Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 21/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 23 DE NOVIEMBRE DE 2020. PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA. SECRETARIA: GABRIELA ELEONORA CORTÉS ARAUJO.

Fecha: 12-Ago-2022

Dichos Conceptos Pueden Explicarse De La Manera Siguiente

a) Sujeto: La persona física o moral que actualiza el hecho imponible, quedando vinculada de manera pasiva por virtud del nacimiento de la obligación jurídico-tributaria.

b) Hecho imponible: Es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para configurar cada tributo y de cuya realización depende el nacimiento de la obligación tributaria. Constituye el hecho definidor o configurador que identifica a cada tributo, más aún, que legitima la imposición en cuanto a que sólo por su realización puede producirse la sujeción al tributo. En efecto, el hecho imponible debe ser, en todos los casos, un elemento fijado por la ley; se trata siempre de un hecho de naturaleza jurídica, creado y definido por la norma, y que no existe hasta que ésta lo ha descrito o tipificado.

c) Base imponible: El valor o magnitud representativo de la riqueza constitutiva del elemento objetivo del hecho imponible, que sirve para la determinación líquida del crédito fiscal, una vez que se aplica a dicho concepto la tasa o tarifa.

d) Tasa o tarifa: Es la cantidad porcentual o determinada que se aplica sobre la base imponible para efecto de obtener como resultado la determinación del crédito fiscal.

e) Época de pago: Momento o plazo dentro del cual la obligación es exigible y que debe ser cubierta por el sujeto pasivo de la obligación tributaria.

52. Ahora bien, aun cuando los mencionados componentes de los tributos son una constante estructural, su contenido es variable, pues se presentan de manera distinta según el tipo de contribución que se analice, dotando a su vez de una naturaleza propia a cada tributo.

53. Además, de acuerdo con la autonomía de las entidades federativas y con el sistema de distribución de competencias que prevé la Constitución Federal para las entidades federativas, tienen libertad para realizar su propia configuración de las categorías de las contribuciones o tributos, imprimiendo los matices correspondientes a su realidad; sin embargo, esta libertad no autoriza al legislador para desnaturalizar estas instituciones, por lo que debe respetar sus notas esenciales tanto en lo referente a su naturaleza como contribución, como a las notas de sus especies.

54. En efecto, el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación establece la clasificación de las contribuciones distinguiendo cuatro especies del género contribución, a saber: los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos. Estos conceptos los conceptualiza de la siguiente forma:

"Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:

"I. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo.

"II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

"III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.

"IV. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.

"Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace mención la fracción II, las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social.

"Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del artículo 21 de este código son accesorios de las contribuciones y participan de la naturaleza de éstas. Siempre que en este código se haga referencia únicamente a contribuciones no se entenderán incluidos los accesorios, con excepción de lo dispuesto en el artículo 1o."

55. Conforme a lo transcrito, a diferencia de los impuestos que son contribuciones sobre las que, mediante ley, el Estado impone una carga a los gobernados por los hechos o circunstancias que generen sus actividades, los derechos necesariamente implican un hacer del Estado a cambio del pago que, para ello, debe efectuar el particular a fin de obtener el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público (como es el alumbrado público) o por la prestación de un servicio administrativo.

56. Dicho de otro modo, en el caso de los derechos, el hecho imponible lo constituye una actuación de los órganos del Estado y la base o tasa se fijará en razón del valor o costo que este último determine, tiene el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público o el servicio que prestará; mientras que en el caso de los impuestos el hecho imponible está constituido por hechos o actos que sin tener una relación directa con la actividad del ente público en los que es relevante, además, la capacidad contributiva del sujeto pasivo.

57. A partir de los razonamientos antes precisados, con algunas diferencias inherentes a la naturaleza de cada contribución, lo cierto es que todas ellas deben someterse a los principios de legalidad tributaria y contar con los elementos mínimos para su existencia; pues, inversamente, no serán consideradas dentro del marco de constitucionalidad y, en consecuencia, deberán ser expulsadas del sistema jurídico al que pertenezcan.

58. Tratándose de derechos es necesario que el hecho imponible del monto que se busca recaudar observe el principio de proporcionalidad tributaria; es decir, que exista congruencia entre la actuación del Estado y la cuantificación de su magnitud, lo que constituye al elemento tributario conocido como base imponible.

59. La exigencia de congruencia entre hecho imponible y base, además de ser un requisito de proporcionalidad, es también una cuestión de lógica interna de las contribuciones. De lo contrario, existiría imprecisión en torno a cuál es el aspecto objetivo efectivamente gravado y cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula, lo que inclusive puede incidir en la competencia de la autoridad legislativa, pues ésta puede carecer de facultades constitucionales para gravar determinado hecho o acto.

60. En efecto, la distorsión de la relación entre el hecho imponible y la base lógicamente conduce a una imprecisión respecto del aspecto objetivo u objeto que pretendió gravar el legislador, pues mientras el hecho imponible atiende a un objeto, la base mide un objeto distinto; sin embargo, este conflicto debe resolverse atendiendo a la base imponible, en el que debe tomarse en cuenta que la base es el parámetro para determinar el monto que deberá cubrir el sujeto pasivo, pues es a la medida que representa a la que se aplica la tasa o tarifa y que revela el aspecto objetivo del hecho imponible gravado por el legislador.

61. Por lo tanto, la relevancia de los elementos de la contribución, específicamente la base y tarifa del hecho imponible, consiste en que a través de ellos se demuestra si el hecho imponible de la contribución que pretende recaudarse está o no relacionada con su objeto; ya que, de no ser así, el tipo de contribución se vería distorsionado.

