Sentencia C-097/20

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad conforme a lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución, por tratarse de expresiones contenidas en una ley, en este caso en los artículos 19 (parcial) y 20 (parcial) de la Ley 1816 de 2016.

2. Configuración de cosa juzgada constitucional respecto de expresiones demandadas de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016 e ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los demás contenidos normativos demandados

2.1 Configuración de cosa juzgada constitucional respecto de las expresiones de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016 demandadas en el expediente D-13115 que dio lugar a la Sentencia C-511 de 2019

Los artículos 243 de la Constitución y 22 del Decreto 2067 de 1991 prevén que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”, lo cual implica que son inmutables, vinculantes y definitivos^[16]. Por la misma razón, cuando la cosa juzgada “se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto”^[17].

No obstante, para declarar la configuración de cosa juzgada es necesario que el juez constitucional verifique los siguientes requisitos: (i) identidad de objeto, es decir, “que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior”^[18]; (ii) identidad de causa petendi, esto es, “que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior”^[19] y (iii) subsistencia del parámetro de control de constitucionalidad^[20].

En tales términos, la Sala Plena concluye que respecto de los cargos formulados contra varias de las expresiones contenidas en los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016 se configura el fenómeno jurídico de cosa juzgada constitucional pues ellos fueron estudiados y resueltos en la Sentencia C-511 de 2019.

En efecto, mediante la Sentencia C-511 de 2019 la Corte resolvió lo siguiente:

“PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES las siguientes expresiones del artículo 19 de la Ley 1816 de 2016 “…precio de venta al público ….certificado anualmente por el DANE, garantizando la individualidad de cada producto” contenidas en su inciso segundo; “…para desarrollar directa o indirectamente a través de terceros, todas las gestiones indispensables para determinar anualmente el precio de venta al público de los productos sujetos al impuesto de consumo” contenidas en el inciso primero de su parágrafo 2º; y “…deberá certificar la base gravable…” contenida en el inciso segundo de su parágrafo 2º, por los cargos analizados en esta sentencia.

SEGUNDO.  Declarar EXEQUIBLE la expresión “certificado por el DANE” contenida en el numeral 2º del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016 por los cargos analizados en esta providencia.”

En esa oportunidad resolvió la Corte si las expresiones demandadas contenidas en los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, alusivas a elementos de la base gravable y la tarifa del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, vulneraban el principio de legalidad en sus aspectos de reserva de ley y certeza tributaria consagrados en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, en cuanto dichos preceptos facultaban al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para certificar anualmente el precio de venta al público de los licores, vinos, aperitivos y similares, que corresponde a la base gravable del componente ad valorem del impuesto al consumo de dichos productos.

La Corte precisó el alcance de las disposiciones demandadas y concluyó que se ajustan al principio de legalidad tributaria en sus dimensiones de reserva de ley y certeza del tributo, en la medida en que el legislador determinó la base gravable del impuesto de manera clara, completa y específica, al establecer que corresponde al precio de venta al público por unidad de 750 centímetros cúbicos sin incluir el impuesto al consumo o la respectiva participación y garantizando la individualidad de cada producto.

En ese pronunciamiento, este Tribunal precisó que, si bien la ley debe determinar directamente los elementos esenciales del tributo, ello no le impide remitir a entidades administrativas competencias sobre aspectos técnicos que tengan elementos variables en la realidad económica –vgr. precios, valores o índices de bursatilidad, entre otros-. De igual manera, afirmó que, aunque no es exigible que se defina estrictamente en la ley el mecanismo para medir o expresar ese tipo de variables, el legislador sí debe determinar la forma en que la autoridad administrativa debe fijar dichos aspectos.

