VI.Conclusión
107.Por cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda del modo siguiente a la cuestión planteada por el Finanzgericht Bremen (Tribunal de lo Tributario de Bremen, Alemania):
«El artículo 4 del Reglamento (CE) n.º883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la normativa de un Estado miembro que establece que un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, solo puede disfrutar de una asignación por hijo a cargo durante los tres primeros meses de su residencia en ese Estado miembro a condición de que perciba ingresos nacionales durante este período, mientras que un nacional de dicho Estado miembro que regrese a este tras haber residido en otro Estado miembro en virtud del Derecho de la Unión sí tiene derecho a dicha asignación desde su retorno, sin estar sujeto a requisito alguno de ingresos.»
Lengua original: francés.
Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) N.º1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE (DO 2004, L158, p.77; corrección de errores en DO 2004, L229, p.35, y DO 2007, L204, p.28).
Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2004, L166, p.1; corrección de errores en DO 2004, L200, p.1)
Sentencia de 11 de noviembre de 2014 (C‑333/13, EU:C:2014:2358; en lo sucesivo, «sentencia Dano»).
Sentencia de 15 de septiembre de 2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597; en lo sucesivo, «sentencia Alimanovic»).
Sentencia de 25 de febrero de 2016 (C‑299/14, EU:C:2016:114; en lo sucesivo, «sentencia García-Nieto y otros»).
El artículo 1, letraz), del Reglamento n.º883/2004 establece que «para los fines del presente Reglamento[,] se entiende por […] “prestaciones familiares” todas las prestaciones en especie o en metálico destinadas a hacer frente a los gastos familiares, con exclusión de los anticipos de pensiones alimenticias y los subsidios especiales de natalidad y adopción mencionados en el anexoI». El artículo 3, apartado 1, letraj), de este Reglamento dispone que este se aplicará a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con las prestaciones familiares.
Sentencia de 14 de junio de 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).
Sentencia Alimanovic, apartados 40 a 43 y46.
Sentencia de 6 de octubre de 2020 (C‑181/19, EU:C:2020:794; en lo sucesivo, «sentencia Jobcenter Krefeld»).
Sentencia Dano, apartado78.
Sentencia Dano, apartados 69 y81.
Véanse las conclusiones presentadas en el asunto Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341), punto107.
Sentencia Dano, apartado79.
Sentencia Dano, apartado83.
Apartados 29 y34.
Sentencia Alimanovic, apartados 27 y55.
Sentencia Alimanovic, apartados 56 y57.
Sentencia Alimanovic, apartado60.
El Sr.Peña Cuevas había entrado en Alemania con su hijo para reunirse con su esposa, la Sra.García-Niieto, que había entrado anteriormente en Alemania con su hija y se había inscrito como solicitante de empleo para, posteriormente, trabajar como ayudante de cocina. Sentencia García-Nieto y otros, apartados 28 y29.
Sentencia García-Nieto y otros, apartado44.
Sentencia Dano, apartado 84 y fallo.
Sentencia García-Nieto y otros, apartado 53 y fallo.
Sentencia Alimanovic, apartado 63 y fallo.
Véanse las sentencias Dano, apartado 74; Alimanovic, apartado 50, y García-Nieto y otros, apartado 39. El subrayado esmío.
Sentencia Jobcenter Krefeld, apartados 67 y68.
Sentencia Jobcenter Krefeld, apartado 49. El Tribunal de Justicia puso de relieve, en el apartado 52 de esta sentencia, que esta interpretación evita así que una persona que tiene la intención de abandonar, junto con su familia, su Estado miembro de origen para ir a trabajar a otro Estado miembro, se exponga al riesgo, en el supuesto de que pierda el empleo, de tener que interrumpir la escolarización de sus hijos y regresar a su país de origen al no poder beneficiarse de las prestaciones sociales establecidas en el Derecho nacional que le permitirían disponer de medios de subsistencia suficientes.
Véase el artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º492/2011.