62. Establecido lo anterior, los artículos de las Leyes de Ingresos Municipales cuya invalidez se reclama disponen:

63. En términos generales, los artículos transcritos señalan que, para el pago del derecho de alumbrado público, se multiplicarán los metros de frente a la vía pública de cada predio por el coeficiente que resulte de dividir el costo total del servicio entre el total de metros de frente a la vía pública de todos los predios.

64. Al respecto, este Tribunal Pleno observa que si bien el legislador local estableció como base del derecho el costo total del servicio,(9) lo cierto es que el cálculo individualizado del servicio de alumbrado público aplicando la longitud de un predio con relación a la vía pública no respeta los principios constitucionales vinculados a las obligaciones de carácter fiscal.

65. En efecto, como se desprende del criterio P./J. 3/98, de rubro: "DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA.", para la cuantificación de las cuotas en el caso de los derechos por servicio, debe identificarse, por una parte, el tipo de servicio público de que se trate y, por la otra, el costo que le representa al Estado prestar ese servicio, ya que no pueden considerarse para tales efectos, aspectos ajenos a éstos, como lo sería la situación particular del contribuyente o cualquier otro elemento distinto al costo.

66. Esto es, los derechos por servicios son una especie del género "contribuciones" que tiene su causa en la recepción de la actividad de la administración pública, individualizada, concreta y determinada, con motivo de la cual se establece una relación singularizada entre la administración y el usuario, lo que justifica el pago del tributo.(10)

67. Comprender de una forma distinta la naturaleza de un derecho, traería como consecuencia la transgresión a los principios tributarios de proporcionalidad y equidad que consagra el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que no se estaría atendiendo al costo que para el Estado representa prestar el servicio, ni se estaría cobrando un mismo monto a todos aquellos que reciben el mismo servicio; en tanto que los servicios públicos se organizan en función del interés general y, sólo secundariamente, en el de los particulares.

68. En este sentido, las normas analizadas transgreden los principios tributarios de proporcionalidad y equidad, porque fijan el cálculo del monto que corresponde al derecho por la prestación del servicio de alumbrado público a partir de circunstancias que no atienden al valor que representa al Municipio prestar ese servicio; sino que, en adición al costo total del servicio del año inmediato anterior que se establece en la cuenta pública, se introducen elementos ajenos a éste, a fin de determinar el crédito fiscal a cargo del sujeto pasivo.

69. Dicho de otro modo, la base del derecho será el costo total del servicio, pero individualiza el monto total de la contribución (D) a partir del producto que resulte de multiplicar los metros de frente a la vía pública de cada predio (CP) por el coeficiente que resulte de dividir el costo total del servicio (CTS) entre el total de metros de frente a la vía pública de todos los predios (TP):

70. Incluso, los artículos disponen que la autoridad podrá acudir al valor catastral de cada predio, conforme a la información que obre en sus archivos para llevar a cabo el cálculo del derecho que cada contribuyente deberá enterar bimestralmente o, en su caso, con posibilidad de pagarlo de forma anual con el beneficio del 10 % de descuento.

71. Así, resulta evidente que, por una parte, los contribuyentes no pagan de manera proporcional, en atención a la naturaleza de las contribuciones denominadas "derechos"; mientras que, por la otra, se otorga un trato desigual a los gobernados al establecerse diversos montos por la prestación de un mismo servicio que no es posible individualizar a través de la fórmula que el legislador local propuso.

72. De esta forma, el hecho de que la Legislatura Local hubiere establecido que el monto total del derecho por el servicio de alumbrado público se obtiene a partir de la introducción de aspectos desvinculados del costo que le representa al Municipio prestarlo como base de la contribución, tales como los metros de frente del total de todos los predios y el total de metros de frente de cada predio, implica una presunción de la capacidad económica del contribuyente que se vincula, más bien, con un impuesto y no con los elementos de un derecho del que se beneficia toda la comunidad.

73. No obstante lo señalado, cabe destacar que la prestación del servicio de alumbrado público es indivisible, lo que genera que el cobro de derechos sólo sea posible a partir de su correcta determinación con base, por supuesto, en los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, respecto de servicios divisibles en los que pueda existir una relación singularizada entre la administración y el usuario y sea posible determinar la relación costo-beneficio para fijar una cuota igual para quienes reciben el mismo servicio. 74. Ciertamente, precisar en qué grado se beneficia cada individuo de la comunidad por el servicio que se presta resulta complicado, por lo que las Legislaturas Estatales tienen obligación de buscar alternativas para costear la prestación de los servicios municipales, independientemente de que, por regla general, los servicios que prestan los Municipios deben sufragarse a partir de los ingresos que recaudan para la satisfacción de las necesidades colectivas.

75. En este sentido, es verdad que del servicio de alumbrado público, en principio, se benefician los dueños o habitantes de los predios mencionados, pero también lo hacen los peatones y los conductores de vehículos en la vía pública, sobre quienes no se establece el derecho por tratarse de sujetos indeterminados; situación que reitera que el cobro del servicio únicamente a los propietarios y/o poseedores del predio en cuestión se trate de una carga desproporcionada y carente de razonabilidad, al no ser quienes representan el total de la comunidad que se beneficia.

76. Aunado a lo expuesto, existe incertidumbre sobre la expresión "total de metros de frente a la vía pública de todos los predios", en tanto que el legislador no explica si se trata del universo de predios del Municipio o sólo del barrio, colonia, población específica u otra circunscripción territorial de carácter urbano al que pertenezca y, en ese orden, la autoridad podría aplicar al cálculo del derecho en análisis un elemento que, por su indefinición, resulta arbitrario y perjudicial a los contribuyentes.

77. Por las razones expuestas, se determina que los artículos impugnados son contrarios a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por ende, debe declararse su invalidez.