ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 244/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIA: MERCEDES VERÓNICA SÁNCHEZ MIGUEZ.

2. SEGUNDO.—Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman vulnerados. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos consideró violados los artículos 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

3. TERCERO.—Concepto de invalidez. Para sustentar la violación de los derechos antes referidos, la accionante aduce, en esencia, lo siguiente:

- La Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene que el decreto por el que se reformaron diversas disposiciones de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México vulnera el derecho a la consulta estrecha con la participación activa de las personas con discapacidad, previsto en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, pues el Congreso Local no llevó a cabo la consulta previo a la expedición del Decreto impugnado.

- Refiere que la reforma a la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México consistió, esencialmente, en agregar como una de las atribuciones de la Secretaría de Movilidad de la Ciudad de México, el promover un diseño vial para las personas con discapacidad, ajustado a principios de diseño universal y accesibilidad que les permita transitar en condiciones de inclusión y seguridad, atendiendo a la jerarquía de movilidad.

- Señala que las adiciones y modificaciones a la ley de mérito abordan cuestiones que atañen directamente a las personas con discapacidad; por tanto, el Congreso Local tenía la obligación de celebrar una consulta previa, estrecha y con la colaboración activa de ellas y, al no haberse realizado, el decreto impugnado deviene inconstitucional.

- Afirma que la consulta no fue realizada, toda vez que del análisis al proceso legislativo se advierte que las personas con discapacidad no fueron consultadas respecto de las medidas legislativas adoptadas.

- Agrega que las personas con discapacidad son un sector de la sociedad históricamente excluido, marginado y discriminado, lo cual las coloca en una situación de vulnerabilidad, en detrimento del ejercicio pleno de sus derechos fundamentales.

- Aduce que el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, señala que las personas con discapacidad deben tener la oportunidad de participar activamente en los procesos de adopción de decisiones sobre las políticas y programas, incluidos los que les afecten directamente; por ello, para la expedición o adopción de cualquier norma legislativa y política en materia de discapacidad deben celebrarse consultas estrechas, públicas y adecuadas, garantizando la plena participación e inclusión efectiva de las mismas.

- Agrega que los Estados deben contactar, consultar y colaborar de forma oportuna con las organizaciones de personas con discapacidad, por lo que debe dar acceso a toda la información pertinente, incluidos los sitios web, mediante formas digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como la interpretación de lengua de señas, textos en lectura fácil y lenguaje claro; además, deben incluirse a los niños y niñas con discapacidad.

- Considera que las autoridades públicas deben considerar las opiniones y perspectivas de las organizaciones de personas con discapacidad cuando examinen cuestiones relacionadas directamente con esas personas, informando de los resultados de los procesos proporcionando una explicación clara, en un formato comprensible, de las conclusiones, las consideraciones y los razonamientos de las decisiones sobre el modo en que se tuvieron en cuenta sus opiniones y razones.

- Menciona que el derecho a la consulta de las personas con discapacidad en la legislación y políticas públicas nacionales es un requisito ineludible para asegurar la pertinencia y calidad de todas las acciones encaminadas a asegurar el pleno goce de los derechos de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones con los demás; pues la consulta lo que asegura es que las medidas dirigidas a las personas con discapacidad sean una respuesta a sus necesidades reales.

- Estima que la obligación de consultar a las personas con discapacidad no es optativa, sino obligatoria, en la medida en que se trata de una responsabilidad del Estado Mexicano, por mandato del artículo 1o. de la Constitución Federal.

- Aduce que tomando como referencia el parámetro propuesto por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la consulta debe ser previa, mediante procedimientos acordes, atendiendo a todas las especificidades de las personas con discapacidad, de tal manera que puedan comprender y hacerse comprender, facilitándoles, si fuera necesario, intérpretes u otros medios eficaces.

- Finalmente, solicita que los efectos de la declaratoria de invalidez por falta de consulta a las personas con discapacidad se extiendan a todas aquellas normas que estén relacionadas, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 41, fracción IV, y 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

4. CUARTO.—Admisión y trámite de la acción de inconstitucionalidad. Mediante proveído de uno de septiembre de dos mil veinte, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 244/2020 y, por razón de turno, designó al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo para que actuara como instructor en el procedimiento.

5. Por acuerdo de siete de septiembre de dos mil veinte, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda, ordenó dar vista a la jefa de Gobierno y al Congreso, ambos de la Ciudad de México, para que rindieran sus respectivos informes y remitieran los documentos necesarios para la debida integración del expediente; a la Fiscalía General de la República para que hasta antes del cierre de instrucción, manifestara lo que a su representación correspondiera; así como, a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que de considerar que la materia del juicio trasciende a sus funciones constitucionales, manifestara lo que a su esfera competencial conviniera, hasta antes del cierre de la instrucción.

6. QUINTO.—Certificación. El once de septiembre de dos mil veinte, la Secretaría de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, certificó que el plazo de quince días concedido a la jefa de Gobierno y al Congreso, ambos de la Ciudad de México, para rendir sus informes respectivos, transcurriría del diecisiete de septiembre al siete de octubre de dos mil veinte.

