ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 120/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 20 DE SEPTIEMBRE DE 2022. PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ. SECRETARIOS: FERNANDO SOSA PASTRANA Y OMAR CRUZ CAMACHO.

a) En su primer concepto de invalidez señala que el requisito previsto en la fracción II del artículo 29 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera Policial del Estado y Municipios de Guanajuato, impide de manera injustificada que las personas puedan reincorporarse al servicio aunque hayan cumplido sus sanciones.

b) Señala que la medida es irrazonable porque no permite identificar si la suspensión o inhabilitación se impuso por resolución firme, su naturaleza (administrativa, penal, civil o política), la falta (grave o no grave), el límite temporal (si la sanción se impuso hace varios años o de manera reciente) o si ya se cumplió la sanción o sigue vigente.

c) Por tanto, estima que el requisito vulnera los derechos de igualdad y no discriminación, de trabajo y de acceso a un empleo público.

d) Añade que si bien la medida regula un puesto afín a la seguridad pública, lo cierto es que resulta sobre–inclusiva y genera una prohibición absoluta para las personas que se encuentran en ese supuesto.

e) Considera que para ser válida, el legislador debió examinar las funciones del cargo y sólo luego señalar las conductas vinculadas estrechamente con el mismo, o señalar que la conducta es tan gravosa que impacta en la sociedad y en el correcto desempeño del cargo.

f) Estima que la fracción impugnada provoca un efecto inusitado y trascendente, contraviniendo el artículo 22 constitucional indirectamente, porque la sanción impuesta a una persona en un determinado tiempo adquiere un efecto permanente.

g) Finalmente, considera que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe analizar el requisito con un escrutinio ordinario o de razonabilidad. Señala que si bien la medida pudiera tener un fin constitucionalmente válido, conforme a los principios que rigen la actuación de las instituciones de seguridad pública, según el artículo 21 constitucional, lo cierto es que no tiene una relación directa, clara e indefectible con dicho fin, porque no hay una base objetiva que permita determinar que una persona en ese supuesto no podría ejercer su función con rectitud, probidad y honorabilidad.

h) En su segundo concepto de invalidez, la CNDH señala que el requisito previsto en la fracción IV del artículo 29 vulnera el principio de presunción de inocencia como regla de trato en su vertiente extraprocesal, porque excluye a quienes se encuentran en un proceso judicial o administrativo, aunque todavía no se haya determinado su responsabilidad por la autoridad competente.

i) Señala que los principios garantistas del derecho penal aplican al derecho administrativo sancionador, por lo que nada impide que la porción normativa relativa al proceso administrativo pueda ser analizada a la luz del principio de presunción de inocencia.

j) Por otra parte, estima que el requisito vulnera el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad, porque es sobre–inclusivo, ya que impide reingresar al servicio a las personas que estén sujetas a cualquier proceso judicial, con independencia del tipo de juicio, la materia (familiar, civil, mercantil, etcétera), la calidad de la persona o la entidad federativa del proceso.

3. Artículos constitucionales violados. La CNDH considera que las normas impugnadas violan los artículos 1o., 5o., 14, 16, 20, apartado B, fracción I, y 35, fracción VI, de la Constitución Federal; 1, 2, 8.2, 9, 23 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 2, 14.2, 25 y 26 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.

4. Admisión y trámite. Mediante acuerdo de veinticuatro de agosto de dos mil veintiuno, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad y lo turnó al Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá para que fungiera como instructor del procedimiento.

5. Luego, mediante acuerdo de veintisiete de agosto del propio año, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y ordenó dar vista a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Guanajuato para que rindieran su informe, así como a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo correspondiente.

6. Informe del Poder Ejecutivo. Mediante escrito recibido el trece de octubre de dos mil veintiuno, el Gobernador del Estado de Guanajuato rindió el informe de ley, donde en resumen expuso lo siguiente:

a) En la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, reglamentaria del artículo 21 constitucional, se desarrollan los principios y los requisitos de ingreso y de permanencia de los funcionarios del sistema; estos requisitos fueron retomados en el ámbito local en la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato. La Ley del Servicio Profesional de Carrera Policial forma parte de ese marco legislativo en materia de seguridad pública, ley de donde derivan los requisitos de reingreso impugnados por la CNDH.

b) Estima que existen diversos precedentes aplicables al caso: conforme a la acción de inconstitucionalidad 89/2018, existe un régimen especial para los funcionarios de seguridad pública, lo que justifica los requisitos especiales de ingreso y de permanencia para cumplir con los principios del artículo 21 constitucional.

c) En la acción de inconstitucionalidad 23/2009, el Pleno reconoció la validez del requisito de no encontrarse sujeto a proceso penal, enfatizando la importancia de contar con policías con un elevado valor ético.

