifica según lo dispuesto en el marco jurídico, sin que pueda modificar o complementar lo dispuesto en la ley. De hecho, la certificación que emite es independiente del nacimiento y causación del tributo; y es netamente informativa, debido a que solo da cuenta del valor del precio de venta al público. En esa línea, sostienen que los problemas que puedan ocasionarse en torno a la metodología y las variables que pueda utilizar el DANE no constituyen un problema de constitucionalidad, sino de legalidad y adecuación a lo prescrito por la ley.
(v) Concluyen que no existe el presunto desconocimiento de los principios de legalidad y certeza tributaria, y que siguiendo el concepto allegado al expediente D-13115, las disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles debido a que el artículo 19 de la Ley 1816 de 2016 define expresamente que la base gravable del impuesto al consumo de licores es el precio de venta al público por unidad de 750 cc sin incluir el impuesto al consumo o la participación. En razón de ello, consideran que el parámetro cuantitativo a utilizar es “cierto, claro y suficiente”.
2. Solicitud de inhibición y en subsidiariedad de constitucionalidad o de inconstitucionalidad: El Ministerio de Hacienda y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicitaron a la Corte de forma principal emitir un fallo inhibitorio o, en forma subsidiaria, el Ministerio solicitó declarar la exequibilidad y el Instituto la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, con base en las siguientes razones:
2.1 En relación con las solicitudes de inhibición: (i) el Ministerio señaló que la demanda no cumple con los requisitos de certeza, especificidad ni pertinencia. Lo primero, debido a que los argumentos se fundamentan en una interpretación equivocada, según la cual las disposiciones demandadas implican que el DANE establece la base gravable del impuesto al consumo de bebidas alcohólicas, no obstante, la lectura del artículo 19 de la Ley 1816 de 2016 permite inferir que el legislador definió, directamente, ese elemento del tributo.
La falta de especificidad se sustentó en que la demanda no demuestra por qué las disposiciones desconocen las normas constitucionales presuntamente infringidas, dado que no se presentó una razón constitucional para cuestionar la supuesta omisión de la definición de la base gravable y, en todo caso, el legislador, además de establecer este elemento del tributo, ordenó al DANE certificar el precio de venta al público, lo que no equivale a que esta entidad administrativa fije la base gravable.
Así mismo, la entidad afirmó que la acción de inconstitucionalidad incumplió el requisito de pertinencia, teniendo en consideración que los argumentos no se dirigieron contra las disposiciones demandadas, sino contra la forma en que el DANE ha ejecutado la competencia de certificación.
(ii) Por su parte el Instituto señaló que según el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, cuando la acción de inconstitucionalidad no incluye todas las normas que debían ser demandadas, la Corte Constitucional puede abstenerse de pronunciarse de fondo, para evitar un fallo inocuo. En el caso bajo estudio, considera que los argumentos de la demanda se concentraron en la presunta inexequibilidad de la base gravable del componente ad valorem del impuesto al consumo. Sin embargo, se omitió demandar en el artículo 20 de la Ley 1816 de 2016, “el texto aplicable para vinos y aperitivos vínicos que también recae sobre el precio de venta al público”[8], por ende, “si se declaran inconstitucionales las disposiciones demandadas subsistiría este aparte, manteniéndose (…) en el ordenamiento jurídico una norma juzgada como inexequible”[9]. En razón de ello, el Instituto indicó que esta Corporación puede emitir un fallo inhibitorio, a menos que se pronuncie de fondo sobre las disposiciones demandadas “incluyendo aquellos que conforman la unidad normativa respectiva”[10].
2.2 En cuanto al asunto de fondo: (i) el Ministerio indicó que las disposiciones demandadas son constitucionales, dado que el legislador dispuso que el DANE debe certificar el precio de venta al público, dando fe del mismo, lo cual no significa que la entidad pueda intervenir en su composición, definición o fijación. Adicionalmente, no resultaba posible que en el texto de la ley se determinara la base gravable de los productos gravados, puesto que, por un lado, se hizo referencia a un número significativo y diverso de productos (al menos 11.000 referencias) y, por otro, son productos sometidos a las leyes de la oferta y la demanda, por ende, su valor es fluctuante e imposible de determinar en la ley. Por tanto, argumenta que la delegación al DANE no desconoce el principio de legalidad, dado que la Corte Constitucional ha señalado que resulta posible deferir a las autoridades administrativas la certificación de ciertos elementos del tributo, cuando estos no se puedan concretar en el marco legal por sus variables técnicas o económicas[11].