Sentencia Jobcenter Krefeld, apartado 55. Asimismo, como ha señalado la doctrina al hacer referencia a los apartados 64 y 65 de esa sentencia, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 «no ha realizado una codificación completa de las condiciones en las que los ciudadanos de la Unión que hacen uso de su derecho a la libre circulación disfrutan del derecho a la igualdad de trato con los nacionales del Estado miembro de acogida, y la excepción a este principio contenida en esta disposición solo se aplica en las situaciones en las que el derecho de residencia se basa en esta Directiva»: Lenaerts, K., y Adam, S., «La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne», Cahiers de droit européen, 2021, n.º2, 2021, pp.307 a 417, en particular p.327. Asimismo, ha de recordarse a este respecto, como señaló el Abogado General Richard de la Tour en sus conclusiones presentadas en el asunto The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:515), punto 75 y nota a pie de página 62, que un derecho de residencia puede estar basado en otra disposición de Derecho de la Unión (véase la sentencia Jobcenter Krefeld, apartado 90 y fallo), sino también en una disposición del Derecho nacional más favorable (véanse, en particular, las sentencias de 7 de septiembre de 2004, Trojani, C‑456/02, EU:C:2004:488, y de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido, C‑308/14, EU:C:2016:436).
Véanse los puntos 32 y 33 de las presentes conclusiones. El artículo 7, apartado 1, letrab), de la Directiva 2004/38 dispone que «todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si […] dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida». El subrayado esmío.
A diferencia del presente asunto, esos tres asuntos versaban sobre prestaciones especiales en metálico no contributivas, reguladas por el artículo 70, apartado 2, del Reglamento n.º883/2004, y comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 4 del citado Reglamento (sentencia Dano, apartado 55) y consideradas como prestaciones de asistencia social a efectos de la Directiva 2004/38.
Véase, a este respecto, la sentencia García-Nieto y otros, apartado40.
Véase, en particular, la sentencia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458), apartado31.
Véase, en particular, la sentencia de 6 de octubre de 2021, A (Cruce de fronteras a bordo de una embarcación de recreo) (C‑35/20, EU:C:2021:813), apartados 49 y50.
De conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Directiva y disfrutan de los derechos conferidos por esta los ciudadanos de la Unión que se trasladen a, o residan en, un Estado miembro distinto del Estado del que tengan la nacionalidad, así como los miembros de su familia, tal como se definen en el artículo 2, punto 2, de la citada Directiva. A este respecto, véase, en particular, la sentencia de 10 de septiembre de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693), apartado 54 y jurisprudencia citada.
El subrayado es mío. Sentencias Dano, apartado 69; Alimanovic, apartado 49, y García-Nieto y otros, apartado38.
El subrayado esmío.
El subrayado esmío.
Ha de recordarse que, en lo que atañe al contexto global de la Directiva 2004/38, esta prevé «un sistema gradual en materia de derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, que recoge en sustancia las etapas y las condiciones previstas en los diferentes instrumentos del Derecho de la Unión y en la jurisprudencia anteriores a dicha Directiva, hasta llegar al derecho de residencia permanente». Véase, en particular, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Ziolkowski y Szeja (C‑424/10 y C‑425/10, EU:C:2011:866), apartado38.
Sentencia de 2 de octubre de 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809), apartado 47 y jurisprudencia citada.
Sentencia de 14 de junio de 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).
Sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), apartados 68 y 75: «[…] nada se opone, en principio, a que la concesión de prestaciones sociales a ciudadanos de la Unión que no ejercen actividades económicas esté supeditada a la exigencia de que estos cumplan los requisitos para gozar del derecho de residencia legal en el Estado miembro de acogida». El subrayado esmío.
Ha de recordarse a este respecto que, en el apartado 68 de dicha sentencia Comisión/Reinoo Unido, el Tribunal de Justicia se remite al apartado 44 de la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565) y al apartado 83 de la sentencia Dano. De estos apartados se desprende que se trata de un «derecho de residencia en virtud de la Directiva 2004/38 en el Estado miembro de acogida» (el subrayado es mío). Por consiguiente, los diferentes tipos de derechos de residencia reconocidos en esta Directiva, en sus artículos 6, 7 y 16, son todos derechos de residencia legal en virtud de esta última.
Sentencias de 19 de septiembre de 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565), apartado 61; Dano, apartado 63; Alimanovic, apartado 44, y García-Nieto y otros, apartado38.
Sentencia de 6 de octubre de 2020, Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794), apartado 57 y jurisprudencia citada.
El propio Gobierno alemán admite que la asignación por hijo a cargo en cuestión en el litigio principal no queda comprendida en la asistencia social, en el sentido estricto del artículo 24 de la Directiva 2004/38, sino en el artículo 3, apartado 1, letraj), del Reglamento n.º883/2004, en relación con el artículo 1, letraz), de este. En efecto, ese Gobierno indica que esta asignación se asemeja a una prestación en metálico destinada a compensar las cargas familiares, que se abona con independencia de las necesidades de asistencia.
Sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), apartado 60. Véase asimismo la sentencia de 15 de julio de 2021, A (Atención sanitaria pública) (C‑535/19, EU:C:2021:595), apartado 29 y jurisprudencia citada.
Véase la definición del término «prestaciones familiares» recogida en el artículo 1, letraz), del Reglamento n.º883/2004, que figura en la nota a pie de página 7 de las presentes conclusiones.
Sentencia García-Nieto y otros, apartado 45. Véanse, a este respecto, las conclusiones del Abogado General Wathelet presentadas en el asunto Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341), punto70.
Ha de recordarse a este respecto que la jurisprudencia derivada de las sentencias Dano, Alimanovic y García-Nieto y otros se funda en la excepción prevista por el legislador de la Unión en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 en materia de «prestaciones de asistencia social». Sin embargo, en esas sentencias, resultaba posible excluir a los ciudadanos de la Unión de que se trataba del disfrute de estas prestaciones debido a que estos residían desde hacía más de tres meses sin cumplir los requisitos de residencia del artículo 7, apartado 1, letrab), de esta Directiva (sentencia Dano, apartados 75 y 76), o únicamente en un derecho de residencia basado en el artículo 14, apartado 4, letrab), de la citada Directiva (sentencia Alimanovic, apartados 57 a 58), o bien llevaban residiendo menos de tres meses pero solicitaban prestaciones de asistencia social (como en el asunto García-Nieto y otros).
Conclusiones presentadas en el asunto caso A (Atención sanitaria pública) (C‑535/19, EU:C:2021:114), punto153.
Véanse los puntos 46 y 49 de las presentes conclusiones. A este respecto, me parece útil observar que el derecho de residencia de la demandante en el litigio principal no se basa en modo alguno en un derecho de residencia legal conforme al Derecho nacional, que no cumpliría los requisitos de residencia establecidos en el artículo 7 de la Directiva 2004/38, como ocurría, en particular, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Ziolkowski y Szeja (C‑424/10 y C‑425/10, EU:C:2011:866), apartado 47, citada por la Comisión en su respuesta escrita a las preguntas del Tribunal de Justicia, o, incluso, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602), apartado 81. A este respecto, ha de recordarse que en el apartado 46 de la citada sentencia Ziolkowski y Szeja, el Tribunal de Justicia declaró que «el concepto de residencia legal implícito en los términos “que hayan residido legalmente”, enunciados en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 debe entenderse referido a una residencia de conformidad con las condiciones previstas por esa Directiva, en especial las enunciadas en el artículo 7, apartado 1, de esta» (el subrayado es mío). Por consiguiente, como ya he señalado, una residencia puede ser legal, en el sentido de la citada Directiva, si se cumplen otros requisitos de esta, tales como, en especial, los establecidos en su artículo 6. Véanse, a este respecto, mis consideraciones recogidas en los puntos 42 a 49 de las presentes conclusiones.
Ha de observarse que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), apartados 66 a 68, consideró que la Directiva 2004/38 se aplica por cuanto atañe a los complementos familiares por hijo a cargo, tras precisar, en el apartado 61, que estas son prestaciones de seguridad social. No obstante, ha de recordarse que este asunto versaba sobre un recurso en el que se solicitaba que se declarase que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 4 del Reglamento n.º883/2004 al supeditar la concesión de estas prestaciones a un requisito de residencia legal en su territorio. Me parece útil señalar que, en esa sentencia, el Tribunal de Justicia hizo referencia directa al derecho de residencia reconocido en el artículo 7, apartado 1, y en el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2004/38, así como en los artículos 12 y 13 de esta (apartados 81, 82 y 84). En cambio, no hizo mención alguna al artículo 6 de la citada Directiva.
Véanse los puntos 57 y 60 de las presentes conclusiones.
Véase el punto 6 de las presentes conclusiones.
El Gobierno checo y la Comisión consideran que la cuestión de si la disposición nacional controvertida establece una discriminación por razón de la nacionalidad debe analizarse únicamente a la luz del artículo 4 del Reglamento n.º883/2004.
Véanse los puntos 29 a 60 de las presentes conclusiones.
Véase, por analogía, la sentencia de 11 de abril de 2013, Jeltes y otros (C‑443/11, EU:C:2013:224), apartado59.
Además, la disposición nacional controvertida no es conforme al objetivo de libre circulación garantizado por la Directiva 2004/38 y el Reglamento n.º883/2004.
Véase el punto 79 de las presentes conclusiones.
Sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), apartados 68 y75.
Es evidente que los nacionales alemanes residen en su Estado miembro de origen al amparo de su Derecho nacional.