7. SEXTO.—Informe del Poder Legislativo de la Ciudad de México. Mediante escrito presentado el dos de octubre de dos mil veinte ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Congreso de la Ciudad de México, por conducto de la diputada Margarita Saldaña Hernández, en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva del Congreso de la Ciudad de México, rindió el informe que le fue requerido, manifestando en esencia lo siguiente:

- Considera infundado el concepto de validez que hizo valer la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en razón de las siguientes consideraciones:

a) La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en diversos asuntos,(1) en torno a la necesidad de realizar una consulta a personas con discapacidad, en específico, en la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, en la cual se analizó que si la medida legislativa no tiene un efecto desproporcionado sobre las personas con discapacidad, no se requiere la celebración de consultas, como acontece en este caso y previsto en el artículo 4, párrafo 3, de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.(2)

b) La medida legislativa adoptada por el Congreso de esta entidad concedió atribuciones específicas a derechos previamente reconocidos, es decir, la modificación fue tendente a realizar una armonización conceptual con otras leyes, así como establecer medidas para hacer efectivo ese derecho, ello en apego a los numerales 9 y 20 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.(3)

- La normatividad impugnada se ajusta con lo dispuesto en el artículo 13, apartado E, de la Constitución Política de la Ciudad de México,(4) que contempla el derecho a la movilidad en condiciones de seguridad, accesibilidad, comodidad, eficiencia, calidad e igualdad.

c) Refiere que la norma impugnada se aprobó de acuerdo con el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que ordena celebrar consultas cuando la intervención legislativa esté orientada a la adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad que pueda afectar en forma directa o indirecta a dichas personas, y en el caso, no genera afectación alguna en su esfera jurídica.

- Afirma que el decreto que se impugna no entraña nuevas medidas legislativas que afecten experiencias vitales de las personas con discapacidad y tampoco genera modificaciones sustantivas que beneficien o perjudiquen a dichas personas, y que de un análisis minucioso a las modificaciones, se advierte lo siguiente:

- Nombre al "capítulo séptimo". Ello no puede considerarse como una alteración sustantiva de la ley que requiera necesariamente de una consulta, sino que integra el derecho a la movilidad dado que representa un concepto más amplio y ajustado al derecho internacional que el del transporte como originalmente se encontraba, es decir, brinda la posibilidad de desplazarse libremente en condiciones óptimas respecto al medio ambiente, espacio público e infraestructura.

- Primer párrafo, del artículo 33. Se agregó la porción "para garantizar el derecho a la movilidad", no obstante, la reforma no implica cuestiones que perjudiquen las condiciones de vida o de derechos de las personas con discapacidad, y tampoco entraña en una medida legislativa novedosa.

- Fracciones I y VII. Se agregó "y en el Sistema Integrado de Transporte Público ..."; ello obedeció, en primer lugar, a ampliar la obligación preestablecida en la norma de elaborar y ejecutar un programa de adecuación y accesibilidad universal, no sólo en unidades de transporte público, sino en todas aquellas que conforman el Sistema Integrado de Transporte Público. Resalta que el artículo 74 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal dispone que el Sistema deberá funcionar bajo un concepto de complementariedad entre los diferentes modos de transporte y estará compuesto por el transporte público masivo, colectivo e individual de pasajeros.

- En segundo término, porque sustituye al destinatario de la obligación de realizar programas de sensibilización para todas las personas trabajadoras de la red de transporte público, en la lógica que la Red de Transporte Público era un término que derivaba de ordenamientos jurídicos y una configuración orgánica del servicio anterior a la Ley de Movilidad vigente.

- Adición de la fracción IX al artículo 33. Es un mecanismo idóneo para hacer efectivo un derecho previamente reconocido en el artículo 9, fracción III, de la Ley para el Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México.(5)

- Afirma que la reforma contenida en el decreto impugnado se encuentra ajustada a derecho y supera un análisis de constitucionalidad.

- Refiere que resulta importante destacar que el proceso de dictaminación de la iniciativa que da origen al decreto impugnado, estuvo acompañada de la consulta a que se encuentra obligado este Congreso en los términos precisados en el artículo 25, apartado A, numeral 4, de la Constitución Política de la Ciudad de México, que determina el derecho de las y los ciudadanos de proponer modificaciones a las iniciativas legislativas que se presenten al Congreso de esta ciudad, en un término no menor a diez días hábiles a partir de su publicación en la Gaceta Parlamentaria.

- De esta obligación dio cuenta el dictamen del cual emanó el decreto impugnado y que fue aprobado por el Congreso de la Ciudad de México el veintiocho de febrero de dos mil veinte, al señalar en su antecedente número 4 que: conforme a lo previsto en el apartado A, numeral 4, del artículo 25 de la Constitución Política de la Ciudad de México; así como el tercer párrafo del artículo 107 de la Ley Orgánica del Congreso de la Ciudad de México, se ha cumplido con el principio de máxima publicidad, considerando que ha transcurrido el plazo de diez días hábiles que se establece para que las y los ciudadanos propongan modificaciones a la iniciativa materia del presente dictamen; no habiéndose recibido propuesta alguna de modificaciones a la misma.