La Corte encontró que el legislador estableció criterios objetivos y verificables para que la administración, en este caso el DANE, certificara el “precio de venta al público” de licores, vinos, aperitivos y similares. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional reciente en la materia^[21], reiteró que la definición de variables económicas relevantes para determinar elementos esenciales del tributo puede ser delegada a la administración, siempre que en la ley se señalen los criterios que permitan determinar el marco de acción de la misma. Dichos criterios pueden: (i) derivarse de parámetros objetivos y verificables obtenidos de la ciencia económica que “permiten aplicar los conceptos empleados con un alto nivel de certeza”^[22]; o (ii) pueden ser establecidos directamente por el legislador. Mencionó que la jurisprudencia ha precisado que no es necesario que se señale estrictamente en la ley el mecanismo o metodología para definir las variables económicas, siempre que el legislador establezca pautas, criterios o estándares generales, incluso flexibles, que orienten la actuación de la administración^[23].

La Sala aclaró que del principio de legalidad tributaria no se deriva una exigencia al legislador para que establezca el mecanismo específico que el DANE debe seguir para certificar el “precio de venta al público”. Por el contrario, mencionó que la Corte ha declarado la constitucionalidad de normas tributarias que establecen que la base gravable de un impuesto es un “precio” cuya metodología de cálculo no aparece directamente en la disposición legal^[24].

En este sentido, esta Corporación afirmó que el precio de venta al público que debe certificar el DANE es un aspecto económico variable, un valor fluctuante, que depende de diversos factores del mercado, de manera que el legislador no puede regularlo de forma fija y rígida, por cuanto los precios son cambiantes. En consecuencia, siguiendo la jurisprudencia constitucional en la materia, consideró que resultaba constitucional deferir a las autoridades administrativas, como en este caso al DANE, la “certificación” del precio de venta al público de licores, vinos, aperitivos y similares (constitutivo de la base gravable del impuesto), los cuales no pueden ser concretizados por la ley en razón de que constituyen aspectos técnicos o económicos cambiantes de manera periódica y dependiendo de la individualidad del producto.

Por consiguiente, en ese pronunciamiento este Tribunal concluyó que la delegación al DANE para certificar el precio de venta al público, el cual, a su vez, constituye la base gravable de la contribución, puede ser admitida a la luz del principio de legalidad tributaria, siempre que, en la ley, como se prevé en la norma acusada, existan suficientes parámetros para dicha certificación. La Corte constató que en las normas demandadas se establecieron criterios objetivos y verificables para que el DANE certificara el “precio de venta al público” de licores, vinos, aperitivos y similares, en cuanto constitutivos de la base gravable del impuesto bajo estudio, el cual es variable, puesto que dependen de diversos factores del mercado, de manera que el legislador no puede regularlo en concreto y se encuentra facultado para delegarlo válidamente a la administración (art. 338 CP), sin que ello conlleve la violación del principio de legalidad tributaria.

Por tanto, es claro para la Corte que respecto de lo resuelto en la Sentencia C-511 de 2019, frente a las expresiones contenidas en los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, ahora nuevamente demandadas por los mismos cargos de desconocimiento de legalidad tributaria en sus aspectos de reserva de ley y certeza tributaria, se configura cosa juzgada constitucional, ya que es evidente que existe identidad de objeto e identidad de casusa petendi y, se mantiene el mismo parámetro de constitucionalidad. Lo anterior, en tanto precede un pronunciamiento de la Corte respecto de las mismas expresiones normativas acusadas por los mismos cargos, confrontados frente al mismo parámetro de control constitucional, no obstante, se pretenden sujetar dichas disposiciones a un nuevo escrutinio constitucional.

Existe identidad de objeto, por cuanto en la demanda ahora presentada se cuestionan los mismos enunciados normativos mencionados de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, que fueron analizados y resueltos por la Sentencia C-511 de 2019. Específicamente, los demandantes objetan las expresiones que se refieren a la base gravable del componente ad valorem del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, que corresponde al precio de venta al público y la facultad otorgada al DANE para su certificación.

También existe identidad de cargo o causa petendi porque los demandantes formulan un cargo equivalente al ya decidido previamente por la Corte al cuestionar nuevamente estas disposiciones porque consideran que violan el principio de legalidad en sus aspectos de reserva de ley y certeza tributaria consagrados en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, asuntos que ya fueron resueltos en la Sentencia C-511 de 2019.

Finalmente, se mantiene el mismo parámetro de constitucionalidad, de manera que se configura cosa juzgada, que impide que esta Corte profiera un nuevo pronunciamiento de fondo en el caso bajo estudio.