Adicionalmente, el Ministerio indicó que el legislador sí estableció los parámetros legales y criterios objetivos para que el DANE ejecute la certificación, los cuales se observan en las mismas disposiciones demandadas[12].
(ii) Por su parte, el Instituto señaló que las disposiciones demandadas se deben declarar inconstitucionales por desconocer los principios de legalidad y certeza tributaria. No obstante, indicó que no les asiste razón a los actores al señalar que las normas accionadas contradicen los principios de equidad tributaria, seguridad jurídica y los derechos de defensa y contradicción.
Sobre el primer punto, siguiendo el concepto presentado en el expediente D-13115, señaló que las disposiciones demandadas deben ser declaradas inconstitucionales debido a que el legislador omitió establecer con claridad y suficiencia el alcance de la expresión “precio de venta al público” y, como producto de la incertidumbre generada, el DANE ha escogido diversas metodologías de certificación, ocasionando “efectos fiscales diversos y deficiencias en el resultado de la base gravable, que conllevan a una incertidumbre en la aplicación de la disposición”[13].
Sobre el principio de seguridad jurídica, el Instituto afirmó que no les asiste razón a los demandantes dado que “la tarifa sobre el componente ad valorem se encuentra previamente definida en la Ley en un 25% para licores, aperitivos y similares y en un 20% para vinos y aperitivos vínicos y la base sobre la cual se aplica, es decir el precio de venta al público es fijado con una vigencia anual el 1º de enero de cada año”[14]. Explicó que las variaciones responden a los ajustes anuales de los precios de venta al público, lo cual es el resultado de las variaciones de precios que están sujetos al impuesto al consumo y no por ello el impuesto resulta inconstitucional.
Finalmente, en relación con el derecho de defensa y contradicción, indica que los argumentos de los accionantes se concentraron en condiciones particulares de los actos administrativos que señalan el precio de venta al público, argumentos ajenos al juicio de constitucionalidad.
3. Solicitudes de inconstitucionalidad: La Federación Nacional de Departamentos y la Universidad Industrial de Santander solicitaron declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas, con fundamento en los siguientes argumentos:
(i) La Federación Nacional de Departamentos afirmó que el principio de legalidad tributaria, en concordancia con los artículos 150.12 y 338 constitucionales, establecen una cláusula de reserva legal para determinar elementos esenciales de las obligaciones tributarias, por consiguiente, el DANE no tiene competencia para determinar el componente Ad Valorem del impuesto.
Consideró que las disposiciones demandadas contradicen el principio de certeza tributaria, en razón a que omiten precisar reglas y parámetros que deba seguir el DANE para certificar el precio de venta al público, necesario para establecer la base gravable del impuesto al consumo. En esa medida, existe una indeterminación de la base gravable y de criterios para establecer la tarifa del tributo y, por consiguiente, las disposiciones demandadas resultan inexequibles.
Sostuvo que, en contradicción con los principios de certeza tributaria, seguridad jurídica y el artículo 338 Superior, en las disposiciones demandadas no se estableció el método que el DANE debe aplicar para establecer el precio de venta al público, lo cual condujo a que los departamentos estén supeditados a los criterios de fijación de precios que establece dicho Departamento Administrativo.
(ii) Por su parte, la Universidad Industrial de Santander restringió su concepto al presunto desconocimiento de los principios de legalidad y certeza tributaria, por considerar que los cargos relacionados con el debido proceso o equidad tributaria se sustentaron en argumentos insuficientes.
La universidad indica que, si bien las disposiciones demandadas se encuentran ajustadas al principio de legalidad, en su criterio contradicen el principio de certeza. Lo anterior, ya que el legislador estableció directamente la base gravable y precisó los lineamientos necesarios para la determinación del componente ad valorem. Por tanto, el DANE solo se encarga de certificar el precio de venta al público, función puramente informativa.
No obstante, expresó que se desconoce el principio de certeza, puesto que no se precisaron los criterios de selección de los terceros colaboradores ni la forma en que se debe realizar el recaudo de la información en colaboración con estos terceros. En su criterio, las disposiciones demandadas carecen de certeza tributaria, lo cual, según la Corte Constitucional, puede generar consecuencias como la inseguridad jurídica, propiciar los abusos impositivos de los gobernantes o fomentar la evasión. Así las cosas, concluyó que la falta de definición de un “método claro” resulta inconstitucional. Igualmente, sugirió exhortar al Congreso para que legisle nuevamente sobre la materia, esta vez, regulando el método que debe aplicar el DANE para la certificación.