8. SÉPTIMO.—Informe de la jefa de Gobierno de la Ciudad de México. Mediante escrito presentado el dos de octubre de dos mil veinte ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la jefa de Gobierno de la Ciudad de México, por conducto de Carlos Félix Azuela Bernal, director general de Servicios Legales del Gobierno de la Ciudad de México, rindió el informe que le fue requerido, manifestando en esencia lo siguiente:

- En relación con el único concepto de invalidez, relativo a la falta de consulta a las personas con discapacidad en el procedimiento legislativo, se advierte que si bien el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad prevé la obligación de consultar a través de las organizaciones que los representan, lo cierto es que no exige un parámetro específico a seguir.

- Añade que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado los elementos mínimos para cumplir con la obligación convencional sobre consulta a personas con discapacidad, establecida en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en el sentido de que la participación debe ser previa, accesible, pública y transparente.

- Sostiene que previo a la expedición del decreto impugnado, sí se llevó a cabo la consulta, tal y como se advierte de la exposición de motivos presentada por el diputado Miguel Ángel Macedo Escartín, integrante del grupo parlamentario de Morena, relativa a la "iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley para la Integración al Desarrollo de Personas con Discapacidad de la Ciudad de México".

- Menciona que en dicha exposición de motivos el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática estableció que entre un 6 a 6.9 % de la población que vive en la Ciudad de México padece algún tipo de discapacidad para realizar al menos una de las siguientes actividades: caminar, ver, escuchar, hablar o comunicarse, poner atención o aprender, atender al cuidado personal o mental, es decir, alrededor de quinientas mil personas en la Ciudad de México padecen algún tipo de discapacidad.

- De igual manera, se consideró la Encuesta Nacional sobre Discriminación (ENADIS), realizada en el 2017, que arrojó la siguiente información:

1. El 58 % de las personas consideró que en el país se respetan poco o nada los derechos de las personas con discapacidad;

2. El 48.1 % de personas con discapacidad declaró que en el país se respetan poco o nada sus derechos.

3. El 24.5 % de la población encuestada está de acuerdo con la frase: "las personas con discapacidad son de poca ayuda en el trabajo".

4. El 71.5 % de las personas con discapacidad que fueron encuestadas considera que son rechazadas por la mayoría de las personas.

5. El 31.1 % declarado por las personas con discapacidad consideró que el principal problema que enfrentan son las calles, instalaciones y transportes inadecuados.

- Lo anterior revela que a través de la ENADIS se cumplió con la consulta, de manera que se infiere en estricto sentido, que las personas con discapacidad fueron escuchadas, resultados que se encuentran disponibles en la página electrónica http://inegi.org.mx/programas/enadis/2017/

- Señala que, con independencia de lo anterior, del contenido del artículo 4.4 de la citada Convención(6) se advierte que, si dentro de la legislación del Estado que corresponda existen normas que puedan garantizar en mayor medida el ejercicio de las personas con discapacidad, no se estará en contravención con lo dispuesto en la Convención.

- Añade que la finalidad de las reformas realizadas a la ley respectiva, es realizar las adecuaciones legales, a fin de garantizar el derecho a la movilidad de las personas con discapacidad, lo cual ya se encuentra previsto en la legislación de la Ciudad de México, específicamente, en los artículos 5 y 13, apartado E, de la Constitución Política de la Ciudad de México,(7) así como en los preceptos 5 y 6 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal,(8) y en ellos se han establecido políticas públicas en la materia, considerando el nivel de vulnerabilidad de los usuarios, teniendo como prioridad a los peatones, pero en especial a las personas con discapacidad y personas con movilidad limitada.

- Aduce que el derecho a la movilidad de las personas con discapacidad ya se encontraba reconocido en la legislación de la Ciudad de México, por lo que únicamente se hizo extensivo a la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México, a efecto de realizar las adecuaciones pertinentes y armonizar las mismas, situación que en ningún momento justifica una mayor consulta, ya que la misma demostró que no era necesaria para ampliar su esfera de protección y proporcionar una mayor efectividad.

- Agrega que no pasa por alto, que en el momento que se tenga que realizar una regulación más específica en cuanto a qué medidas y diseños viales son adecuados para las personas con discapacidad, se deberán realizar las consultas correspondientes, con la finalidad de estar en sincronía con la multicitada Convención y en condiciones de proporcionar todos los medios para que dicho sector de la población se vea altamente favorecido.

9. OCTAVO.—Alegatos. Mediante oficios presentados el veinte y veintiuno de octubre de dos mil veinte, respectivamente, el Congreso de la Ciudad de México y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos formularon los alegatos que estimaron convenientes. 10. NOVENO.—Pedimento de la Fiscalía General de la República. Esta representación no formuló pedimento en este asunto.

11. DÉCIMO.—Cierre de instrucción. Seguido el trámite legal correspondiente y la presentación de alegatos, por acuerdo de doce de noviembre de dos mil veinte, se declaró cerrada la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.