La doctrina ha señalado, en particular, que «si bien la mayor parte de los asuntos en materia de ciudadanía han sido decididos conforme al modelo de no discriminación/igualdad de trato, el paso más general hacia a un planteamiento de restricciones/acceso al mercado observado en otros ámbitos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la libre circulación también puede apreciarse en el ámbito de la ciudadanía de la Unión»: véase Barnard, C., Barnard, «The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms», 6.ªed., Oxford University Press, Oxford, 2019 (6.ªed.) pp.352 a 360, en particular p.357, y, del mismo autor, Editorial Comments, «Two-speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?», Common Market Law Review, vol.45, n.º1, 2008, pp.1 a 8. Véase, asimismo, Nic Shuibhne, N., «What I Tell You Three Times Is True: Lawful Residence and Equal Treatment after Dano», Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol.23, n.º6, 2016, pp.908 a936.
Sentencia de 14 de junio de 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).
Para ilustrar este extremo, el Gobierno alemán menciona a Bulgaria, donde el importe de los complementos familiares por hijo a cargo es considerablemente inferior al de Alemania.
Véase en particular, por analogía, la sentencia de 26 de octubre de 2006, Tas-Hagen y Tas (C‑192/05, EU:C:2006:676), apartado 33 y jurisprudencia citada.
Véase el documento de Eurostat titulado «Fertility Statistics», relativo a las estadísticas de fecundidad: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Fertility_statistics.
El concepto de «carga excesiva» debe apreciarse teniendo en cuenta no solamente los eventuales gastos adicionales al comienzo, sino también los beneficios económicos a largo plazo. A este respecto, cabe establecer un paralelismo entre los gastos de formación que, en un contexto de libre circulación de personas, puede registrar una tendencia a crecer en determinados ámbitos, pero se insertan en una perspectiva de crecimiento económico y de adecuación de la mano de obra a las necesidades del mercado de trabajo.
Véase en particular, por analogía, la sentencia de 20 de junio de 2013, Giersch y otros (C‑20/12, EU:C:2013:411), apartado 52 y jurisprudencia citada.
Véase, a este respecto, en particular, por analogía, la sentencia de 13 de abril de 2010, Bressol y otros (C‑73/08, EU:C:2010:181), apartado 71: «Es importante que este examen objetivo, detallado y con cifras concretas, pueda probar con datos fiables, contrastados y fehacientes que efectivamente existen riesgos para la salud pública». El subrayado esmío.
Véanse, en particular, las sentencias de 14 de diciembre de 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695), apartados 52 y 53; de 16 de octubre de 2012, Hungría/Eslovaquia (C‑364/10, EU:C:2012:630), apartado 58 y jurisprudencia citada; de 12 de marzo de 2014, O. y B. (C‑456/12, EU:C:2014:135), y de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros (C‑202/13, EU:C:2014:2450).
Sentencias de 14 de diciembre de 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695), apartado 54, y de 16 de octubre de 2012, Hungría/Eslovaquia (C‑364/10, EU:C:2012:630), apartado 58. El subrayado esmío.
Véanse, en particular, las sentencias de 12 de marzo de 1996, Pafitis y otros (C‑441/93, EU:C:1996:92), apartado 68, y de 12 de mayo de 1998, Kefalas y otros (C‑367/96, EU:C:1998:222), apartado22.
Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros (C‑202/13, EU:C:2014:2450), apartado55.
Sentencia Dano, apartado78.
Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Bélgica (C‑577/10, EU:C:2012:814), apartado 53 y jurisprudencia citada. Véanse también mis conclusiones presentadas en el asunto McCarthy y otros (C‑202/13, EU:C:2014:345), punto134.
Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto McCarthy y otros (C‑202/13, EU:C:2014:345), punto139.
Véanse los puntos 39 y ss. de las presentes conclusiones.
Sentencia Alimanovic, apartado59.
Ha de recordarse que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º883/2004 dispone que «las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo al presente título». El artículo 11, apartado 3, letrasa) ye), de este Reglamento dispone que, a reserva de lo dispuesto en los artículos 12 a 16, la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro, y cualquier otra persona a la que no le sean aplicables las disposiciones de las letrasa) ad) estará sujeta a la legislación del Estado miembro de residencia, sin perjuicio de otras disposiciones contenidas en el presente Reglamento que le garanticen prestaciones en virtud de la legislación de uno o varios de los demás Estados miembros.
Sentencia de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), apartado 66 y jurisprudencia citada.