d) En cuanto a los requisitos de permanencia, en la tesis P./J. 30/2018, de rubro: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. DEBE REALIZARSE UNA INTERPRETACIÓN CONFORME DEL REQUISITO DE PERMANENCIA EN EL CARGO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 34, FRACCIÓN II, INCISO E), EN RELACIÓN CON EL INCISO F) DE LA FRACCIÓN I, ASÍ COMO EN EL ARTÍCULO 35, FRACCIÓN II, INCISO A), EN RELACIÓN CON EL INCISO B) DE LA FRACCIÓN I, AMBOS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, A EFECTO DE QUE NO VULNEREN ESTE DERECHO.", se sostuvo que cuando un servidor público de seguridad pública esté sujeto a un proceso penal debe ser suspendido provisionalmente hasta que se resuelva su proceso, pudiendo ser reinstalado si obtiene sentencia absolutoria.

e) Al resolver el amparo en revisión 442/2017, la Segunda Sala sostuvo que no es posible alegar el principio de presunción de inocencia en los procedimientos de separación cuando se incumplan los requisitos de permanencia en el servicio.

f) Finamente, al resolver el amparo en revisión 364/2020, la Segunda Sala concluyó que los requisitos de ingreso no resultan contrarios al derecho de libertad laboral; en el mismo sentido, al resolver la acción de inconstitucionalidad 23/2009, el Pleno sostuvo que la libertad de trabajo no es absoluta en el caso de los miembros de las corporaciones policiales.

g) Del primer concepto considera que de una interpretación gramatical se extrae que la norma impugnada se refiere a una acción cuyos efectos sancionatorios se mantienen en el presente. Asimismo, de una interpretación sistemática con la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública se refuerza la consideración de que tiene efectos presentes, pues esta legislación establece como requisitos de ingreso y de permanencia "no estar suspendido o inhabilitado" y "(no) haber sido destituido por resolución firme como servidor público", respectivamente [artículo 88, fracción XI, inciso a), y fracción XIII, inciso b)].

h) Añade que la interpretación conforme (gramatical y sistemática) es posible porque la norma impugnada no discrimina mediante una categoría sospechosa, conforme a diversas tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.(1)

i) Respecto del test de proporcionalidad, la autoridad coincide con la CNDH en que la norma impugnada tiene como fin constitucional cumplir con el principio de honradez que rige la actuación de las instituciones de seguridad pública, conforme al artículo 21 constitucional.

j) Refiere que, según la CNDH, la norma impugnada no cumple con la segunda grada del test, porque no tiene una relación con el cumplimiento de la finalidad al "no (existir una) base objetiva (que permita) determinar que una persona que no ha sido sancionada en el pasado ejercerá las funciones correspondientes al cargo con rectitud, probidad y honorabilidad ..."

k) Sin embargo, la autoridad considera que la honradez se relaciona con la honorabilidad, y que el honor no se centra en la calidad de la persona o en su dimensión subjetiva, sino en la dimensión objetiva entendida como la estimación interpersonal que una persona tiene por sus cualidades morales y profesionales dentro de la comunidad.

l) Por ello, estima que contar con elementos de seguridad pública honorables –en su dimensión objetiva– es acorde con los principios del artículo 21 constitucional, con los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y con la motivación que llevó al legislador a establecer un régimen especial para los funcionarios de dichos cuerpos conforme a la acción de inconstitucionalidad 23/2009.

m) Por lo que hace a la tercera y última grada del test, de la proporcionalidad en sentido estricto, considera que la norma impugnada satisface el fin constitucional en mayor medida de lo que se vulneran los derechos de igualdad y de no discriminación, de trabajo y de acceso a un empleo público.

n) Finalmente, respecto de los derechos de acceso a un cargo público y a la libertad de trabajo, menciona que en la acción de inconstitucionalidad 23/2009, el Tribunal Pleno sostuvo que la "libertad de trabajo no es absoluta y, tratándose de los miembros de las corporaciones policiales, regulados en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, éstos encuadran en un régimen especial por cuanto a los servicios que prestan, ..."

o) En suma, considera que el requisito impugnado busca dar seguimiento al régimen de las responsabilidades administrativas del artículo 109 constitucional; y, conforme a una interpretación conforme, sólo restringe la posibilidad de reintegrarse a los cuerpos policiales cuando los efectos de la suspensión o inhabilitación estén vigentes, de tal forma que se cumpla con los principios constitucionales.

p) Del segundo concepto, la autoridad considera que este requisito también debe analizarse a partir de una interpretación conforme, señala que la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece como requisito de ingreso el de "(no) estar sujeto a proceso penal" (artículo 88, fracción II); por tanto, la norma impugnada debe leerse con la ley general, de tal forma que por "proceso judicial" se entienda "proceso judicial penal".

q) Señala que este requisito de ingreso ya fue reconocido como válido en la acción de inconstitucionalidad 23/2009, donde se sostuvo que "... el hecho de que un miembro de las instituciones policiales se encuentre sujeto a un proceso penal es una circunstancia que debe ser identificada y tratada con singular importancia, debido a la necesidad de consolidar un sistema que ponga de relieve el elevado valor ético que requieren cumplir los miembros de las institucionales policiales, ..."

r) Respecto de no estar sujeto a "proceso administrativo", la autoridad señala que dicha porción se debe interpretar de manera sistemática con la misma ley general, que como requisito de ingreso establece "(las) demás que establezcan otras disposiciones legales" (artículo 88, fracción XIII); por ello, en el ámbito de su competencia conforme al numeral 124 constitucional, la Legislatura Local determinó establecer el requisito combatido.

s) Además, de una interpretación funcional de dicha porción se extrae que también la ley general establece como requisito de ingreso para la carrera ministerial el de no estar sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa federal o local (artículo 52, apartado A, fracción V; y apartado B, fracción VII).