De conformidad con lo expuesto, la Corte declarará en la parte resolutiva de esta providencia estarse a lo resuelto en la Sentencia C-511 de 2019 respecto de las expresiones de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016 que fueron declarados exequibles por los cargos analizados en dicha providencia.

2.2 Ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los demás contenidos normativos demandados de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016

2.2.1 En reiterada jurisprudencia constitucional se ha precisado que la competencia de la Corte para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas depende del cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991^[25] y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, no estándolo, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos^[26].

En relación con los requisitos, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991^[27] establece que las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) el señalamiento de las disposiciones legales acusadas como inconstitucionales, (ii) la determinación de las normas constitucionales que se estiman infringidas, (iii) los argumentos por los cuales dichas normas se estiman violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite previsto en la Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y la forma en que fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para conocer de la demanda.

En cuanto a las razones por las cuales las normas constitucionales se estiman violadas, esta Corporación ha indicado que su señalamiento se somete a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusión en el marco del control abstracto a partir de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior.

Según la jurisprudencia constitucional, tales razones o concepto de la violación consisten en que se formule al menos un cargo de inconstitucionalidad, expresando las razones o motivos por los cuales se considera que los textos constitucionales han sido infringidos.

La jurisprudencia ha expresado que se le impone al demandante “una carga de contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas cumplan con los requisitos de claridad^[28], certeza^[29], especificidad^[30], pertinencia^[31] y suficiencia^[32]. El cumplimiento de estas exigencias le permitirá al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto constitucional.

2.2.2. En el asunto bajo estudio, la Sala concluye que respecto del resto de los contenidos normativos de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016 que se demandan y no fueron objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-511 de 2019, se debe proferir una sentencia inhibitoria, por cuanto existe ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con las siguientes razones:

(i) Sobre el artículo 19,  los demandantes acusan el siguiente texto del inciso segundo: “La base gravable del componente ad valórem es el precio de venta al público por unidad de 750 cc, sin incluir el impuesto al consumo o la participación, certificado anualmente por el DANE, garantizando la individualidad de cada producto.”; y del inciso primero del parágrafo segundo de la misma norma: “Para efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra facultado para desarrollar directa o indirectamente a través de terceros, todas las gestiones indispensables para determinar anualmente el precio de venta al público de los productos sujetos al impuesto de consumo.” En cuanto al artículo 20 de la misma Ley, demandaron el numeral segundo, en el aparte siguiente: “2. Componente ad valórem. El componente ad valórem del impuesto al consumo de licores, aperitivos y similares, se liquidará aplicando una tarifa del 25% sobre el precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación, certificado por el DANE.”   

(ii) Según se analizó en el anterior acápite, existe cosa juzgada constitucional frente a las expresiones ya demandadas y declaradas exequibles mediante la Sentencia C-511 de 2019, conforme se evidencia en el siguiente cuadro:

Disposiciones analizadas y declaradas exequibles en la Sentencia C-511 de 2019	Disposiciones analizadas en la presente Sentencia
Artículo 19. Modifíquese el artículo 49 de la Ley 788 de 2002 el cual quedará así:
“Artículo 49. Base gravable. El impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos similares está conformado por un componente específico y uno ad valórem. La base gravable del componente específico es el volumen de alcohol que contenga el producto, expresado en grados alcoholimétricos. La base gravable del componente ad valórem es el precio de venta al público por unidad de 750 cc, sin incluir el impuesto al consumo o la participación, certificado anualmente por el DANE, garantizando la individualidad de cada producto. (…) PARÁGRAFO 2o. Para efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra facultado para desarrollar directa o indirectamente a través de terceros, todas las gestiones indispensables para determinar anualmente el precio de venta al público de los productos sujetos al impuesto de consumo. Esta certificación deberá expedirse antes del 1o de enero de cada año. (…)	“Artículo 49. Base gravable. El impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos similares está conformado por un componente específico y uno ad valórem. La base gravable del componente específico es el volumen de alcohol que contenga el producto, expresado en grados alcoholimétricos. La base gravable del componente ad valórem es el precio de venta al público por unidad de 750 cc, sin incluir el impuesto al consumo o la participación, certificado anualmente por el DANE, garantizando la individualidad de cada producto. (…) PARÁGRAFO 2o. Para efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra facultado para desarrollar directa o indirectamente a través de terceros, todas las gestiones indispensables para determinar anualmente el precio de venta al público de los productos sujetos al impuesto de consumo. Esta certificación deberá expedirse antes del 1o de enero de cada año. (…)
ARTÍCULO 20. Modifíquese el artículo 50 de la Ley 788 de 2002 el cual quedará así:
(…) 2. Componente ad valórem. El componente ad valórem del impuesto al consumo de licores, aperitivos y similares, se liquidará aplicando una tarifa del 25% sobre el precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación, certificado por el DANE. La tarifa aplicable para vinos y aperitivos vínicos será del 20% sobre el precio de venta al público sin incluir los impuestos, certificado por el DANE.	(…) 2. Componente ad valórem. El componente ad valórem del impuesto al consumo de licores, aperitivos y similares, se liquidará aplicando una tarifa del 25% sobre el precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación, certificado por el DANE. La tarifa aplicable para vinos y aperitivos vínicos será del 20% sobre el precio de venta al público sin incluir los impuestos, certificado por el DANE.

(iii) De esta manera, subsisten presuntos cargos frente a las expresiones “La base gravable del componente ad valórem es el…” “…por unidad de 750 cc, sin incluir el impuesto al consumo o la participación” contenidas en el inciso segundo; y “Para efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra facultado….” contenida en el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1816 de 2016; así como frente a la expresión “Componente ad valórem. El componente ad valórem del impuesto al consumo de licores, aperitivos y similares, se liquidará aplicando una tarifa del 25% sobre el precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación…” del numeral segundo del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016. 

(iv) Respecto de estas expresiones demandadas, la Corte encuentra que estas, independientemente de las disposiciones frente a las cuales se configura cosa juzgada constitucional, no constituyen enunciados normativos con sentido completo y autónomo, que permitan su control de constitucionalidad.

Así, sobre las expresiones del inciso segundo y parágrafo segundo del artículo 19 de la Ley 1816 de 2016 “La base gravable del componente ad valórem es el …” “…por unidad de 750 cc, sin incluir el impuesto al consumo o la participación” y “Para efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra facultado…” esta Corporación evidencia que no tienen un contenido normativo autónomo, independiente ni completo que pueda ser objeto de análisis constitucional, sino que, para su integral comprensión y entendimiento, es necesario recurrir a las expresiones declaradas exequibles por esta Corte mediante la Sentencia C-511 de 2019.

(v) Adicionalmente, los demandantes no logran construir un concepto de la violación respecto de las expresiones de las disposiciones demandadas sobre las cuales no existe cosa juzgada constitucional, debido a que no explicaron por qué eran inconstitucionales los demás contenidos normativos de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, por lo que no es posible verificar si existe una oposición entre estos y los preceptos constitucionales presuntamente vulnerados de los artículos 150-12, 338 y 363 CP.

En primer lugar, los cargos contra estas expresiones son ineptos, debido a que los demandantes concentraron sus argumentos en cuestionar nuevamente por los mismos cargos de presunto desconocimiento del principio de legalidad en sus aspectos de reserva de ley y certeza tributaria consagrados en los artículos 150-12 y art. 338 CP, las expresiones ahora demandadas, que no tienen sentido completo sino en el marco de una lectura conjunta e integral con las expresiones que ya fueron analizadas y resueltas anteriormente por esta Corte. Por tanto, la Sala evidencia que los demandantes vuelven a plantear en esta ocasión el mismo cuestionamiento constitucional respecto de la base gravable del componente ad valorem referido al precio de venta al público del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, cuya facultad de certificación se otorga al DANE. De manera que no logran configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad frente a las disposiciones restantes.

En segundo lugar, es necesario poner de relieve que en la Sentencia C-511 de 2019 las expresiones demandadas fueron necesariamente analizadas e interpretadas de manera sistemática, integral y conjunta con el resto del contenido normativo del inciso 2º y parágrafo 2º del artículo 19 y el numeral 2º del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016.

En tercer lugar, sobre el numeral segundo del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016 la Sala observa que los demandantes se limitan a manifestar subjetivamente su inconformidad con la implementación que viene realizando el DANE sobre la facultad de certificación y la metodología utilizada, razones que no constituyen argumentos de constitucionalidad sino de legalidad y de conveniencia relativa a la política tributaria, y que no son competencia de este Tribunal sino del legislador, del gobierno y de las autoridades administrativas responsables.

(vi) Finalmente, la Corte constata que los demandantes no argumentan de forma suficiente para generar una duda mínima razonable sobre los presuntos nuevos cargos por violación del debido proceso y derecho de defensa -art.29 CP-, seguridad jurídica y equidad tributaria -art. 363 CP- frente a las normas objetadas, debido a que no pantean un verdadero cargo al no fundamentarse el concepto de la violación sobre los contenidos de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2019 por estos cargos, como también lo evidencian la mayoría de los intervinientes y el concepto del Procurador General de la Nación.

(vii) La Sala Plena concluye por tanto que no existe argumento alguno –claro, cierto, especifico, pertinente ni suficiente– que constituya un auténtico cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de legalidad en sus aspectos de reserva de ley y certeza tributaria -arts. 150-12 y 338 CP-, equidad tributaria -art. 363 CP-, ni por desconocimiento del debido proceso, derecho de defensa -art. 29 CP- y seguridad jurídica, razón por la que la Corte se declarará inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo en relación con el resto de las expresiones demandadas contenidas en el inciso segundo y el parágrafo segundo del artículo 19 y el numeral segundo del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016, que no constituyen cosa juzgada constitucional, por ineptitud sustantiva de la demanda.

3. Síntesis de la decisión

En primer término, la Corte encuentra configurada la cosa juzgada respecto de algunas expresiones normativas contenidas en los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, toda vez que mediante Sentencia C-511 de 2019, se pronunció sobre su constitucionalidad, frente al mismo cargo que se plantea en esta oportunidad, relativo al respeto del principio de legalidad y certeza tributaria.

De otra parte, al examinar la aptitud de los demás cargos de inconstitucionalidad formulados contra otras expresiones contenidas en los artículos 19 y 20 acusados, la Corte constató que (i) estas expresiones no constituyen enunciados normativos con sentido autónomo que permitan control de constitucionalidad; y (ii) los demandantes no logran construir un concepto de violación, debido a que no explican las razones por las cuales son inconstitucionales, de modo que no es posible verificar si existe una oposición entre tales contenidos normativos y los artículos 150-2, 338 y 363 de la Constitución, que consagran los principios de legalidad, certeza y equidad tributaria.

En particular, advierte la Corte que dichas expresiones fueron analizadas e interpretadas de manera sistemática, integral y conjunta con el resto del contenido normativo de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, frente a los mismos cargos ya analizados en la sentencia C-511 de 2019, en la medida en que no configuran preceptos autónomos ni independientes que puedan ser objeto de un nuevo examen de constitucionalidad, sino que dependen de las expresiones que ya fueron declaradas exequibles en la sentencia en mención.

Adicionalmente, en relación con el numeral 2 del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016, los demandantes se limitaron a exponer su inconformidad con la implementación que viene realizando el DANE en desarrollo de la facultad de certificación y la metodología utilizada, razones que no constituyen argumentos de constitucionalidad sino de legalidad y de conveniencia relativas a la política tributaria, las cuales no son competencia de este Tribunal sino del legislador, del Gobierno y de las autoridades administrativas responsables. En realidad, los demandantes no plantean argumentos que generen una duda mínima razonable sobre los presuntos nuevos cargos por violación del debido proceso y derecho de defensa, seguridad jurídica y equidad tributaria, en relación con las normas impugnadas, razones que conducen a la Corte a inhibirse de proferir una decisión de fondo acerca de las demás expresiones normativas no cobijadas por la Sentencia C-511 de 2019.