7. Informe del Poder Legislativo. Mediante escrito recibido el trece de octubre de dos mil veintiuno, el presidente de la Mesa Directiva rindió su informe en representación del Congreso del Estado de Guanajuato, donde en resumen señaló lo siguiente:

a) La Ley del Servicio Profesional, impugnada en sus fracciones II y IV del artículo 29, fue emitida conforme a la Constitución Local para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso, permanencia y ascenso en las corporaciones policiales, conforme a la tesis del Pleno, de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."

b) Considera que es infundado el primer concepto de invalidez, porque siguiendo las bases de los párrafos noveno y décimo del artículo 21 constitucional, el Congreso de la Unión emitió la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con fundamento en el artículo 73, fracción XXIII, constitucional.

c) Argumenta que la ley general referida establece como requisito de ingreso y de permanencia en las instituciones policiales la de no estar suspendido e inhabilitado, por ello, y en armonía con dicha disposición, en la fracción II del artículo 29 se estableció el requisito impugnado.

d) Señala que la norma combatida busca garantizar los fines de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, previstos en el artículo 21 constitucional.

e) Agrega que la porción normativa es razonable, pues los derechos fundamentales señalados por la CNDH no son absolutos y tienen como límite los derechos de los terceros, lo que se traduce en que debe prevalecer el interés general de la seguridad pública sobre algún interés particular.

f) Señala que la norma impugnada no discrimina, porque no involucra una categoría sospechosa del artículo primero constitucional, en todo caso, se trata de una restricción que no afecta a un grupo desfavorecido históricamente, sino a un grupo que en los hechos puede llegar a ser diverso y plural.

g) Estima que si los servidores públicos fueron suspendidos o inhabilitados para desempeñar la función policial, ello incide en el incumplimiento de los principios, lo que permite establecer una restricción constitucionalmente válida para reincorporarse al servicio. Al respecto, cita la tesis 2a./J. 38/2016 (10a.), de rubro: "MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. LA PROHIBICIÓN DE REINCORPORARLOS AL SERVICIO CONSTITUYE UNA RESTRICCIÓN CONSTITUCIONAL NO SUSCEPTIBLE DE REVISIÓN."

h) Finalmente, considera que la libertad de trabajo no es absoluta y encuentra sus límites en el artículo 5o constitucional. Cita la tesis P./J. 28/99, de rubro: "LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).". Concluye que el requisito impugnado establece una restricción válida en razón del valor superior protegido que es la seguridad pública.

i) Del segundo concepto, la autoridad considera que el requisito impugnado no vulnera el derecho de presunción de inocencia, porque el requisito protege el valor de la seguridad pública.

j) Afirma que el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal fue interpretado por la Segunda Sala de la Suprema Corte al resolver la contradicción de tesis 21/2010, en el sentido de que la voluntad del Constituyente fue impedir que los miembros de las corporaciones policiales pudieran ser reinstalados en sus cargos cuando hayan sido dados de baja, con independencia de las razones que la hayan sustentado.

k) Estas consideraciones dieron origen a la tesis 2a./J. 103/2010, de rubro: "SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE."

l) Así, considera que el requisito impugnado encuadra en la restricción prevista en el artículo 123 constitucional, porque, para permanecer en su cargo, los miembros de las instituciones de seguridad pública se deben desempeñar con probidad y honradez en lo público y en lo privado, estén en activo o pretendan reincorporarse al servicio.

m) Por otra parte, considera que el requisito tampoco vulnera el principio de certeza jurídica, porque la norma no es amplia ni ambigua, sino que tiene por objeto inhibir conductas de actos susceptibles de mermar la respetabilidad de su actividad, exigencia aplicable a los elementos en activo y a los que quieran reintegrarse al servicio.

8. Opinión de la Fiscalía General de la República y de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal. La Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Gobierno Federal no emitieron su opinión.

9. Alegatos. Mediante escritos recibidos el dieciocho, diecinueve y treinta de noviembre de dos mil veintiuno, el Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, la CNDH y el Poder Ejecutivo de la mencionada entidad rindieron respectivamente sus alegatos.

10. Cierre de la instrucción. Mediante acuerdo de diez de enero de dos mil veintidós, se declaró cerrada la instrucción y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución.